奥巴马政府外交战略的再平衡与中美关系

■ 赵明昊／文

面对国内经济疲乏不振、两党政治斗争导致政治“失能”等现实，奥巴马第二任期的大部分心思和精力不会倾注在外交问题上。但在挑战颇多的对外政策议程中，如何与中国构建“新型大国关系”是不能忽视的课题。美国对华政策仍将维持“防范+接触”这一延续多年的总体框架，但需应对两国关系竞争性和相互依存程度同时上升的复杂局面。随着2020年左右中国经济总规模有望赶上甚至超越美国，奥巴马第二任期将是中美两国寻求“竞争性共存”之道的关键阶段。

一、奥巴马政府外交战略的再平衡

国家安全思维的重大变化是奥巴马第一任期外交政策的“底色”，由此导致的美国对外战略再平衡也将成为未来四年奥巴马政府的主要着力方向。从奥巴马连任后发表的国情咨文以及国务卿克里就任后在弗吉尼亚大学进行的“施政”演说看，奥巴马政府第二任期仍将注重恢复国家实力和国际竞争力，努力推动同盟伙伴体系的重构，重视国际机制建设和多边外交，重塑国际规则，从而确保美国能够维护全球主导地位。

奥巴马的国家安全战略新思维涵括了对“权力”、“安全”与“领导”这三大核心问题的再认识。

首先，在一个权力日益分散的“网络化世界”或“多节点世界”中，国际社会的等级性结构逐渐被网络化结构所取代，因此，权力不仅来自于经济、军事、文化等方面的力量，还来自于对“关系”的掌控。如果能处于在不同利益下形成的多种临时性组合的“结点”，善于和其他利益攸关者和重要力量建立联系，善于在不同利益中寻求共同利益，善于在各种力量组合中占据中心位置，善于在国际政治游戏规则的制定中发挥主导作用，就会成为有权力的国家。

与宣称“美国在全世界拥有前所未有和无可比拟的实力和影响”的小布什政府不同，奥巴马坦承美国实力的有限性，明确表示“我们努力的中心是复兴我们的经济，这是我们力量的源泉”，“这个年轻世纪的重担不能只落在美国一国的肩上，拒绝设定超出我们责任、能力或利益范围的目标”。此外，奥巴马强调美国需要克制地运用权力，2009年他在开罗大学发表演讲时曾特意引用托马斯·杰弗逊在1815年所说的一句话，“我希望我们的智慧会随着权力的增强而增长，以使我们意识到，权力使用的越少就会越强大”。

其次，“安全相互依赖”成为奥巴马政府国家安全观念的基石性思想。虽然美国面临的安全威胁来自于很多方面，如恐怖主义、网络安全、大规模杀伤性武器的扩散、全球变暖等，但这些威胁都反映了世界范围内“安全相互依赖”不断上升的现实。也就是说，美国的安全日益与其他国家的处境和行为联系在一起。美国无法独善其身，“安全相互依赖”的日益深化要求美国与他国和非国家行为体开展更加深入、更为制度化和多层面的安全合作。

第三，对于美国如何实现领导，奥巴马给出的答案是“有原则的多边主义”和“有道德的现实主义”。虽然美国的领导必不可少，但“真正的领导”意味着创造条件让其他人站出来。此外，为了重新成为国际体系的领导，美国需要和其他国家订立新的契约，通过重塑和维护开放的、以规则为基础的全球体系，重新获得作为全球领导者的权威、声望和实力。

从实践层面看，过去几年中，奥巴马政府力求从四个方面推动美国国家安全战略的“再平衡”。

一是大力恢复国内发展和对外战略的再平衡，积极纠正实体经济的“空心化”，减少财政赤字，改革移民政策，加大教育和基础设施投入，发展新能源等，力图重振国力，为确保美国全球领导地位打下坚实的国内基础。二是强调维护国家安全的外交手段、经济发展手段和军事手段之间的再平衡，避免外交政策的“过度军事化”，注重动员“公民力量”，促进外交和发展的统筹配合。奥巴马承诺到2017年将军事开支占GDP的比重从近年的4.6%降至2.9%。三是力图实现传统同盟关系与新伙伴关系之间的再平衡，既推动同盟体系的更新、扩展和“网络化”，也在“多伙伴世界”的旗号下，对新兴国家软硬兼施、亦拉亦压。四是注重解决近期国家安全威胁和确保未来战略优势之间的平衡。奥巴马政府2011年推出的新军事战略更加强调安全环境的复杂性，加大了对“全球公域”的关注，提出要强化联合作战部队的“全谱”能力，构筑具备灵活性、敏捷性和适应性的“未来力量”，发挥美国在全球安全中的“促进者”、“赋能者”、“召集者”和“保证者”角色。

可以说，近年奥巴马政府实施的“亚太再平衡”战略极为突出地体现了其国家安全战略的新思维。比如，着眼于“太平洋—印度洋”新两洋战略框架（原是“大西洋—太平洋”），推动亚太同盟体系由“彀辐模式”转向“网状模式”，即大力提升盟国军事能力，扩展盟国之间的联系，使之结成一个集体网络，能够迅速、有效地单独或联合展开行动。再者，介入并力图主导亚太地区机制建设，针对中国实施“制度制衡”。特别是，利用气候变化、水资源安全等日益受到关注的议题，通过“小多边”机制发挥其主导或引导作用，如加大对“湄公河下游行动计划”、“太平洋岛国论坛”的支持力度。

未来四年，奥巴马政府将延续第一任期推动的对外战略再平衡，而重振经济已成为美国更为突出的中心任务

。英国皇家国际问题研究所在其有关奥巴马第二任期外交政策的研究报告中称，美国“趋向变为一个更为思虑周全的国家，一个愿意在国际和地区组织中合作的国家，一个不怕使用武力但会更谨慎和更有针对性的国家”，无论是口头上还是政策上，奥巴马政府都会更加强调经济和外交等非军事成分，会更加重视网络和空间安全这两大缺失国际规则的领域。2013年2月，国务卿克里在弗吉尼亚大学发表演讲时称，促进美国经济的发展和就业并就此提升对外援助的重要性是美国未来四年外交政策的重中之重。克里说，美国面临的最大挑战是“在利用全球化带来的能力传播信息和可能性的同时，控制全球化的最坏冲击”。由此，我们不难理解，奥巴马政府正“多管齐下”，同时推进跨大西洋贸易和投资伙伴协议（TTIP）、跨太平洋战略经济伙伴协定（TPP）、国际服务业协定（ISA），力图重塑国际经济规则，打造更加符合美国利益、更能凸显美国优势、更加有利于延续美国全球领导地位的世界经济格局。

二、对“亚太再平衡战略”进行再平衡

奥巴马第二任期就任后首访中东，而国务卿克里也选择欧洲和中东作为首访地区，但这并不表明美国会放弃推进亚太再平衡战略。不应以非黑即白或一元论的角度看待美国全球战略的调整，作为全球大国，美国拥有两个或多个地缘政治重心不足为奇。欧洲国家对于美国过于重视亚太早有不满，克里的访问旨在给欧洲吃“定心丸”。而美国则在中东地区面临“阿拉伯之冬”的尴尬，盟友朋友化、政治伊斯兰化、王权国家内部动荡深化等成为美国亟须应对的难题。美国领导人之所以优先访问欧洲和中东，主要是表明其力求东西两线平衡兼顾，突出全球战略调整的阶段性和连续性，继而为未来一个时期更有效、更稳健地“重返亚太”奠定坚实基础。

2013年3月11日，奥巴马国家安全事务助理汤姆·多尼隆在美国亚洲协会发表演讲，表示未来一个时期奥巴马政府的亚太再平衡战略将建立在五大支柱之上：一是加强与日本、韩国、澳大利亚等盟国的关系；二是深化与印度、印尼等新兴伙伴之间的关系；三是与中国建立稳定、富有成效和建设性的关系；四是强化东亚峰会等地区机制，防范安全冲突；五是加大对TPP的投入，建立覆盖亚太的区域经济结构。显然，这一讲话表明美国政府对过去四年推行的亚太再平衡战略进行了反思和适度调整，奥巴马新的国家安全团队更加倾向于采取稳健路线，中美在亚太的关系有望向良性互动方向发展。实际上，从一开始，美国决策层内部就对如何“重返亚太”存在争论和分歧。以多尼隆、国家安全委员会亚洲事务高级主任贝德为代表的一派较为持重温和，而以国务卿希拉里·克林顿、东亚事务助理国务卿坎贝尔为代表的一派较为激进强硬。后者更喜欢使用Pivot（意为快速的转向），而前者则倾向于使用Rebalance（再平衡）来描述美国的亚太战略。多尼隆在奥巴马成功连任后不久便宣布，美国的亚太再平衡战略将“进入一个新的阶段”。

综合看来，近期美国战略界和政府人士对亚太再平衡战略的反思主要集中在以下几个方面。第一，虽然美国的“政策意图”未必是围堵中国，但其“政策态势”显露出过多的“反华”、“制华”取向，从而使该战略丧失了成功的根本要件——稳定、积极、合作的中美关系。美国知名东亚问题专家、波士顿学院教授陆伯彬认为美国旨在制衡中国崛起的亚太再平衡战略实际上加重了中国的不安全感和“好斗性”，结果适得其反，损害了美国的国家安全利益。第二，对自身承诺的“信誉度”是美国外交政策的一大考量，出于“安抚”亚太盟友和伙伴的考虑，美国过于高调地推销和渲染亚太再平衡战略，但往往口惠而实不至，空头承诺多，实在付出少，这反而损害了美国的“信誉度”。第三，过于突出美国重返亚太的军事色彩，除了大步骤实施海、空、陆、天各领域的军事部署，频频组织大规模军事演习，还鼓动日本等国突破各类限制扩军备战，从而在相当程度上忽视或偏废了亚太再平衡中的经济发展等其他支柱。第四，偏离了美国在领土领海主权争端问题上长期坚持的“不采取立场”原则，在南海问题等方面做出有失慎重、自相矛盾甚至是明显偏袒盟友的表态，不仅向有关国家释放了错误信号，导致这些国家错判形势，不惜挑动大国冲突，造成地区国家之间的矛盾升级，而且还大大增加了将美国自己卷入冲突的风险。

未来一段时期，美国的亚太战略需要优先应对东北亚地区的难题，并更加重视东南亚（特别是中南半岛）和南亚方向，以实现亚太再平衡战略的内部微调。由于朝鲜进行核试验以及中日在钓鱼岛问题上的争端，东北亚地区的地缘政治风险显著上升。奥巴马政府的对朝鲜政策经历了从“战略耐心”到“战略无视”的转变，加之李明博政府坚持对朝强硬政策，强调重视盟友意见的奥巴马政府在很大程度上被李明博政府“主导”，过去几年美国在对朝关系上可谓无所作为。但朝鲜不顾国际社会的劝阻执意进行核试验，不仅造成半岛局势再度陷入紧张状态，还引发包括韩国出现拥核声音等一系列地区连锁反应。美国不能接受朝鲜真正拥核，加之需要与韩国新上台的朴槿惠政府展开协调，因而会在未来加大对半岛问题的投入。此外，近日美军太平洋战区司令洛克利尔在国会作证时开始使用最早由澳大利亚学者提出的“印太亚洲”（Indo-Pacific Asia）概念，有理由相信未来四年奥巴马政府会更加注重南亚和东南亚地区，从印度洋和太平洋两线平衡的角度构建美国主导的亚太安全和经济架构。

三、中美关系会走向战略对抗吗

2009年奥巴马上任伊始，中美关系破天荒地实现了平稳过渡，奥巴马政府最初的对华政策以“务实接触”为主调，同时我们也看到常务副国务卿斯坦伯格提出了“战略再保证”构想，甚至一时间还有一种声音，呼吁中美搞“两国集团”。但到了2010年，随着韩国“天安”号警戒舰沉没事件的出现，东北亚地区迅即剑拔弩张，加之南海问题骤然升温，中美关系显著趋紧，美国对华政策向压制的一面回摆，两国摩擦斗争的一面上升。当时美国决策层和战略界的普遍“共识”是，中国把奥巴马政府的低姿态视为美国衰落的标志，中国任意扩展对“核心利益”的界定，对外政策已经决定性地转向“强硬”。在国务卿希拉里·克林顿主持的一场内部会议上，她甚而提出“为何中国有核心利益，而美国不能有核心利益”。

显然，“第三方”因素惹出的麻烦进一步搅乱了中美关系，《纽约时报》等美国媒体就“整个南海都是中国的核心利益”问题造出的“乌龙事件”加重了两国之间的战略猜疑，在全球经济危机背景下，中国国家实力逆势而升使美国方面对“权力转移”危险的认知变得更加真切。总之，虽然两国高层都具有朝着积极方向推进中美关系的共同战略愿景，但对于大多数观察人士来说，两国之间的战略竞争深化了，战略对抗的趋势加剧了，战略互疑这一“死结”越发难以解开了。

从2012年的美国大选看，美国对中国的认知实际上已经出现了三个重大变化。一是从过去主要从人权棱镜给中国挑刺变为从经贸和更广范围的竞争视角看中国，对美国人来说，“中国与我们价值观不同”已经变为“中国在和我们争夺食物”，“中国跟我们不一样”已经变成“中国在赶超我们”。二是过去主要作为外交政策议题的“中国问题”如今被更多地当作美国国内政策问题来对待，美国制造业的衰落、就业岗位的流失等与美国普通民众切身利益相关的问题都和中国直接扯上了关系。三是过去如何应对中国多被用来衡量美国总统的强硬程度，如今中国成了“美国国家弱点的标尺”，奥巴马公然把中国称为“对手”，在他看来，这一对手不仅是在军事领域，而是在教育、经济、新能源开发等各方面都对美国构成挑战。

但是，无论人们如何关注中美之间的战略竞争和战略互疑，我们都不应忽视、低估过去几年中美关系取得的显著成就。而且，没有一定程度的战略互信，这些成就是不可能实现的。两国之间的利益交融、交往合作、对话协调实际上已经达到前所未有的水平。此外，中美之间已建立起90多条有官方背景的对话管道，这有助于加深对彼此战略意图的了解，增大了两国关系发展的可预见性。尤其是，两国高层交往的密切程度超出外界的想象，自中美建交到奥巴马执政前两国元首共会晤24次，而胡锦涛主席和奥巴马总统在过去三年间已进行了12次会晤。至于普通民众之间的交往也在迅速扩展。

未来5—10年，中美要避免战略对抗并探索建立“新型大国关系”，关键是双方相向而行、“共同进化”，逐渐适应一种既有竞争又相互依赖的“竞争性共存”状态。除了要加强各领域务实合作、深化利益捆绑之外，还需要中美关系从四个方面力争实现突破。第一，为中美经贸关系培育新的“互补性”。经贸关系一直是两国关系的“压舱石”，但必须承认的是，这块压舱石已然有些松动，甚至有可能成为双边关系发展的绊脚石。中美需要充分认识在经济上对彼此的依赖程度，不做“确保相互摧毁”之事。奥巴马政府曾通过增加对中国轮胎征税创造1200份工作，但根据美国彼得森国际经济研究所学者的研究，这种做法将导致美国消费者需额外支付的金额高达11亿美元。美方应切实履行放宽高技术产品出口限制等一系列对华承诺，不能只说好话，不做实事。中国也需要通过深化国内改革，为包括美商在内的外国企业和投资者创造更加公平的商业环境，特别是切实提高对知识产权的保护。

第二，为中美互动和竞争立规则。近年来，西方学者就全球化如何造成其经济竞争力下降进行了反思。他们普遍认为，全球化对发达国家造成损害的原因在于“边境调整机制”以及由此造成的“制度洼地”效应，即包括中国在内的新兴国家通过国内政策手段在很大程度上规避了国际规则的“管制”。因此，美欧自贸协定等一系列西方国家主导的经贸协议的最大作用实际上并不在于降低关税，而是设定国际经贸标准，打造所谓“经济北约”。而美欧自贸协定等也会进一步促进日欧经济合作协定（EPA）的谈判，这可能会使中国在对美经贸关系方面陷入更大的不利处境。此外，美国力图牢牢掌控网络、太空、海上安全等领域的规则主导权，美方认为对这些公共领域的控制是美国全球霸权的根基之一，因此，中美在上述“全球公域”方面的互动迫切需要新的规则体系与合作机制。

第三，要寻找中美共通的核心价值。对自由、民主、公平、正义等重要价值理念的认知虽有不同，但在两个国家，这些理念在不同程度、不同语境和不同侧重点上其实都受到重视、得以倡导，“中国梦”和“美国梦”应有其相近相通之处。习近平总书记强调民众的“幸福”已成为执政党奋斗的目标，而美国《独立宣言》所提出的人们“追求幸福的权利”则是美国宪政的基石性理念之一。在实践层面，儒家所倡导的中庸和实干思想与美国的主流哲学——实用主义——有异曲同工之妙，邓小平的“猫论”深受美国人的赞赏便是一个很好的例子。当然，和平、合作、发展可以成为中美相互珍视和践行的更高层面的价值。

第四，要探索中美共同的“全球秩序”愿景。近年，美国战略界讨论的一大问题是：中国到底想要一个什么样的全球秩序？之所以会出现这种疑问，是因为他们认为中国的崛起势将威胁美国主导的“自由主义的国际秩序”，会破坏这一秩序的两大特征——开放性和以规则为基础。而实际上，中国是当前国际体系的最大受益者之一，也一再表明自己是国际体系的参与者、维护者和建设者。应当看到，中美两国都在全球政治和国际格局发生重大转变的背景下进行着复杂、深刻而艰难的自我转型，对对方的能力、意图和动向都有些吃不准，不确定感和不安全感都有所上升，双方要在重新调适自我的基础上合力应对国际体系转型带来的挑战。在这种情况下，中美能不能相互适应并向世界清楚表明它们将共同建设和维护“公正的、包容的、开放的、以规则为基础”的全球秩序，引人关注。

[1] David Shambaugh, “Prospects for a ‘New Type of Major Power Relationship’”, China-US Focus, March 7, 2013.

[2] Anne-Marie Slaughter, “America’s Edge: Power in the Networked Century,” Foreign Affairs, Jan/Feb, 2009.

[3] Xenia Dormandy eds., “The Next Chapter: President Obama’s Second-Term Foreign Policy”, Chatham House, Jan 2013.

[4] Complete Transcript: Thomas Donilon at Asia Society, March 11， 2013.

[5] Robert Ross, “The Problem with the Pivot,” Foreign Affairs, November/December 2012.

[6] Aaron L. Friedberg, A Contest for Supremacy: China, America, and the Struggle for Mastery in Asia, New York: W.W. Norton, 2011.

[7] 崔天凯、庞含兆．新时期中国外交全局中的中美关系[M]//中国国际战略评论2012.北京：世界知识出版社，2012．

[8] 赵明昊．当前西方对资本主义困境的反思[J]．红旗文稿, 2012：9．

[9] 美国国家情报委员会前主席、斯坦福大学高级研究员芬格（Thomas Fingar）等对笔者的这一建议表示赞同，Thomas Fingar,“China’s Vision of World Order,” Strategic Asia 2012-13, The National Bureau of Asian Research,2012.