城市扩容中拆迁安置小区的公共管理模式

胡守勇

（湖南省社会科学院 社会学法学研究所，长沙 410003）

随着城镇化步伐的加快，靠延展城市路网骨架来引领的城市扩容工程，很快就面临在对规划区内村庄进行拆迁安置时，如何更好地集约节约利用土地，让无限接近城市生活的郊区农民完成向市民转变的课题。这是一项涉及面广、政策性强、利益调整层次深、配套性要求多、容易引发社会矛盾的工作。常德市位于湖南省西北部，在多年发展中形成了“一城三区”的组团式布局结构。为突破中心城区规模小、辐射带动能力不强的“瓶颈”问题，常德市委市政府于2008年正式启动了征地拆迁的公寓楼安置模式。在江北城区规划建设公寓楼小区64个（用地79宗），占地约3 600亩，总建筑面积430万平方米，共计36 000套，计划总投资60亿元。经测算，如果在城市规划区征地拆迁实施传统的“一户一宅”安置，每亩仅能安置3户左右，实行公寓楼安置标准，每亩可安置5.5户以上，公寓楼安置模式实现了土地资源的节约集约利用。随着公寓楼小区安置点建设完工和交付使用，公共管理模式的选择关系到安置户的民生福祉和城市的科学发展。公寓楼社区的公共管理除了具备城市公共管理的一般功能外，还肩负着推进安置居民城市融入，实现由“农民”到“市民”身份转换的重要使命。

本研究采取实地调查和问卷调查相结合的方法。课题组于2013年1月至5月，先后4次走村入户实地调查，分别对拆迁安置前的村民、处于安置过渡期的村民以及已经入住公寓楼小区的居民进行访谈。在对公寓楼安置模式的总体运行情况大致了解的基础上，设计了2份调查问卷。一份针对所有征地拆迁居民，课题组分别在常德市的柳叶湖区和武陵区中随机选取了 18个安置小区，共走访了408户居民家庭，分发问卷408份，收回有效问卷400份，回收率98%。一份专门针对常德市江北城区公寓楼所在村（社区）干部，覆盖范围涉及11个乡镇所辖的33个村和社区，发放并回收问卷62份，其中有效问卷达58份，回收率93.5%。对两份问卷采用SPSS17.0统计软件对调查数据进行了统计和分析，以此为依据研究探讨常德市公寓楼社区的公共管理模式。

一、公寓楼社区公共管理面临的突出问题

公共问题的确立不仅是公共管理目标设定的事实与价值前提，也是公共管理不可或缺的认识和技术前提。[1]公寓楼社区是常德市加快城市扩容提质、推进城乡一体化发展，在政府主导下，由拆迁安置户集中居住形成的，这既不同于“单位制”时代形成的传统社区，也不同于房地产开发形成的各类商品房小区，公共管理面临的突出问题主要体现在四个方面。

（一）建设选址负面影响渐现

公寓楼建设选址采取的是“一村一点”或“一村多点”的就近安置模式，这种嵌入性的分散安置策略，或许是为了隔开被拆迁安置农村群体的社会网络，防止群体性社会矛盾的发生；或许是基于城市文化融合的考虑，让带有乡土气息的农村文化据点逐渐消失在现代都市文化的汪洋大海之中，加快推进农民变市民的进程。但这种地理空间点缀式嵌入性分布的负面影响也逐渐显现。一是安置小区配套设施建设压力大。选点过度分散，偏离了城市原有水、电、气、路等公共设施的覆盖范围，不少安置小区在入住后，城市公共物品（文、教、卫、交通、商业及管理等）难以有效地与公寓楼建设匹配，安置群众不能够很好地分享城市建设与发展的红利。二是小区布局与城市规划衔接性差。点多、面广的分散格局，常忽视了与城市发展各类上位、平行规划的衔接性，不利于片区整体推进建设及城市整体形象提升，对未来城市生长形成规划障碍。三是公共管理幅度增加。分散安置导致具有同质性的社区分散成为单独的管理客体，在管理层级不变的情况下，增加了管理幅度，不利于公共管理效率的提升。据实地调查发现，不少入住居民向管理部门的诉求常难以得到及时有效答复，而负责安置入住的公共部门却苦于人手不够疲于应付。四是居民对选址满意度不高。就近安置的位置依然在原来的村庄范围之内，大多数安置点都远离城区，给居民从事非农就业、实现城市生活转型带来诸多不便，不少居民对建设选址不满意。问卷调查显示，对公寓楼小区的选址，很不满意的占 23.3%，不太满意的占39.5%。

（二）前期遗留矛盾化解较难

作为一项创造性工作，公寓楼安置模式从谋划到实施的各个阶段不可避免会存在一些矛盾和问题，由于没有得到及时有效解决，一些问题成为遗留问题往后积压。居民入住以后，这些遗留问题全部被集中起来，如果得不到及时有效化解，极易酿成群体性事件，危害社会稳定。一是政府对安置户的承诺没有及时兑现引发的问题。由于公寓楼建设资金等方面的原因，导致一些公寓楼小区的交付时间大大超过了政府对拆迁安置户的承诺，为此引发了安置补偿标准、安置过渡费、房屋装修成本、其它间接损失补偿，甚至安置资格等问题，有些问题愈演愈烈，很可能会成为影响政府诚信、破坏干群关系的风险源。二是物业质量缺陷和配套设施不足问题。由于受施工材料质量、施工工艺、施工环境、现场管理等因素影响，部分公寓楼存在楼板和墙体开裂、屋顶和外墙渗漏等质量瑕疵问题。入住居民对公寓楼本身的建设质量不满意，很多质量问题还难以及时找到责任主体。在专门针对村干部的问卷调查显示，回答“您认为公寓楼小区物业管理的最大难题是？”32.8%的人认为是“物业质量问题难以找到责任单位”，在所列选项中所占比例最高。一些公寓楼小区与城区水、电、气、路等公用设施没有联网，小区内部环保、绿化、娱乐、安全等配套设施缺乏和质量不高等问题逐步成为遗留问题等待化解。三是物业管理介入滞后引发的问题。由于整个公寓楼小区的入住时间不统一，缺乏物业管理的先期介入，目前物业管理的模式多样化，服务质量良莠不齐，管理相对混乱。问卷调查显示，目前的物业由村组管理的占36%，业主自发管理的占7.5%，物业公司管理的占43.3%，业主委员会管理的占10%。安置居民在回答“您现在的公寓楼房的产权性质是什么？”时，回答有完全产权的占 13.3%，部分产权的占 26.3%，没有产权的占29%，不清楚的占44.8%。这说明公寓楼社区的产权归属还有待尽快理清。对小区物业管理感到满意的只占 18.0%，不满意的占到47.8%。上述问题由于没有及时化解，成为遗留问题积累到现在，随着时间的推移，新旧问题会交织在一起，增加了解决的难度。这些问题的化解既有现实紧迫性，又必须在机制建设方面做好长远的思想准备。

（三）居民角色转换任重道远

实现从“农民”向“市民”的转换是公寓楼安置模式的重要目标，也是城市扩容提质的内在要求。从发展现状来看，实现这个目标任重道远。一是乡土社会经验的长期影响。被拆迁安置的村民原有的社会空间带有明显的乡土气息和熟人特性，入住公寓楼社区后新的社会空间的建构是一个较长的过程，乡土社会经验将制约居民的角色转换。如小区预留的绿地本是种植花草的，但根据调研组实地调查发现，一些居民认为这些地空着太可惜，不少绿地就被小区居民改为菜园；在公寓楼安置小区，居民们普遍留恋乡土仪式，[2]保持着红白喜事、逢年过节举办传统仪式的习惯，由于小区没有此类仪式的活动场地，于是他们便在社区道路旁、花坛边烧纸祭祀。二是城市融入的障碍。安置户入住公寓楼社区后，只是居住位置和居住方式发生了改变，要实现对城市的融入，则受到城市公共服务、自身适应能力等多方面的制约。从交际网络看，具有亲缘、姻缘等“强关系”的人大多还住在一起，依然是主要互动、交往对象。根据问卷调查，在回答“您住进公寓楼后新结识过其它城市居民吗？”的问题时，回答经常结识的只占6.8%，回答偶尔结识、很少结识和没有结识的占到了 93.2%。在回答“您生活中联系最多的人是？”时，回答“家人和亲戚”的占到了 95.5%。在对村（社区）干部的问卷调查中，将“同城待遇”问题作为“村改居迫切需要解决的”占到了 48.3%，高居管理方式、经济条件、户籍身份等问题之首，说明了在公共服务方面存在严重的排斥问题，这些成为居民融入城市的障碍。三是社区认同的艰难。社区认同是社会生活共同体建设的核心和灵魂。公寓楼社区作为规划中常德市区的一部分，拆迁安置户对整个城市社区产生认同是公寓楼安置模式的内在要求。安置居民对城市社区的认同既是实现由“农民”到“市民”的内在动力，也是实现身份转换的最终标志。问卷调查显示，认为城里人将自己当市民看的只占到9.8%；认为社会地位与城里人相比低很多的占15.3%，稍低些的占41%。承认自己社会身份为市民的只占9.3%，为农民的占21.5%，为半农民半市民的占 38.8%，说不清楚的占30.5%。

（四）现行管理体制难以为继

公寓楼安置将是一项长期性、经常性的艰苦工作，任务十分艰巨，涉及公寓楼建设、组织安置户入住、安置小区后期维护管理等组织协调工作。现行的管理体制难以符合居民入住后公共管理的现实需要。一是农村管理体制不适应社区发展的需要。大多数安置小区现行管理体制还是沿用原来基层政府对农村的管理模式，被拆迁安置的行政村还没有从编制上改变为街道下属社区，在对村（社区）干部的问卷调查中，回答“您所在村（社区）的建制”为“仍为农村建制”的占到 87.5%；少数实现“村”改“居”的安置小区只占全部小区的3.6%。由于城市公共服务主要以行政社区为单位供给，所以公寓楼社区必须被“改编”为行政社区才能纳入到城市管理体系中去。二是公寓楼安置机构对后期管理鞭长莫及。为推进公寓楼安置模式的实施，常德市于2007年在市区两级政府成立了公寓楼安置办公室这个临时机构，该机构在项目报建、工程建设、资金拨付、安置入住等各个环节发挥着组织、协调、实施等职责，发挥了重要的作用。但居民入住后，随着公寓楼安置工作重点向社区建设和管理的转移，市区两级安置办公室基于编制和授权的限制，难以应付公共管理方面的新情况新问题。三是公寓楼社区内部相关管理主体还没有健全。政府、社区、其他社会组织都是城市社区公共管理的主体，良好的公共管理离不开这些主体的协同配合。但目前公寓楼社区的自治组织、党团组织还没有完全实现职能的转换，其他社会组织在公共管理活动中的作用还远没得到发挥。

二、公寓楼社区公共管理的主要任务

明确主要任务，是确定公寓楼社区公共管理模式的重要前提。基于安置居民的总体状况和公寓楼安置模式的实施情况，要以以下四个方面的任务作为工作主线，贯穿于公共管理的全过程。

（一）改善民生

保障和改善民生是公寓楼社区公共管理的首要任务。确保公寓楼安置“住得进”、“住得好”是公寓楼后期管理的根本目标。实现这个目标的关键就是能够使安置群众的民生权益得到有效保障。就业是民生之本，对于失去土地的安置居民更显重要。问卷调查显示，“征地拆迁前您家的收入来源”答案包括：务农30.8%，务农+打工43.0%，打工16%，经商8%；“征地拆迁后的收入来源”的答案包括：务农 7.8%，务农+打工 13.3%，打工61%，经商9.8%。“您从事的职业”答案排名前几位的分别是：失业33.5%，零散帮工15.3%，个体经营12%，服务业打工10%。由此可见，一些农民由于失去了土地，就失去了工作机会，有占 33.5%的人处于失业状态，没有技术含量的零散帮工占到了 15.3%。这体现了公寓楼社区居民民生问题的严重性。为此，要结合安置居民的生产生活实际，加强对安置居民民生状况的调查研究，从群众最关心、最直接、最现实的困难入手，制定发展规划和政策措施，有针对性地加大对就业、医疗、教育、社会保障等的投入力度，建立促进民生水平不断改善的长效机制，确保安置群众生活质量不下降。

（二）强化服务

持续有效的公共服务供给是推进公寓楼社区居民市民化的强大动力。公寓楼社区居民被拆迁安置后，面临着居住环境改变、生计方式调整、交际网络变化等新情况，对各类社会服务的需求量很大。问卷调查显示，公寓楼社区居民目前生活方面存在的最大难题排在前2位的依次是，就业难题占 60.5%，创业难题占 12.5%；而只有11.8%的人参加过就业培训或进修，没有参加过的占到88.2%，这说明了就业公共服务供给的欠缺。根据社区居民生产生活的实际困难，有针对性地强化公共服务供给，是社区居民适应新环境，加快城市融入的强大动力。一要构建完备的生产生活服务设施。加强小区生活设施、文化设施和公共空间的配套建设，给安置居民的生产提供帮助、生活提供便利、交往提供场所，增加安置群众归属感，为小区创造一个温馨、舒适的居住环境。二要完善以社区为单元的公共服务供给体制。问卷调查显示，公寓楼社区居民对公共服务感到不满意和非常不满意的占到 44.3%，比较满意和非常满意的只占 15.8%。说明了在供给量恒定的前提下完善供给体制的必要性。要结合社区自治组织的调整，通过设立公寓楼社区公共服务站（中心）等形式，就近服务社区居民，完善以社区为单元的公共服务供给体制。三要构建灵活有效的公共服务供给机制。公寓楼社区居民对公共服务需求的同质性较强，且有别于城市其他社区的公共服务需求，为此，要根据公寓楼社区居民生产生活实际，构建灵活有效的公共服务供给机制，通过机制创新提升公共服务供给的有效性。

（三）维护稳定

确保社会大局稳定是城市扩容提质的基本前提，也是公寓楼社区安置模式成功的重要标志。一要做好前期遗留矛盾的化解。在公寓楼社区公共管理过程中，前期遗留问题的妥善解决是维护稳定的关键。要建立前期遗留问题的登记、归类和清零制度，明确责任主体和办理时限，按照同类问题同样对待、特殊问题特殊解决的原则，尽可能早地解决遗留问题，防止遗留问题的久拖不决和群体性事件的发生。二要加强公寓楼小区周边社会治安防范。街道（管委会）要探索健全公寓楼社区管理制度，提高综合管理水平。加强公寓楼社区房屋出租的管理，建立以房管人的流动人口管理制度。将公寓楼社区的社会治安防范工作纳入到整个城市片区统一管理，防止公寓楼社区成为社会治安管理的薄弱地带。三要加强社会心理疏导和法制宣传教育。引导社会工作介入公寓楼社区社会管理，加强心理疏导和诉求表达方面的帮扶，帮助安置入住居民更好更快地适应城市生活。加强城市管理方面法律法规的宣传教育、加强文明创建、丰富文化生活，为维护社会稳定营造良好的社会环境。

（四）探索规律

在加快推进新型城镇化的历史条件下，城市扩容提质带来的拆迁安置是一个全国性的热点和难点问题。拆迁安置工作系统性较强，安置户入住后的公共管理问题是整个拆迁安置工作的逻辑延伸。国外社区治理相对成熟的有以美国为代表的“社区自治”模式、英国为代表的“实用主义”模式、新加坡为代表的政府主导模式和以日本为代表的“混合”模式，[3]国内社区公共管理也先后出现了“沈阳模式”、“上海模式”、“青岛模式”、天津“泰达”社区社会管理模式和成都锦江区“社区小单元治理模式”等多种社区管理模式。[4]由于各地社区发展阶段不一样，还没有统一的管理模式。基于公寓楼安置模式的创新性，公寓楼社区的公共管理也有不同于国内外其他社区公共管理的特点，如何有效地进行公共管理没有现成的答案，需要不断地进行探索。为此，公寓楼社区的公共管理应当承担起改革创新、总结经验、探索模式的重要任务。要以创新的精神，加强对公寓楼社区物业服务以及对失地农民就业、就医、就学和农民变市民思想观念转变等问题的研究，并对各种创新实践及时进行总结，通过公寓楼社区管理创新带动整个片区的城市社会管理，丰富征地拆迁公寓楼安置模式的内涵。

三、公寓楼社区公共管理模式

现代以来的国际公共管理领域先后演化形成了“公共行政”、“新公共管理”和“新公共治理”三种主要的范式，这三大范式在我国的公共管理领域，无论是在理论上还是在实践的层面上，长期以来均有着或显或晦的深刻影响。[5]公寓楼社区的公共管理要积极借鉴国际上的学术思想和国内的成功经验，着眼于主要任务，从管理理念、管理格局和实施路径方面构建具有地方特色的公共管理模式。

（一）公寓楼社区公共管理理念

以人为本。“以人为本”是科学发展观的基本要求，已成为党的治国方略和政府的执政理念。对于常德市公寓楼社区公共管理而言，“以人为本”更有现实意义。公寓楼安置模式本身存在着拆迁安置户民生权益与城市扩容提质公共利益的矛盾，这些矛盾将会贯穿于公共管理的全过程。坚持“以人为本”就是政府要充分体会到拆迁安置户现实困难，不与民争利，多谋民生之福，让拆迁安置户成为城市扩容提质的受益者。

服务为要。现代公共管理的本质是服务。公寓楼社区入住居民的居住环境、生活方式、交际网络等都发生了或正在发生改变，实现从“农民”到“市民”身份的转换，是一个较长时间的适应过程，将会遇到各种各样的困难和问题，这些都离不开来自政府和社会各界的帮扶。“服务为要”就是在对公寓楼社区公共管理过程中，以服务为管理的基本手段，在服务中管理，在管理中服务。

精细为策。精细化管理是现代公共管理适应社会分工细化的必然要求。公寓楼社区公共管理事关入住居民的城市融入和身份转换，事关小区所在城区的社区整合等重大问题，涉及面非常广泛，系统性和牵连性较强，必须采取精细化的策略。“精细为策”就是在管理的过程中要细化管理事务，注重专业性、注重细节、注重质量、注重实效。

法制为纲。法治原则是公共管理的基本原则。公寓楼社区公共管理坚持“法制为纲”就是要在各项管理活动中坚持依法办事，在社区自治组织成立、物业管理模式选择、各种矛盾化解等方面都以法律法规规章为基本依据，确保公寓楼社区建设和管理始终在城市管理活动依托的统一法治轨道上运行。

（二）公寓楼社区公共管理格局

常德市采取公寓楼安置模式的目的不只是为了集约节约利用土地，或者让拆迁安置户改变一个居住方式，从根本上来讲是要通过让拆迁户实现由“农民”到“市民”的转变，推进城市扩容提质。公寓楼社区公共管理模式的选择，就是要在顾及公寓楼社区居民当前生产生活实际的前提下，着眼于公寓楼安置模式的根本目标。政府既不能对那些应当由权利人决策的事项横加干涉，“替民作主”，也不能把应当属于国家、代表公共利益的行政管理职能事项，简单地交由被征地人进行民主讨论和民主决策。[6]为此，公寓楼社区公共管理应按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”社会管理体制的基本要求，构建“政府主导+业主选择+多方参与+社区整合”四位一体的公共管理格局，如图1所示。

图1 公寓楼社区公共管理模式示意图

其内涵如下：

政府主导。政府在公寓楼小区的后期管理中发挥主导作用。统一协调处理拆迁安置过程中发生的遗留问题，制定公寓楼小区行政管理和公共服务方面的相关政策、制度，提供多样化的公共服务，监管其他主体参与社区公共管理活动，为公寓楼社区居民参与社区自治提供条件，为公寓楼社区居民的市民化提供持久的帮扶。

业主选择。业主在整个公共管理活动中居于主体地位。充分发挥业主委员会在社区公共管理活动中的积极作用。政府或者其他主体应该提供管理或者服务的多种选项，由业主进行选择。这样既可以发挥业主的主体作用，有可以发挥政府的主导作用，还可以发挥其他主体在社区公共管理活动中的能动性，加快社区居民的城市融入。

多方参与。公寓楼社区公共管理的主体是多元的，主要包括政府、自治组织、其他社会组织三方。基于公寓楼社区在设计、施工、前期物业管理方面存在一些遗留问题，在一段时间之内，公寓楼社区的设计单位、施工单位及有关各方也应该参与到公寓楼社区公共管理活动中，配合处理相关遗留问题。

社区整合。公寓楼社区将被纳入城市的统一管理。基于当前的城市管理体制和社区规模，公共服务和行政管理都必须以行政社区为单位进行。其他社会组织参与公寓楼社区的公共管理活动也必须通过行政社区。公寓楼社区要通过组织建设，文化建设等多种途径逐步整合到行政社区中去，使公寓楼社区的居民产生对城市社区的认同和归属感，实现由“农民”到“市民”的身份转换。

（三）公寓楼公共管理实施路径

1. 统筹推进。公寓楼社区公共管理牵涉面广，要按照城市治理的思维，将公寓楼社区的管理作为城市建设的一部分统筹推进。一要统筹城市管理与公寓楼社区管理。按照规划，公寓楼社区要实现从村庄到城市社区的转变，随着城建项目的推进，这些由农村集中安置的公寓楼小区将被城区所包围，成为真正意义上的城区，所以社区公共管理要统筹于城市管理中。二要统筹农地与非农地的使用安排。根据城市扩容规划和用地要求，不少安置户还有耕地没有征用完，这些农地与安置小区居民有着千丝万缕的联系，会直接影响到公寓楼社区的管理。要加强引导，推进未征用土地的流转和集中经营，与征用的建设用地相互为用，以不同的形式服务城市发展。三要统筹制度建设与文化建设。公寓楼社区的发展方向是与城市原有社区融为一体。公寓楼社区的公共管理既要注重制度建设的刚性约束，又要注重文化建设的柔性促进。要将公寓楼社区纳入到城市的统一管理中，统一执法标准、统一管理幅度。要以推进社区认同为目标，常态化推进社区的文化建设工作，为公寓楼社区的公共管理活动提供精神动力和智力支持。

2. 健全体制。健全管理体制是实现由“村”到“居”转变的必然要求。一要实现从农村管理到城市社区管理的体制转变。按照民政部门的有关规定，调整城市原有相关社区的建制，将公寓楼小区纳入到城市社区的统一管理中。二要理顺政府与社区的关系。要在体制上实现街道（管委会）——村庄管理到街道（管委会）——社区管理的转变。明晰街道与社区“指导与协助、服务与监督”的关系定位，重新界定街道对社区的职责，合理划分街道（管委会）与社区居委会的职权，防止政府行为失范和社区居委会职能错位的问题。三要健全社区公共管理主体群。社区公共管理是一个包括政府、第三部门、社区居民等共同参与的多中心治理活动。健全的社区公共管理主体群是实现多元治理的关键。要进一步明确基层政府的管理职责，依法产生社区自治组织（含党团组织）、业主委员会。创造条件让其他社会组织通过有偿或者志愿等形式介入到公寓楼社区的公共管理活动中，为社区居民的生产生活提供服务，为社区居民融入城市社区搭建平台。

3. 整合资源。城市社区是公共管理的基本单元。“上面千条线，下面一根针”。资源整合是有效推进公寓楼社区公共管理的内在要求。一要整合政府资源。政府的公共管理职责和公共服务资源分布在不同的部门中，要按照“部门管事、街道管人、社区履职”的原则，在社区层面构建社区服务中心，对相同职能进行合并、不同职能进行分开，实现单一服务向综合服务转变、单一协助执法向综合协助执法转变，最大限度地提升政府社会服务的能力和水平。二要整合社区资源。社区在公共管理活动中发挥着独特的作用。从公寓楼社区的现状来看，社区通过自然生成、社会捐赠、法律规定等途径拥有人力、公共物业、信息等资源，整合社区资源能有效提升社区在公共管理活动中的能力。三要整合社会资源。充分发挥社会组织在提供公共服务、反映利益诉求、扩大公众参与、增强社会活力、促进社会发展等方面的积极作用，在政府主导下实现社会自我服务、自我管理。引导社区居民自愿组建服务性、互助性、公益性等各类社会组织，丰富群众生活，反映群众诉求，参与社会监督，促进社区建设。

4. 责任考评。责任考评是推进公寓楼社区公共管理的重要抓手。通过责任考评能够检验公共管理的成效，更好地推动公寓楼社区公共管理的发展。一要细分公共管理事务。对公寓楼社区公共事务进行分解，明确相关主体的职责范围，是进行责任考核评价的基本前提。公寓楼社区公共事务可以分解为社区行政事务、社区公共服务和社区自治事务三大类，[7]不同的主体承担的职责范围都需要理清。二要明确公共管理的标准。要明确各项社区公共管理事项的目标，作为责任考评的基本依据。三要建立激励机制。对相关主体的公共管理活动进行责任考评后，要将考评结果作为相关单位评优、相关人员职务晋升的依据。四要建立责任追究机制。对公寓楼公共管理活动中出现的责任事故要进行责任追究，对考核评价中暴露出来的问题，要制定相关的措施给予及时解决，推进公寓楼社区公共管理水平的不断提高。

四、结语

征地拆迁安置是快速城市化进程中的头号难题，进行模式创新是应对各种困难和约束条件的必由之路。在探讨安置模式的过程中，如何把农民非农业化、城市化和市民化三者有机协调起来，是一个亟待解决的新课题。[8]不同的拆迁安置模式会造就出不同的安置小区，对安置小区进行有效的公共管理是增进安置群众民生福祉，推进城市科学发展的内在要求。常德市城区地处洞庭湖平原，土地肥沃，耕地较多，城市发展所需建设用地获批相对难度大、成本高，保护耕地红线与保障城镇发展的矛盾很突出。拆迁安置的公寓楼安置模式实现了节约集约用地的目标，为城市的扩容腾出了较多的土地资源，保障了城市扩容中的土地供应。安置户入住公寓楼小区只是公寓楼安置模式成功的一半，后期的公共管理会面临一系列特殊复杂的问题。科学有效的公共管理模式能使前期遗留问题逐步化解在城镇化的汪洋大海之中，真正实现城市扩容提质的目标。反之，如果公共管理不到位，不但会成为科学发展的软肋，甚至会为此付出沉重的代价。为此，必须坚持以人为本、服务为要、精细为策、法制为纲的理念，构建“政府主导+业主选择+多方参与+社区整合”四位一体的公共管理格局，妥善安排好群众的生产生活，并建立长效机制，稳步解决“村”改“居”、“农民”变“市民”过程中出现的各种问题。

[1] 张正军. 公共管理中的问题选择[J]. 天津社会科学, 2011(6):87-93.

[2] 吴业苗. 农民转身：新型农村社区的适应处境与公共服务建设[J]. 浙江社会科学, 2013(1): 98-107.

[3] 汪大海, 徐颖. 国外管理社区公共事务的四种模式[N]. 中国社会报, 2011-8-2(04).

[4] 付诚, 王一. 新公共管理视角下的社区社会管理创新研究[J].社会科学战线, 2011(11): 161-166.

[5] 顾建光. 论当代公共管理三大范式及其转换[J]. 华中科技大学学报:社会科学版, 2012(5): 8-14.

[6] 常宇. 农村城市化征地拆迁中的民意参与——以B市X浅山新城建设为例[J]. 江苏社会科学, 2012(4): 119-124.

[7] 卢爱国, 曾凡丽. 社区公共事务的分类与治理机制[J]. 城市问题, 2009(11): 76-81.

[8] 许经勇. 安置房建设模式比较研究——以厦门市为基本案例[J]. 福建论坛: 人文社会科学版, 2012(9): 142-147.