蒙古“第三邻国”外交析论

■ 申 林／文

蒙古是亚洲内陆国家，夹在俄罗斯和中国之间。冷战结束之后，蒙古摆脱了苏联的控制，开始实行独立自主的外交政策。1994年，蒙古颁布了《蒙古国对外政策构想》，提出将实行“不结盟、等距离、全方位”的多支点外交方针。在这一方针指导下，蒙古除优先发展与中俄两国的关系外，还积极发展与美、日、印等“第三邻国”关系，并在与“第三邻国”的外交活动中，逐渐形成了“第三邻国”外交政策。2010年，蒙古以法律的形式将这一政策固定下来。2011年，蒙古颁布新《对外政策构想》，明确将“第三邻国”政策列入构想。

关于蒙古“第三邻国”的具体含义，中国驻蒙前任大使高树茂表示，蒙古最初将“第三邻国”界定为美国，后来又发展到西方国家，再后来又发展到“援蒙国家”，把日、韩、印等亚洲国家也包括进来。除了国家行为体外，蒙古的“第三邻国”还包括一些国际组织，主要包括北约、欧安组织、欧盟等。

一、蒙古的“第三邻国”外交回顾

在蒙古“第三邻国”中，美国、日本和印度是其中比较重要的国家，欧盟、北约和欧安组织是比较重要的国际组织。冷战后，蒙古积极开展与它们的外交。

在蒙古的“第三邻国”中，美国是最重要的国家。冷战时期由于美苏对峙，作为苏联卫星国的蒙古直到1987年才与美国建交。冷战后，蒙美关系迅速升温。1996 年，蒙古和美国先后签署了《蒙美军事领域交流与互访协定》和《蒙美安全保障合作协定》两个协定，赋予双方派遣部队进入对方国家的权利。2000年，美国国防部副部长斯洛科姆、太平洋司令部总司令布莱尔先后访蒙，开始建立双边安全磋商机制。2004年7月，蒙古总统巴嘎班迪访问美国，与美国确立建立全面伙伴关系。2005年9月，蒙古总统恩赫巴亚尔访问美国，表达了加强与美国进行军事合作的强烈愿望。11月，美国总统布什对蒙古进行访问，两国一致表示将深化全面伙伴关系。2007年10月，恩赫巴亚尔再次访问美国。2008年奥巴马当选美国总统后，虽然一直没有访问过蒙古，但两国的关系一直向前发展。2011年 6月，蒙古总统额勒贝格道尔吉访问美国,双方重申建立全面伙伴关系。在美国的推动下，蒙古还从2011年7月开始担任“全球民主联盟”轮值国主席。

在蒙古的“第三邻国”中，日本的重要性仅次于美国。1972年，蒙古与日本建交。苏东剧变后，蒙古与日本的关系迅速升温。1989 年日本外相宇野宗佑访蒙和1990年蒙古部长会议主席索德诺姆访日，开启了蒙古与日本的高层互访。1991 年8 月，日本首相海部俊树应邀访问蒙古，这是日本最高领导人首次访问蒙古。1997年2月，蒙古总理访问日本时，双方确定要建立“面向21世纪的全面伙伴关系”。1998 年5 月蒙古总统巴嘎班迪访问日本和1999 年7 月日本首相小渊惠三访问蒙古时，两国都再次重申要建立全面伙伴关系。2000年恩赫巴亚尔当选蒙古总理和2006年恩赫包勒德当选蒙古总理后，首次出访的都是日本。2006年8 月，日本首相小泉纯一郎访问蒙古。2007 年2 月，蒙古总统恩赫巴亚尔访问日本，并与日本签署了《两国关系未来十年发展纲要》。2010 年11 月，蒙古总统额勒贝格道尔吉访日，两国发表联合声明，表示将建立战略伙伴关系。

印度也是蒙古“第三邻国”的重要国家之一。蒙古与印度于1955 年建交。冷战结束后，蒙印关系有了新发展。1994 年，两国签署《蒙印友好关系与合作条约》。但在2000年之前，蒙古与印度的来往有限。进入21世纪后，两国关系密切起来。2001 年，蒙古总统巴嘎班迪访问印度，与印度签署《蒙印联合宣言》、《国防合作协议》等多项重要文件。2004 年1月，蒙古总理恩赫巴亚尔访印，两国一致同意深化和加强军事交流合作。恩赫巴亚尔还表示，蒙古支持印度成为联合国安理会常任理事国。2006年5月和2007年7月，印度国防部长拉久和国家安全委员会联合情报委员会主席普拉丹相继访问蒙古。恩赫巴亚尔总统在会见普拉丹时表示，印度对于蒙古在国际上日益独立地位的加强中发挥了重要作用，蒙古视印度为重要伙伴和“第三邻国”。2009 年，额勒贝格道尔吉当选蒙古总统后，首次出访的国家就是印度。2011年7月和9月，印度总统帕蒂尔和陆军总司令辛格先后访问蒙古。

欧盟、北约和欧安组织等国际组织也是蒙古重要的“第三邻国”。在与欧盟的关系方面。1989年，蒙古与欧盟的前身欧共体建立外交关系。此后，蒙古与欧盟的关系不断向前发展。现在蒙古正在争取与欧盟签署合作伙伴协议。在与北约的关系方面。20世纪90年代蒙古就要求加入北约“和平伙伴关系计划”。自2003年以来，蒙古已先后派遣1300名士兵参加北约领导的国际安全援助部队。2010年11月，蒙古总统额勒贝格道尔吉参加了在葡萄牙首都里斯本举行的北约峰会。2012年3月，蒙古与北约正式签署了合作伙伴协议，双方的关系有了实质性的突破。5月，北约峰会在美国芝加哥召开，蒙古首次以北约“全球伙伴关系”框架内的“和平伙伴关系国地位”参会。在与欧安组织的关系方面。蒙古于2004年成为欧安组织的亚洲伙伴国。2011年10月，蒙古正式向欧安组织提出加入申请，希望欧安组织成为其“第三邻国”。

二、蒙古推行“第三邻国”外交的战略考量和有利条件

冷战后蒙古推行“第三邻国”外交有多个方面的考虑，其中最重要的乃是安全方面的考虑，也就是借助“第三邻国”的力量，来平衡中俄两大邻国的影响，借以维护自身的安全。由于蒙古地处中俄之间的重要战略地位，能够成为制约中俄两国的重要棋子，所以，蒙古的“第三邻国”政策得到了美国、日本、印度、北约等“第三邻国”的积极响应，这为它的实行提供了有利条件。

（一）蒙古推行“第三邻国”外交的战略考量

蒙古推行“第三邻国”外交有多种目的，首要目的就是借助“第三邻国”来维护自身的独立与安全。冷战后，蒙古摆脱了苏联的控制，获得了自主的地位。但作为一个身处中俄两大强国之间的弱国，蒙古担心再次成为中国或俄罗斯的附庸，亦或者其国家利益受到中俄两国的侵犯。1995年发表于蒙古《独立报》的一篇文章设想了蒙古遭受外敌入侵的八种可能性，其中六到七种来自中国或俄罗斯。为此，一方面，蒙古平衡发展与中俄两国的关系，使其相互制约。另一方面，蒙古借助“对保障本国国家安全具有影响的第三支力量”也就是“第三邻国”的力量来制约中俄两国。蒙古前总统恩赫巴亚尔表示，邻国并非一定是从地理上划分的，当蒙古拥有足够多的邻国时，就会变得更加安全。

在“第三邻国”中，美国被蒙古视为最重要的安全伙伴。在蒙古看来，美国是能够对中俄两个邻国产生重要影响的唯一国家，是保障蒙古安全的主要依托力量，是蒙古不至于沦为中俄附庸的重要保证。与美国的密切关系使得蒙古对自身的防卫安全倍感自信。2005年，当蒙古国防部长被随行的美国记者问及，地处俄罗斯和中国两个大国之间的蒙古是否感到担心与害怕的时候，蒙古国防部长是这样回答的：“以美蒙目前的军事关系，我对两个邻国一点也不感到担心。”除了美国外，北约也被蒙古视为重要的安全伙伴，这就是蒙古热衷发展与北约关系的根本原因。

除了对国家独立与安全的政治考虑外，蒙古还想通过“第三邻国”外交获得经济上和军事上的援助。蒙古是一个经济和科技落后、国民生活相对贫困的国家，所以，摆脱落后和贫困是摆在蒙古政府面前的一项重大任务。美国、日本和欧盟国家都是经济和科技比较发达的国家，积极发展与它们的关系可以获得资金、技术、设备等各方面的援助。冷战后，蒙古确实从美国、日本等国家获得了大量的经济和技术援助。以美国和日本为例，美国方面，从1994年起，美国每年对蒙古的无偿援助折合约1200万美元，截至2004年底，美国对蒙古的无偿援助已达到1.5亿美元。2005年美国宣布向蒙古提供1100万美元的无偿军事援助。2007年，美国总统布什批准向蒙古提供2.85亿美元的无偿援助。2010年美国再次向蒙古无偿援助950万美元。除了无偿援助之外，美国还给予蒙古长期最惠国待遇。美国还帮助蒙古改进现有的军事装备。蒙古军队的武器装备也在发生变化，由以前的苏式装备陆续换装成美式装备。日本方面，作为冷战后蒙古最大的援助国。从1991年到2006年，日本平均每年对蒙援助1亿美元，其中3000—3500万美元为无偿援助，另有约1000万美元为技术合作援助。2009年，日本宣布向蒙古提供9.4亿日元的无偿援助。2010年日本宣布向蒙古提供13亿日元的无偿援助。日本还将提供288亿日元贷款用于蒙古修建国际新机场。

（二）蒙古推行“第三邻国”外交的有利条件

蒙古的“第三邻国”外交之所以开展得比较顺利，关键在于得到了这些“邻国”的积极响应；而这些“邻国”之所以积极响应，是因为它们看好了蒙古的特殊价值。这为蒙古推行“第三邻国”外交创造了有利条件。

首先，蒙古的特殊价值在于其地理位置的特殊性。蒙古的地理位置对于美国、北约、日本、印度等国都具有战略意义。其一，对美国的意义。一方面，蒙古位于中俄两国之间，与中俄两国有着漫长的边界线。如果美国控制蒙古，就等于是在中俄之间打进一个楔子。利用蒙古的战略位置，美国可以形成北抑俄罗斯、南遏中国的有利态势；美国还可以利用蒙古有利的位置，监听中俄两国重要情报。另一方面，蒙古处于中亚和东北亚之间，美国在中亚地区和东北亚地区都有自己的军事基地，一旦控制蒙古，就在其中亚地区与东北亚地区的军事基地之间建立了一个连接枢纽，这样就进一步强化了美国在亚洲的军事存在，并对中俄两国和上合组织构成更有力的抑制。其二，对北约的意义。冷战之后，北约不断东扩，不但把原苏联势力范围内的一些东欧国家扩进去，还把原苏联的一些加盟共和国扩进去，但这些都限于俄罗斯的西线。如果北约和蒙古建立一种比较密切的关系，在一定程度上掌控蒙古，就能在南线构筑对俄罗斯的战略包围，进一步挤压俄罗斯的战略空间，达到更好地抑制俄罗斯的目的。其三，对日本和印度的意义。日本在内心深处把中俄两国都视为对手，因此想通过发展与蒙古的密切关系来抵制中俄两国在东北亚地区的影响力。印度与俄罗斯关系密切，其借重蒙古主要是为了牵制中国，在中国周边再增加一个共同制约中国的伙伴，并利用蒙古凹陷中国之中的特殊位置对中国的腹地重要区域进行情报监听。

其次，蒙古的特殊价值在于其富含矿产资源尤其是铀矿。国际原子能机构曾指出，蒙古的铀矿储量可能超过150万吨，开发后将成为世界第三大铀供应国。美国、日本、印度都是核电大国而且美印都是核武器国家，蒙古的铀矿对它们来说自然具有巨大的吸引力。因此，从蒙古获取铀矿资源也是它们积极发展与蒙古关系的重要原因。以印度为例，2009年9月蒙古总统访问印度时与印度签订的协议中，一项重要的协议就是民用核协议，蒙古向贫铀的印度提供铀矿。

再次，蒙古对美国具有意识形态宣传上的特殊价值。美国极力向外输出所谓西方式民主，而蒙古是前社会主义阵营的亚洲国家中唯一实行西方式民主的国家，因此，美国想把蒙古打造成亚洲地区前社会主义国家实行西式民主的样板，而对它的邻国或邻近国家进行干扰和诱变。2012年7月，美国国务卿希拉里访问蒙古时就声称，蒙古的进步有力“破除了民主是一种西方价值观的神话”。

三、蒙古“第三邻国”外交的越位与前景

蒙古1994年颁布的《对外政策构想》和2011年颁布的新《对外政策构想》都规定实行多支点的平衡外交。蒙古外长巴特包勒德曾把蒙古的外交政策形象地比喻成三块石头支起一口锅，这三块石头一块是中国，一块是俄罗斯，一块是“第三邻国”。“三块石头支起一口锅”的比喻说明了在三方之间维持平衡是蒙古“第三邻国”外交顺利进行的前提，如果其中某个方面越位，破坏这个平衡，它的实施就会受到影响。

（一）蒙古“第三邻国”外交的越位

由于中国和俄罗斯是蒙古的两个强邻，所以蒙古无法摆脱对中俄的芥蒂；美国、日本和印度等“第三邻国”则与蒙古不接壤，因而蒙古对它们的戒心就小得多。由于这种心态，所以蒙古的三方平衡政策在有意无意之中就朝向“第三邻国”偏斜的政策转移。蒙古近年来的外交表明，其三方平衡政策已开始失衡，“第三邻国”外交开始越位。尽管现在蒙古最大的贸易伙伴和最大的投资商都是中国，但经济数据无法作为衡量两个国家关系好坏的主要标准，中日关系就是最明显的例子。政治合作与军事合作程度更能体现两国关系的好坏。在联合军演、情报合作和选择性加入国际组织这三个体现政治合作与军事合作的方面，蒙古的“第三邻国”外交都表现出越位。

首先，蒙古与中俄两国进行的联合军演与其和“第三邻国”之间的联合军演很不对称。1996年蒙古和美国签订军事协定后，就赋予了美国军队进入蒙古的权利。就在这一年，蒙美两国开始举行联合民防演习，后来发展为联合军事演习。自2003年以来，蒙美两国每年都在蒙古境内举行代号为“可汗探索”的联合军事演习，自2006年起发展为日本、印度等多国参加的联合军事演习。蒙古与印度两国在2004年就开始进行联合军演，此后，两国多次进行联合军演。比如，在2007年的“可汗探索”多国联合军事演习结束不久，蒙印两国又在蒙古单独进行了名为“游牧之象”的联合军事演习。而蒙古和中俄两国的联合军演则晚得多，俄蒙联合军事演习（“色格楞河”）始于2008年，中蒙联合军事演习（“维和使命”）始于2009年。除此之外，蒙古与中俄联合军演的规模也小得多。

其次，蒙古自愿在军事上与“第三邻国”合作，允许它们在自己国内设置监听站，刺探中国情报。自2003年起，美国在台湾当局的协助下，在蒙古设立对中国的监听站，监听中国新疆、内蒙古、东北等地区的电讯情报。2004年，印度在蒙古建立了一个雷达监听站，用于刺探中国导弹的研发情况。

再次，蒙古不愿加入上合组织而积极申请加入欧安组织和与北约建立密切关系。蒙古作为上合组织的观察国多年，但缺乏加入的热情。蒙古外交部周边国家司副司长巴布盐曾表示，蒙古不想参加上合组织是因为它是与军事有关的地区性组织。但对于欧安组织、北约这样的政治、军事组织，蒙古则是另一种态度。2011年11月，蒙古正式向欧安组织提出加入申请，2012年3月，蒙古与北约正式签署了合作伙伴协议。

（二）蒙古“第三邻国”外交的前景

蒙古“第三邻国”外交的越位加深了蒙古与“第三邻国”的关系，但却对中俄两国的国家安全构成一定威胁，因而损害了中俄两国的国家利益。中俄两国不会坐视自身的国家利益受到侵害，但出于维护其与蒙古关系大局的考虑，中俄会在一定程度上容忍蒙古“第三邻国”外交的越位。但如果蒙古的“第三邻国”外交在越位的道路上越走越远，超过了中俄两国的容忍度，中俄两国势必要采取某些应对措施。毕竟蒙古被包围在中俄之间，没有其他对外的通道，如果两国禁止蒙古经由自己的领土和“第三邻国”进行交往，蒙古就会陷入极大的困境。

蒙古也意识到了这一点，所以，它的“第三邻国”外交虽然有所越位，但还是在一定限度内。比如，蒙古允许美国军队进入其本土，每年都和美国在其本土上举行联合军演，甚至还允许美国在其领土上监听中俄情报，但并没有提出或准许美国在蒙古驻军。再比如，蒙古深知加入北约的利害，因此只与北约建立密切的关系并没有申请要加入北约。2011年蒙古出台的新《对外政策构想》还明确规定，对外政策首要任务是发展同俄、中两大邻国友好关系。近年来，蒙古高层对中俄两国的访问也比较频繁。2008年蒙古大呼拉尔主席登贝尔勒访问中国，2009 年蒙古总理巴雅尔访问中国，2011年蒙古总理巴特包勒德访问中国， 2010年和2012年蒙古总统额勒贝格道尔吉两次来中国访问。蒙古总理巴亚尔在2008年和2009年三次访问俄罗斯，2010年蒙古总理巴特包勒德访问俄罗斯，2011年蒙古总统额勒贝格道尔吉访问俄罗斯。

综上所述，蒙古出于对中俄两国的戒心而使其“第三邻国”外交有所越位，但被夹在中俄之间的客观现实又决定了其越位不会太远。这样，蒙古的外交支点还能维持大致的平衡，在国际局势未发生大规模变化的情况下，其“第三邻国”外交可继续维持。