增城市农村集体经济发展与改革的调查与思考

□孙晓敏 钟记福 何飞云（中共广州市委党校增城分校，广东 增城 511300）

发展壮大农村集体经济，是深化农村改革，巩固党在农村基本经济制度的必然要求；是提高农民的组织化程度，推进农业产业化、规模化经营的客观需要。为深入了解广东省增城市农村集体经济的发展现状，提出下一步加快增城市农村集体经济发展的思路，笔者在对增城市农村集体经济发展现状进行调研的基础上，提出了加快增城市农村集体经济发展与改革的对策及建议，以其从理论和政策上，对提高农村集体经济发展水平提供决策参考。

一、增城市农村集体经济发展现状分析

作为广东省首个统筹城乡综合配套改革试点，近几年来，增城市注重城乡统筹发展，大力推进中心城镇工业化、城市化、信息化，促进农业产业化，以新“四化”解决“三农”问题，有力促进了村级集体经济的发展，加快了农民增收致富奔小康的步伐。

（一）农村集体经济组织的基本情况

增城市农村社区型集体经济组织是在土地集体所有制基础上，依据土地所有权归属，在行政村（原生产大队或多个生产大队合并）、自然村（原生产大队）或村民小组（原生产队）的社区范围内设置。行政村一级称经济联合社（以下称“联社”），自然村、村民小组一级均称经济合作社（以下称“合作社”）。全市共282个联社，3457个合作社（见表一）。

表一 增城市农村集体经济组织（社区型）基本情况表

增城市农村基层组织包括党支部、村委会、集体经济组织，基本上由集体经济组织依据土地所有权属自行行使集体经济职能。如对集体土地进行发包出租、为家庭分散经营提供产前产中产后服务以及进行集体积累等经济活动。联社、合作社干部依据《关于做好增城市农村集体经济组织选举工作的意见（2010年）》的规定，自2010年开始由选举产生。在村一级干部人员构成上基本是兼任的，即联社社长由村委会主任或村支部书记经选举后担当。合作社一级由行政村自行组织选举，一般同村民小组选举同时进行，村民小组长即是合作社主任。

因农村集体经济组织赖以存在的基础是土地等资源，由于历史变迁，其所属层级不尽相同。增城农村依土地所属层级不同分三种情况：一是合作社所有（村民小组级）。人民公社化以后，土地基本在生产队一级，因此耕田、山地、池塘等资产基本属于合作社一级所有。增城大部分村属于这种情况。二是联社所有（行政村一级）。历史上，土地没有分到生产队保留到生产大队或早期归属于生产大队，目前依然部分或全部属于联社（行政村级）所有的。据不完全统计，石滩镇有下围、沙头、塘口、高门、街心等5个村，新塘镇有西南村等。三是属自然村一级合作社和村民小组级合作社所有。在部分大些的自然村一级也留有一些耕田、山地、池塘等资产，其余大部分资产属下面的村民小组级合作社所有。如荔城街莲塘村、石滩镇谢屋村均属于此种情况。综合调研情况，增城市农村集体经济组织主要有“联社（村级）——合作社（村民小组级）”和“联社（村级）——合作社（自然村级）——合作社（村民小组级）”两种不同层次类型。

根据《广东省农村集体经济组织管理规定》，广东省农村集体经济组织证明书是农村集体经济组织的身份证明。增城市自2009年开始由农村集体经济监督管理办公室免费办理。农村集体经济组织凭组织证明书刻制公章、申办法人代码、办理组织机构代码证，再开展经济业务。目前增城市经济联合社已办理证明书比例占总数的98.23%，经济合作社已办理证明书的比例占总数的93.65%。集体经济组织内部的村民依据规定称为“成员”，实际依然有沿袭以前的叫法称为“社员”。

在农村集体经济组织收入方面，增城市的总体水平仍不高，在本次抽样调查的44个联社、409个合作社中，集体经济收入在100万元以上的只有8个联社，占抽样总数的18.2%，有4个合作社，占抽样总数的0.97%；在10万元以下的联社有10个，占抽样总数的22.7%，有347个合作社，占抽样总数的84.8%。集体经济收入的去向，除预留部分用于集体公益、干部工资外，主要分给成员（或员）（见表二）。

表二 增城市农村集体经济组织收入抽样调查数据

（二）农村集体经济的主要类型

1、资产承包、租赁经营型。合作社（或联社）将农田、山塘、鱼塘等资产发包出租，这种类型是增城目前农村集体资产投入运用、集体经济收入来源的主要形式。如石滩镇沙头村地处增江河流域，该村利用增江河旧河道、滩涂地等挖潜改造成鱼塘，年集体经济收入达200万。

2、物业经营型。部分村社利用优越的地理位置，雄厚的经济实力，做好土地综合开发文章，推进商贸经济发展，形成土地衍生的收入，包括出租农贸市场、仓库、厂房及收取工厂管理费等。如荔城街庆丰村有四个合作社在上世纪九十年代末期被征用土地，其中的彭屋合作社利用征地款兴建四栋厂房出租，增加了集体收入，目前年人均分配超过2000元。

3、工业园区型。近几年来，随着珠三角改革开放、工业的蓬勃发展和土地资源的日益紧缺，工业投资用地矛盾越来越突出，部分村社顺应形势、抓住机遇，想方设法盘活建设用地，建立村级工业园。这些村社在工业投入方面积极探索，使集体资产不断保值、增值，集体经济实力不断状大。

4、政策扶持型。实施“扶贫开发工程”或借助对口单位扶持政策，对一些村集体经济薄弱或有经营特色的村，通过结对扶贫、开发项目、政策优惠的方式增强集体发展能力。如中新镇三星村原来是贫困村，对口扶贫单位广州市农业局投入200万建起养鸡场，年收入租金23万元，联社留用5万元，15万元分给农户，3万元用于扶助贫困户。

5、资源开发型。利用当地的资源条件，通过合理开发和挖掘，促进当地特色产业的发展，为集体经济的发展注入新的经济活力。如荔城街莲塘村地处增江边，近年来在政府扶持下开发旅游业，兴建商业街、市场促进旅游发展，为集体经济增加了收入。

6、土地规模化经营。在家庭承包的基础上，将土地整合采取自行耕种或出租，实行规模化经营，获取规模化收益。如中新镇慈岭村整合轿岭等三个合作社400亩土地，出租给投资商，近百名农户在农场工作，年集体收入三十多万，农户可以获取财产性收入（土地租金）、补贴（规模化流转政策补贴）、工资性收入等。

二、增城市农村集体经济存在的主要问题

（一）集体经济发展失衡

目前增城市农村集体经济发展极不平衡，普遍偏低。除少部分村社的集体经济有一定规模和实力外，大部分村社集体经济十分薄弱，并且集体经济发展水平在村与村、社与社之间差异越来越明显。高收入的村社，年集体收入超过千万，年人均分红超过5000元，个别村社分红超过2万元；低收入的村社，年集体收入不足10万元，无一分钱分红。造成这种失衡状况的首要原因是地理、经济等基础条件的巨大差别，其次是土地的整合运用能力及规模化经营程度，再次是有无充分利用社会发展过程中所呈现的机会。而土地所属层级并不是这种不平衡的主要原因，如石滩镇有5个村土地属联社所有，但只有两个联社经济较好，收入的主要来源是出租水塘、市场的租金。还有一个甚至是贫困村，土地全部承包给农户后经营后，农户也没有自行组织规模化经营，造成土地使用权分散，集体经济运作低效。

（二）集体资产产权不明晰

农村集体资产主要包括承包地、林地、宅基地以其它集体建设用地等资源性资产以及集体经济组织的经营性资产和集体公益性资产，也即集体经济组织的货币资金、实物资产、资源等的农村集体所有制的全部资产。增城市农村集体资产产权不明晰主要体现为：一是土地产权不清。根据第二次土地调查（2011年）成果估计，增城市农村集体建设用地约有1.7万多宗，农村宅基地40万宗，其中依法取得的集体建设用地约有2800余宗，仅占总数16.5%，依法取得宅基地使用权的约有18.9万宗，占总数47%。二是资产未有效管理。增城市农村集体资产形成时间长，项目构成复杂，目前很多没有进行确权登记、建立台帐等相关管理。除建设用地外的山地、水塘、公益性设施和农田水利基础设施等更是以口相传。三是产权虚置。部分村得益于地理、经济优势，靠土地征用或其它形式积累较大集体资产，如商铺、市场、仓库、厂房等，没有及时进行量化固化，集体资产名义上“人人有份”，实际上掌握在个别或少数人手里，有的出现决策失误，有的资产流失。集体资产产权不明晰不仅容易造成低价出包、拍卖、侵占等资产流失问题，而且这种产权模糊的现象，导致村民对集体经济缺乏关注、监督而任其发展的恶性循环，并且给政策制定带来了相当大的难度，也从一个侧面反映出当前农村集体资产管理比较混乱、集体经济发展缺乏规范指导等问题。

（三）集体经济管理机制、体制不完善

一是目前集体资产的经营和管理主要是合作社干部或村两委成员，集体经济组织基本没有建立现代企业管理制度，议事机构不落实，监事机构不完善，经营管理缺乏有效监督，制约了集体经济的发展。近几年来，为加强农村集体财产管理，推行村账镇代管、社账村或镇代管，在实践层面也存在很多困难。二是目前村社两级缺乏发展集体经济的来源和积累机制。对集体资产基本是只“管”不“理（理财）”，即使集体经济收入好的村社，成员因担心村社领导干部花掉或能力不足无法有效理财，收入基本都分给成员。这就使村社在组织集体经营和发展集体经济方面无能为力，基本上没有可以用来创办和支持集体经济发展的财力积累。三是发展农村集体经济相关政策不完善，人员责任不明晰，欠缺激励机制。长期以来，发展农村集体经济缺乏强有力的扶持措施和优惠政策，缺乏切实有效的管理措施和激励机制，致使集体经济处于自生自灭的状态，难以维系持久长远发展。

三、增城市农村集体经济发展与改革的总体思路

广东省委、省政府2011年出台《关于深化珠江三角洲地区农村综合改革的若干意见》，全面铺开珠三角地区的农村综合改革，鼓励发达地区率先破解城乡二元结构，力争用两年时间在珠三角核心区域基本完成农村综合改革，用五年时间基本形成较为完善的城乡经济社会发展新机制。增城市作为珠三角核心区域成员，应紧紧抓住珠三角地区深化农村综合改革的大好机会，从农村集体经济组织产权制度变革入手，逐步建立起适应市场经济体制的农村集体资产管理运营机制，促进农村集体经济发展，提高服务保障功能和管理水平，促进农民增收，在此前提下，加快增城市的新型城镇化发展步伐。

（一）发展与改革的目标取向与改革原则

1、总体目标

农村集体经济发展与改革具有多重目标，因此，需要分解，以适应当前及以后相当长时期每一个发展阶段的要求。

第一层次，通过农村集体资产产权制度改革，实现产权归属清晰、权责明确、流转顺畅，解决更好更快发展的基础性问题。

第二层次，厘清农村集体经济组织与党支部、村委会、成员各利益主体之间的关系，建立村党组织领导下村民自治组织和集体经济组织各司其职、相互配合、富有活力的农村基层组织体系。

第三层次，探索市场经济体制下集体经济新的实现形式，形成有效率的市场经济主体，建立适应市场竞争需要的农村集体经济服务管理体制。

针对第一阶段的目标，发展与改革农村集体经济突破口的选择要从明晰产权入手，重点设计产权清晰、政社分开的管理体制模式。达到条件的，对联社、合作社进行重组或股份合作制改革，进而推动综合性改革。

2、改革原则

由于农村所具有的特殊复杂性，增城市发展农村集体经济应采取积极稳妥、渐进式改革的方针。在实践中应严格把握以下原则：一是在充分考虑农村集体资产安全、保护成员利益、增加成员财产性收入的基础上，兼顾农村集体经济在农村社区的社会公益性和经营效益性。二是借鉴国内各地农村改革和发展集体经济的经验和教训，综合各种发展方法和措施，形成富有弹性和分步走的工作方案。先期方案设计应相对简单且容易操作，以迅速形成共识。三是充分立足村社实际，把发展集体经济与发挥比较优势相结合，合理有效地利用当地资源，构建村社各具特色的农村集体经济发展模式。四是始终坚持农民自愿、自主的原则，尊重农民的创造，发展集体经济、产权制度改革应成为农村集体经济组织及其成员自身发展的需要。五是产权制度改革是重大利益格局的调整，涉及方方面面的利益关系，因此必须在民主参与的前提下，把公开、公正、公平精神贯穿于改革的全过程。

（二）主要内容及改革思路

1、土地确权及其它资产的核查清理确权

第一，开展和完善农村集体土地所有权确权、农村土地承包经营权确权、集体建设用地使用权确权、宅基地使用权确权和和村民住房产权的确权。目前增城市正在开展农村集体土地所有权确权、宅基地使用权确权和集体建设用地使用权确权工作。

第二，其它资产的自我核查、摸底核查、债权债务清理、确权。农村集体资产有自身发展过程中积累、政策性拨款、社会力量扶助等各种来源形成的除土地外如设备、公益性设施、农田水利基础设施等，涉及资产所有权、使用权的权属划分、确权。

第三，建立资产所有权、使用权台账及承包档案信息化数据库，完善土地所有权、经营权，全面落实农民家庭土地承包经营权，为承包关系保持稳定并长久不变打下扎实基础，为搞活农村土地承包经营使用关系做好充分准备。

农村集体资产形成时间长、构成复杂，应充分考虑复杂性、艰巨性，做到“政府牵头、部门配合、专业指导”。处理好如下历史遗留问题：债权债务，宅基地、建设用地及其建筑物；除了宅基地、建设用地等以外的其它资产权属划分。

2、完善农村集体资产合理流转机制

第一，创设土地流转市场，组建市、镇（街）、村三级上下联网贯通、平台统一、操作规范的土地流转平台及服务组织。坚持把搞活农村土地承包经营使用关系作为完善土地承包权能、优化土地资源配置的重要内容。

第二，创新土地流转方式。制定农村土地承包经营权转让的有关规定，允许农村土地承包经营权作价出资组建农民专业合作社，推进以土地股份形式的流转。在倡导转包、租赁、转让、互换、股份合作和委托流转的基础上，积极发展季节性流转。

第三，积极探索土地承包流转促进机制，推动土地向种养大户(家庭农场)、农民专业合作社等现代农业经营主体流转，创新探索流转后土地承包经营权颁证工作和抵押贷款试点，促进解决其生产资金临时性紧缺问题。创新探索建立土地流转风险保障金制度，着力化解因流入方经营不善或自然灾害导致流出农民拿不到租金的风险。

第四，建立健全农村集体产权交易市场。在前述土地流转服务中心基础上，创新搭建具有土地承包经营权、农村房屋所有权、农村闲置宅基地使用权交易、股份经济合作社股权、集体工程项目招投标等多种功能的农村集体产权市场交易平台，积极搞活农民各项集体财产要素的市场化配置。如荔城街已于2012年搭建增城市首个农村集体资产交易平台，对农村集体资产的市场化流转做了初步探索。

3、改革与创新产权制度

在明晰、界定农村集体经济产权的基础上，创新农村集体经济组织形式、界定成员资格及其主体地位，是现阶段增城市农村集体经济产权制度改革的重要内容。

第一，应确定增城市产权制度改革后农村集体经济组织转制目标，“城中村”集体经济组织形式可定位为建立股份制企业，其它可定位为“股份合作制”。

第二，依法界定农村集体经济组织成员资格，建立管理台帐，颁发《农村集体经济组织成员证书》，保护农村集体经济组织成员的经济权益。

第三，集体经济发展的状况和基础条件不同，集体经济产权制度改革的思路和最终要求也应当有所不同：首先是对处于转型中的富裕村或“城中村”，应积极推进产权制度改革，在总结经验的基础上不断完善。改革中可根据自身经济实力，探索以建立社区社会保障为内容的各种配套改革方略。其次是对有一定集体经济收入并具备基础条件的村社，可先行做好组建股份合作社的前期工作，认真开展清产核资、成员资格认定和股份设置等基础工作，为开展产权改革工作创造条件。最后对于集体经营性资产不多的村，重点是加强民主管理和监督，以建立健全各项内部管理制度为核心，做好财务公开、村务公开工作，为将来全面展开产权制度改革做好基础性的准备工作。

第四，在产权改革过程中，可以考虑与“村改居”、“并村并社”同时进行。实施“村改居”，政府应基本承担应承担的公共事务，尤其是必须成立社区服务中心以完成常住居民日常事务的办理。在“并村”问题上，行政村虽然是自治组织，但在现行制度当中依然是按行政命令完成的，应与“合并联社”同时完成，但要充分考虑联社的单纯性；在“并社（指合作社）”问题上，则属于村民自治内容，宜选择与股份合作制改革同时完成。

4、发展农村集体经济的政策支持

第一，健全完善农村(股份)经济合作社（联合社）组织，确保每个(股份)经济合作社（联合社）有组织、有牌子、有印章、有章程、有议事规则，着力打造组织健全、制度完善、运行规范、功能完整的治理结构，确保社员(代表)大会、社管会、社监会有职有责有权，在参与农村治理中做到既不缺位、也不越位，妥善处理好与村民委员会组织的关系，切实防止运行的“虚化”和“异化”。

第二，全面建成农村集体“三资（资金、资源、资产）”管理体系，推动农村(股份)经济合作社（联合社）全面履行起集体“三资”经营管理的职责，除落实正常的民主管理、民主决策和民主监督程序之外，还要对包括集体资金在内的集体资产的民主监督实行原始票据公开与三级公开结合的办法，即对涉及到村集体的每一笔收支和村级的债权债务、承包租赁协议不仅要全部公开，还要将原始的票据和协议复印后公开并上交至乡镇保存备案，同时乡镇的审查与上级有关部门的专项检查结果也同时公开，以此来彻底杜绝村集体资产管理当中的民主监督不到位问题，堵住集体资产流失的漏洞。

第三，创新完善农村集体经济发展机制，坚持把现代农业和新农村建设的各条各块扶持项目与发展农村集体经济结合起来，确保经营规划明确，激励机制有效。相关部门在其项目审批、政策法规、信息获取、管理人员培训上，要予以帮扶；在发展和投资项目选择上，要予以辅导；在集体经济项目申报、组织注册变更上提供一站式服务。在农村集体物业建设项目用地上，优先安排落实一定比例指标并落实地块；在招商引资、承接二三产业开发项目中，鼓励和支持(股份)经济合作社自建物业或参股建设。

第四，解决集体经济组织的历史遗留问题。农村集体经济组织一般都或多或少有历史遗留问题的现象，诸如土地界限、建筑物不合现规、资金占用等等，因此要想让集体经济组织能够运转起来，并开始致力与集体经济的发展，就必须对历史遗留问题加以解决，鉴于历史遗留问题本身具有的特殊性，需要由市、镇街两级政府甚至更高一级的政府协调有关部门专门研究并采取多种手段加以解决，尽可能扫清集体经济发展中的障碍。

5、创新集体经济发展模式

第一，集约管理土地，推广“迁村（社）腾地”。借助农村土地、房屋资产等的清查，开展宅基地、农用地整理，增加有效用地面积。鼓励村社采取“迁村（社）腾地”的方式，整合集中土地资源。

第二，借力国家政策，兴办集体农业项目。灵活运用国家村庄规划的契机，创造条件，盘活土地，进行整体开发。利用国土整治、农业综合开发、低产林改造、退耕还林、集体林改等机遇，乘势发展观光农业、生态旅游等产业。

第三，盘活存量资产，转换经营机制。一是盘活闲置存量资产，培育稳定、可持续收入来源；二是盘活“四荒”资源，由村集体统一牵头，引入新的资本和技术，组织农户参股开发，创办农业基地，采用公开招投标方式推行专业承包，实现收益最大化，改变一般承包经营、租赁经营很难取得明显效益的局面。

第四，创新资本运营手段，间接经营集体资产。以现有土地使用权、资金、其他资产入股参与企业发展，主要采取发包、租赁、入股等为主的间接经营方式，促进集体经济收入获取方式转移到租金上交、投资收益为主的新型发展模式转变。

6、建立健全新型农村治理结构及发挥主体力量

第一，围绕加强农村基层组织建设、创新和加强农村社会管理来健全完善农村治理结构。在处理社区集体经济组织与村委党支部、村委会的关系上，农村（股份）合作经济组织与村委会在党支部为核心的领导下开展工作，是完全必要的。突出村委会的社区公共服务功能，其所需经费由公共财政和集体经济收益支付。村集体资产经营管理职能则由集体经济组织负责。就村委会和农村集体经济组织的关系而言，村委会负责监督农村集体经济组织对党和国家关于农村方针政策和法律法规的贯彻执行情况，监督农村集体经济组织的经营和财务活动，以保证农村集体资产的安全，巩固集体所有制的经济基础，保护农民的合法权益不受侵犯。同时要制定一套行之有效的社会、民主监督管理制度，鼓励社员积极参与各项社务活动，保证社员的民主监督权。

现阶段集体经济组织产权制度改革的定位，及其改革后的实际功能和作用都与政府行为有直接关联。从现实条件出发，按照建立市场经济体制的要求，两者要在今后的改革和发展中，不断互动，调整职能与作用。改革后集体经济组织的社区服务和社会管理职能，应随政府职能的到位而逐步退出，使改革后的集体经济组织能够成为真正市场主体。

第二，发挥主体力量。推进农村集体经济发展有四种力量，一是政府的主导力量，二是社会各界的支持力量，三是村两委及集体组织管理队伍的领导力量，四是群众的主体力量。农村是个特殊领域，集体经济是公有经济的一种，政府管理监督不代表直接介入。同时，农村的发展更离不开社会各界的参与。但是，农村发展应当是以内力为主导，以外力为促进的过程。有外力与没有外力，发展肯定是有差别的，但外力无法取代内力。“内力”是各种有利于村社发展的因素，包括基层干部和农民内在素质的提高，包括村里既有的宗教、家族、文化积淀等资源的借用。村社干部的能动性是农村集体发展的核心要素，只有通过提升村社干部个人能力与品质才能优化村社权力的品质，进而积极利用外发力量并将其转化成内生力量的壮大。

总之，发展农村集体经济、推动农村集体经济产权制度改革，既需要以其内在动力与条件为前提，也需要外部环境的保障，唯有抓住关键问题和环节，制定政策，实施综合配套的措施，为实践开辟道路，才能取得预期成效。