中拉能源合作：经验、问题与未来选择

■ 吴白乙／ 文

(作者系中国社会科学院拉丁美洲研究所副所长，研究员）

在急剧变动的世界能源格局之下，中国未来的能源战略必须要统筹国内、国际两大能源发展大局，立足当前、着眼长远，按照互利合作、多元发展、协同保障的新能源安全观，充分利用全球能源资源。中国能源“走出去”战略，旨在加大力度开拓境外油气来源，有效利用国际市场机制和自身的资金及灵活多样合作模式等优势，提高经济外交的网络化程度，在全球范围内缔结一大批能源合作伙伴关系，实现多元化外部供给，最大程度地缓解和改善中国的石油安全困境。拉丁美洲是世界上自然资源最丰裕的地区之一。中国未来发展对外部能源供给的刚性需求、拉美地区作为供给方的资源潜力及现实的合作需求都规定了对拉能源合作必然成为中国相关企业“走出去”的重要选择之一。同时，由于拉美富油国的政策和制度“瓶颈”，复杂的国内政治生态和社会形态以及独特的人文传统等，使得这一合作已经和必将面临较于非洲等地的合作对象更多的挑战和风险。

拉美地区能源存量及其重要性

根据英国石油公司（BP）公布的最新全球能源统计数据，2011年，拉丁美洲和加勒比地区（以下统称为拉美地区）已探明的石油储量约为3368亿桶，约占全球已探明石油总储量的20.4%，是仅次于中东地区的第二大石油富产区。在未来中长期内，该地区将在全球石油供应链成为非常重要的一环。

就石油消费而言，拉美地区总体呈现出供大于需的特点，这与区内绝大多数国家经济规模有限，经济尚未全面起飞等多种因素密切相关。以2011年为例，拉美地区的日均石油消费总量为826.8万桶，日均供给盈余量约为205.1万桶，大约相当于中国日均石油消费量的21%。目前，除巴西日均石油消费量约为265.3万桶，超过了自身的石油日均产量，成为本地区第一和世界第七大石油消费国（其消费量约为世界日均石油消费量的3%）外，其他主要经济体的石油消费量（墨西哥202.7万桶，占世界日均消费量的2.2%、委内瑞拉83.2万桶，占世界日均消费量的0.9%、阿根廷60.9万桶，占世界日均消费量的0.7%）均低于其石油产量。

与充足的石油储量相比，拉丁美洲的天然气储量相对较少，大多数国家均需要从国外进口天然气以弥补国内供应的短缺。根据英国石油公司的最新统计数据，2011年该地区天然气已探明的总储量约为8万亿立方米，约占世界已探明天然气储量的3.8%，属于储量最少的地区。

拉美地区的可再生能源保有量和消费潜力相当雄厚。2011年，该地区水电总消费量共计1.76亿吨油当量，占世界水电消费总量的22.3%，仅次于亚太地区（31.3%）。拉美国家开发生物燃料的能力也处于世界领先地位。2011年，巴西生物燃料产量达1319.6万吨油当量，约占世界总量的22.4%，仅次于美国（2825.1万吨油当量，48%），居世界第二位。阿根廷以223.3万吨油当量居本地区第二位，在过去十年增长了248倍，是世界上生物燃料发展最快的国家之一，其产量占世界总量的比重增至3.8%，是继美国、巴西、德国之后的第四大生产国。另外，哥伦比亚的生物燃料在过去十年间也取得飞速发展，2011年的产量约为38.7万吨油当量，约占世界生物燃料总量的0.7%。

拉美国家石油产量存在不同趋势的原因是多方面的。就各产油国的内部原因而言，主要包括：（1）储产比分布不均。尽管拉美地区的石油储产比超过100，是世界上储产比最高的地区，但本地区仅委内瑞拉拥有高储产比优势，而其他国家的情况并不乐观。以2010年为例，墨西哥石油产量居世界第7位，而储量仅排名世界第17位，与沙特阿拉伯相比，墨石油产量约为后者的四分之一，而其储量则仅为后者的二十分之一。按照当前产量水平，墨西哥石油储量将仅在十年左右的时间内开发殆尽，墨西哥将从石油出口国变为石油净进口国。（2）投资不足。拉美国家普遍存在投资率较低的问题，拉美在煤炭、石油、天然气等能源供应基础设施领域的现有及规划投资均低于其他发展中地区（包括非洲地区），仅电力领域投资有望在未来几年达到一定的规模。由于长期以来能源部门的投资不足，面对国际能源价格上涨或需求上升的有利因素，一些拉美产油国并不能大幅度地提高产量，而这种投资不足的状况仍有可能限制拉美国家发挥能源优势的发挥。（3）政策因素。从2004年开始的国际油价上升的新周期正逢拉美新民众主义的发展高潮，拉美诸多石油生产国均进入了一个由左派政党执政的阶段，而攀升的油价为左翼政府推行以“扶贫”为主的社会政策创造了有利条件。在这一阶段，拉美一些石油生产国（尤其是安第斯地区国家）政府利用不断上升的“资源民族主义”情况实行了较为激进的能源国有化政策。与以往“资源民族主义”表现形式不同的是，拉美国家当前实施的国有化政策的有限目标是实现“寻租”利益的最大化，即大幅压缩私有或外资能源企业的利润空间，这直接造成私有部门和外资企业对石油行业投资大幅缩水，并最终导致产量的下滑。

拉美国家能源政策及对外合作走向

拉丁美洲具有良好的资源禀赋却未能让该地区获得持续稳定的经济增长，反而强化了其依靠资源密集型初级产品获得增长的发展惯性，造成经济结构单一，影响其及早地将贸易比较优势转化为以人力资源、技术创新和专业精细化为标志的全面竞争优势。21世纪头十年内，全球经济版图的三维特征更趋明显。随着占据第三产业竞争优势的欧美经济体“去工业化”趋势加剧，实际制造能力快速向中国、印度和东亚地区国家转移，推动了资源类大宗商品价格的持续走高，也促使许多拉美国家继续选择以初级产品出口的发展捷径。2009年，拉美地区净出口收入约为2060亿美元，其中46%来自农产品部门，33%来自以石油为主的能源出口。一方面，这使得拉美地区主要国家取得了显著的经济增长业绩，财政盈余状况明显改善，外债清偿能力增强，进而较好地抵御外部危机冲击；另一方面，这一态势也进一步迟滞了拉美经济的战略性调整，强化其低水平的产业结构，形成对外部需求的依附性和脆弱性。近百年来，拉美发展所呈现的“外向—内向—外向”的钟摆式轨迹仍在持续，外需并未必然地变为内需增长的动力，反而对其长期的质量性增长产生消极影响。

显而易见，无论是全球经济竞争格局所发生的深刻调整及其不确定性的增加，还是自身发展进程的历史性要求，都已经将拉美国家推向转变增长方式，确立新的发展战略的机会窗口。对此，各国的认知及实际反应明显不一。在能源领域，无论是政策着眼点和出发点，还是发展目标及对外合作政策的导向，拉美主要能源富产国的调整力度和政策偏好均存在一定差异。巴西、墨西哥、哥伦比亚等国的能源政策总体保持对外开放度，对部分法规有所调整的目的在于加强对能源产业的自主性地位和相应的竞争优势；委内瑞拉、玻利维亚、厄瓜多尔、阿根廷四国的能源政策调整则更具“资源民族主义”色彩，因而以实现“能源国有化”为主要目标，政策变更幅度较大。由此预见，拉美主要富油国家的对外合作格局有可能出现相对积极与相对消极的“两极”阵营。

自2004年以来，委内瑞拉、玻利维亚、厄瓜多尔、阿根廷四国先后出台了新的能源政策，其核心内是恢复国家对能源领域的控制，逐步提高国有能源公司在产业发展各个环节的主导作用，以强化能源的国有化程度。以上四国不约而同地推进能源产业国有化的做法基本上反映出这些国家经济指导思想的“左倾”趋向和现实诉求：（1）在民族主义激进力量长期执政的委内瑞拉、玻利维亚、厄瓜多尔等安第斯国家，收窄资源领域的对外开放是与其维护国家在发展经济中的主体地位，确保资源由全民所有与共享等政策理念和价值观相一致的。从本质上讲，其主张是以“去全球化”和“经济独立”为指向的；（2）普遍采取增加能源企业税收和提高税费标准等手段，一方面可限制私有或外资能源企业利润增长，削弱其对本国能源产业的控制，另一方面可增加财政收入，有助于政府通过转移支付来改善民生，从而巩固基层民众对左翼执政党的拥护和支持；（3）阿根廷“国有化”政策则更多地出于力挽石油生产颓势的动机。通过将YPF的“国有化”，阿对外资企业予以警示性政策引导，强制后者将其盈利用于再投资以扩大生产，以增加阿国内油气供应。从实际效果看，这一“杀一儆百”的政策引起的负面反应远大于预期。但可以肯定，它并非是由意识形态所驱动，而是对以往政策“矫枉过正”的产物。

中拉能源合作的问题及调整建议

中拉能源合作起步始于20世纪末，是中国政府实施“走出去”战略的后续步骤，同时也意味着中国作为后起国家开始全面进入与美欧日等先入大国在全球范围内进行油气资源竞争的行列。回顾近十年来中拉能源合作历程，其基本经验和存在的问题大致是：

(1)利用拉美左翼力量执政后寻求多元化对外关系，在石油领域力图降低对美国市场依赖的契机，连续打开玻利维亚、委内瑞拉、巴西等国的油气合作大门，从而获得在该地区石油开发的基本立足点。

（2）根据“优势互补，互利互惠”原则和中拉合作的实际需要，双方力求创新合作模式，如中巴（西）之间的“贷款换石油”项目、中委之间的“双边发展基金”，中哥（伦比亚）之间的“融资换石油”等，使中国在拉美地区能源开发领域的市场占有率、合作渠道、合作范围等方面均实现了重要突破。

（3）通过单独或联合收购目标国或第三国能源企业股份等形式进入拉美市场。运用此类纯经济手段的最大好处在于有效降低竞争对手（包括先入国家和其他后入国家）的抵制，也有利于中国企业尽快适应拉美资源国的政策环境及行业规范。此外这种方式也有助于资源拥有方以现有的合作模式接纳中方企业及其投资，从而尽可能缩短最初的磨合期。

（4）对于投资受限的目标国家，中国企业则利用自身良好的国际经验和相关技术竞争优势，从石油物探、钻井、修井到管道敷设等相关工程承包先期介入相关国家的能源领域，同时也为开拓未来合作机会奠定基础。

（5）政治风险因素成为考量拉美能源投资环境的重要参数。拉美地区现代化、民主化进程起步较早，当前大多数国家都已进入宪政民主阶段。因此，拉美油气资源国内部政治，尤其是以代表基层和弱势群众利益自居的左翼政党，容易受到来自劳工组织、非政府组织、少数族裔社群等维权压力而不得不改变立场。保护资源的环保意识、资源民族主义思潮与政党选举策略等多重因素经常会混杂于一体，构成比较复杂的政治与社会生态环境。更为重要的是，石油资源国均不同程度地追求其资源“寻租”的利益最大化，并将其转化为巩固执政的政策工具，这无疑增加了对外合作模式频繁调整的可能性。

（6）尽管多数拉美油气资源国政局总体稳定，较少发生严重政治冲突，但委内瑞拉、玻利维亚等左翼政府推行的激进政策也导致其内外矛盾增多，随政党轮替而颠覆既定对外合作政策的可能性难以排除。此外，利用产油国，特别是左翼执政国家与美国的分歧和矛盾固然有利于推进中国的石油权益，但也容易引起后者的警觉与不安，加剧其战略疑虑，波及中方其他方面的安全利益。

（7）厄瓜多尔、哥伦比亚、秘鲁等国之间还存在陆地边界争端，且争议区域石油储量丰富。鉴于墨西哥湾油气储量巨大，美国、古巴和墨西哥都在积极进行开采。虽然美、墨、古三国早已相互签署了边境协议，但随着石油勘探开发活动的不断扩大，未来难免不发生纠纷。此外，近来阿根廷与英国之间在马尔维纳斯群岛主权问题上的争端有升温之势，不仅会影响阿近海石油勘探开发的前景，而且也容易造成国际市场价格波动及本地区合作成本增高。

（8）目前中国与拉美资源国之间主要通过“双边纵向合作”模式开展投资获取油气权益，缺乏与其他竞争者之间的“多边横向合作”机制相配合，不仅容易引起后者的误判甚至围堵，而且也会使中国在与处理与资源国矛盾和纠纷时难以有效利用国际规则和动员外部舆论，处于“单打独斗”的被动地位。

（9）由于品质较好的油源已被西方跨国巨头所控制，中国企业或只能以高昂代价购股方式获得权益分流，或在前者和拉美资源国已放弃的边际地带“做文章”，其质量和收益都不容乐观。从供应成本的角度看，无论是运输距离，还是石油品质，拉美地区都较中东地区逊色一筹。

(10) 由于拉美主要资源国环保意识增强，环评标准日趋严格，监督到位，中国在拉企业面临追加投资的风险。1990—2005年，厄瓜多尔20%的森林因石油开采被破坏。自2008年起，厄调整石油政策，要求与外国企业重新谈判既定石油合同，让后者对此前造成的环境破坏作出赔偿。与此同时，委内瑞拉政府也作出规定，要求所有企业从石油收入中提取1%的税前利润用于支持油田周边地区的社会发展项目。

凡此种种，无不表明中国与拉美地区能源合作的基本目标已经实现，正在转入深度介入和有效扩展油气权益的新阶段。国际能源合作的历史经验也证明，进入这一阶段之后，能源需求方与供给方、其他竞争方的关系往往更加错综复杂，因而需要作出更加主动和全面的战略规划，运用更加明智和灵活多样的策略手段，提高自身对供给方的综合影响力以获得后者的持续支持，同时增加在全球能源市场协作机制中的参与和合作，最大限度地减少来自其他竞争对手的干扰和阻滞。为此，未来对拉能源合作须在国家对外能源合作的整体框架内沿下列方向展开调整：

一是要有效利用综合国力和体制优势，形成中国在目标地区，特别是主要资源国的全方位影响与工作合力，最大限度地保障中国油气贸易、投资的安全和可持续。因此，应加大国家层面统筹对外能源合作的力度，改善和强化对境外油气投资的工作协调机制。鉴于保障能源安全工作所涉范围和中国行政体制的特点，可适时考虑在国务院层级增设国家能源安全指导委员会，由总理或常务副总理担任主任，组成有发改委、国家能源局、财政部、外交部、商务部、交通部、安全部、军委总参谋部、央行、进出口银行、国家开发银行和三大国有石油企业负责首长参与的跨部门工作磋商班子，定期研判形势，优化战略布局并制定相关决策，推进对目标地区和国家的能源外交工作，增加对后者政策调整变化的预见性和交涉能力，适时探索设立中外处置重大突发事件的公共外交、司法等合作范式。

二是加强对境外油气投资的预研、论证和风险控制，进一步提高国家规划的科学性和企业行为的经济效益。一方面，应在国务院相关部委、国家开发银行、进出口银行及三大国有油气公司层面建立专业委员会，组织对全球油气资源和能源市场行情、影响相关投资的中长期国际经济、金融、政治因素、目标地区和国家的国情与文化、政体和法律、社会结构、对外关系等进行系统的研判与分析，负责对企业提出的境外投资方案进行综合论证，在此基础之上形成对重大投标、合作项目的指导性意见，引导企业在合作政策稳健温和、法律制度完善、社会安定、总体安全环境良好的目标国家扩大股权投资规模，在上述方面相对不够理想的国家则扩大技术服务等软性投入；另一方面，加大对国有油气企业境外投资和经营的规范力度，实行集约型资本运营和投资责任追溯等管理模式，强化企业对未来油价、汇率变动和国际经济周期性衰退等风险因素的预期和自我约束，有效地抑制其急于扩张而不计实际效益等投资冲动。

三是通过政策和信贷手段推动以企业境外油气投资向管道输送、造船、精炼纯化、物流、销售乃至市场分销等下游产业链延伸。当前中拉能源合作基本集中在勘探和开采等上游领域，这主要是由中国和拉美国家在资金、资源上的供需互补关系决定的。未来中拉能源合作战略布局有充分条件向更加宽广的领域拓展。在最近十年间，拉美各国开始在贯通国内地区间、邻国间乃至南美洲、中美洲、加勒比等次区域层面启动了一批管道工程项目，以期实现相应的能源供需互补和一体化。中国具有相关工程承包的专业优势和骄人业绩，进一步在这一领域的合作符合拉美国家改善基础设施水平的需求，是扩大中拉能源总体合作的可行途径。

四是加快推进在可再生能源领域的对外合作。通过以企业为主体的国家技术创新，降低对化石能源的依赖，大力发展可再生能源是未来世界各国能源政策的重点。从当前可再生能源发展情况来看，中国和拉美主要国家存在一定的差异，也具备相关的技术优势与合作空间。中国在风能、太阳能、核能等领域达到了世界领先技术水平，而巴西等拉美国家在乙醇燃料、生物柴油等生物质能源方面成绩斐然。考虑到水力发电、生物质能源将面临越来越大的环保压力，拉美国家有可能将未来可再生能源的发展重点转向风能、太阳能、核能，从而为中国进入其相关产业的开发与合作提供了机遇。

五是强化企业社会责任，培养一大批懂行、知外、善于处理业务之外社会关系的现代经理人队伍，推进实施管理人才本土化战略。总体而言，当前中国在发展中国家的投资合作项目大多集中于能源、资源、农业等敏感领域，与东道主的国计民生关系密切，加之西方媒体和非政府组织的负面报道与影响，已经逐渐引起一些国家反政府势力、民意机构和部分民众的质疑、批评，甚至不时发生针对中国企业和人员的和平或暴力形式的抵制。为此，国家应规定相关油气国企业开展定期投资对象国情培训，将外国相关法律、产业政策、社情状况、企业社会责任、公共关系、人文语言知识及中国对外关系、公民道德规范等列为必修课，还应在各级党校和各类干部培训机构的企业干部班、企业直属党校和培训基地增设涉外工作课程，利用国内知名智库、高校的资源为企业举办定向进修班、专题讲座等，将培训、进修考核结果与企业人事管理制度相衔接，促进具有过硬的综合素质高级涉外经营人才群体的生长。国家应通过减免税收等政策，鼓励在境外投资较多的国有能源企业拿出相对比例的利润回馈当地社会，对驻在国政府和公众亟须解决的基础设施、民生工程、慈善福利事业给予资助，并注意通过当地公关公司、媒体、民意领袖有效地加以传播，树立良好的企业形象，改善与驻在国人民的关系。中国能源企业还亟须强化环保意识，熟悉对象国家环境立法以及地方相关法律，重视原住民社群的宗教、生态文化，避免因对相关因素评估不足而盲目投资或影响项目的开展。同时，还应通过吸纳当地人才实现最大程度的企业本土化战略，降低与驻在国社会的文化隔阂，有效地减少其治安问题、族群冲突、阶层矛盾引起的社会风险对企业的冲击。

六是从多个侧面深化与全球石油市场机制的联系，规避或减轻对外能源合作过程中来自资源方和其他竞争方的压力。首先，应注意企业在合作中的主体作用，强化合作的市场规则，尽量淡化地缘政治和意识形态色彩，增加与美欧日等全球能源消费大户之间的对话和沟通；其次，加强与全球性国际能源组织的联系，提高自身的参与能力和话语权，同时也进一步拓展与地区性国际组织的合作关系；再次，要特别重视倡导建立东亚地区各类政府间能源合作机制，在其中发挥重要作用，更好地利用本地区作为未来全球主要消费群体的潜在资源，提高自身在与供方同盟互动中的影响力；最后，应适当加快“石油人民币”的尝试，增加资源国对华商品贸易以人民币计价和结汇的空间和便利，为促进人民币国际化提供更多的助力，从而也有利于逐步改变中国在国际石油议价权方面的弱势地位。

结 语

从最近几年的情况来看，拉美主要国家正逐渐成为中国的重要石油来源国。在中国石油进口来源国排名中，2009年委内瑞拉居第11位，2010年巴西排第10位，2011年委内瑞拉排第10位。以委内瑞拉和巴西为代表的拉美石油富产国已成为中国实施石油进口多元化战略的重要选择，而这种初见成效的能源合作是基于拉美地区充足的能源储备以及适应并利用本地区石油富产国的政策。从拉美地区的能源储备现状及可开发的潜力，以及拉美主要国家能源政策的调整方向来看，该地区能够成为中国提高石油进口来源多元化，改善石油供应安全，开展能源技术合作等战略规划的重要一环。

自20世纪90年代中后期进入拉美能源市场以来，中国与拉美地区能源合作的基本目标已经实现，不断增长的石油贸易和能源投资便是最直接的成效，而当前这种合作正逐渐转入深度介入和有效扩展油气权益的新阶段。在战略针对性更强的下阶段，我们不仅需要从中国能源安全大战略框架下协调相关机制，完善制度安排，制定更全面的能源供应安全对策与规划，而且还需针对各地区、各国别之间的差异，细化研究能源合作的内外环境，厘清与各地区和各国别所开展的能源合作重点，从而确保合作的有效性和针对性。在这一点上，拉美地区国家之间的差异在中拉能源合作实施中尤为值得关注和重视。

[1] BP, BP Statistical Review of World Energy, June 2012, p.6.

[2] BP, BP Statistical Review of World Energy, June 2012, pp.8-9.

[3] BP, BP Statistical Review of World Energy.

[4] Manik Talwani, Oil and Gas in Mexico: Geology, Production Rates and Reserves, James A. Baker III Institute for Public Policy, Rice University, April 29, 2011,pp.9-10.

[5] Georg Caspary, “The energy sector in Latin America: key prospects, risks, and opportunities”, Deutsche Bank Research,September 7, 2007, p.5.

[6] 赵丽红.“资源诅咒”与拉美国家初级产品出口型发展模式[M].北京：当代世界出版社，2011：121.

[7] 郑秉文、岳云霞.拉美百年盛衰：外需的作用与局限[M]//中国社会科学院拉丁美洲研究所.拉美研究报告,2012,6.

[8] 在过去十年间，阿根廷石油日均产量从2001年83万桶降至2011年的60.7万桶，天然气供需差从2006年的43亿立方米盈余降至2011年的77亿立方米的短缺。

[9] 据非政府组织“拉美矿业冲突观察”统计，截至2012年7月，拉美地区共发生161起因资源开发引起的规模性冲突，涉及173个项目，秘鲁、阿根廷、智利、巴西、哥伦比亚、墨西哥等国最为突出。参见http://www.olca.cl/ocmal/

[10] 刘强.中国与拉美石油合作探讨[J].拉丁美洲研究,2005,1:28；管清友、何帆.中国的能源安全与国际能源合作[J].世界经济与政治,2007,11:46-47.

[11] 孙洪波,对拉美油气政治风险的几点评估[J].国际石油经济,2012,8.

[12] 崔守军,中国能源国际合作模式的选择[J].现代国际关系,2010,11:36.

[13] 刘强：中国与拉美石油合作探讨[J].拉丁美洲研究,2005,1:28-29.

[14] 孙洪波.拉美对外能源合作政策调整及对中拉能源合作的影响[M]//苏振兴.拉丁美洲和加勒比发展报告.北京：社会科学文献出版社，2009：21.

[15] 孙学峰、王海滨.大国获取全球石油资源的战略选择[M]//北京大学国际战略研究中心编.战略纵横：研究报告汇编.2008:240；管清友、何帆：中国的能源安全与国际能源合作[J].世界经济与政治,2007,11:52-53.