世界城市背景下北京基础设施建设研究

陆小成

(北京市社会科学院 管理研究所，北京 100101)

一、世界城市背景下北京市基础设施建设现状

世界城市要求不仅在经济上具有全球影响力，而且在城市公共服务与基础设施建设等方面均具有重大影响力。城市基础设施是衡量世界城市的重要标志，是城市发挥服务功能的基础条件，在城市发展中体现为—个城市可视的硬件特征，而其管理运行水平更是城市高效运行的基础和保障［1］。对于北京建设世界城市而言，北京市基础设施建设是实现基本公共服务均等化、提高城市宜居水平、加快城市转型与绿色发展的重要任务和基本要求。从总体上看，基于建设世界城市的战略要求，2012年北京市基础设施建设进一步提速，各领域设施建设进一步完善，基础设施投资保持增长态势，采取有效措施加强基础设施建设与相关服务的改善，进一步提高了基础设施建设水平，在促进世界城市中发挥了重要作用。主要表现在以下几个方面:

(一)加大对交通基础设施建设的投入力度，交通条件不断得到改善，特别是轨道交通发展提速。2012年，北京市加大对交通基础设施的投资力度，交通领域总投资达到190 亿元，关于交通基础设施项目达到110 项。到2012年7月，西郊线完成总工程量12%，14 号线完成42%，7 号线完成34%，8 号线二期完成82%，10 号线二期完成86%，9 号线完成92%［2］。2012年年底，北京市开通6 号线一期、8 号线二期南段、9 号线北段和10 号线二期等轨道新线。北京市地铁在运里程达到442 公里，进一步增加了北京轨道交通里程，与世界城市平均水平靠近。2012年内，宋家庄交通枢纽已启动试运营，约2.2 万居民出行更加方便。四惠交通枢纽以低碳、绿色为发展理念，首次采用地源热泵空调技术，利用地下浅层地热资源，提供场站供热及制冷的效果，减少碳排放，节省运行费用可达40%。城市道路建设主要围绕2013年上半年举办的园博会会场，包括京周公路新线、大灰厂东路和梅市口路，均为6 车道，将于2013年内建成通车。从表1 可以看出，北京市2011年境内道路、公路总里程达到28 446 公里。从表2 公共交通及客运出租小轿车情况看，年末运营车辆2011年为24 478 辆，轨道交通为2 850 辆。

(二)在水资源供给与处理方面的设施建设得到改善。2012年，北京在供水、排水和节水基础设施建设方面加大投入，水资源供给与处理得到一定程度的改善。从表3 来看，北京自来水综合生产能力2011年达到473 万立方米/日，比2010年提高了28 万立方米/日。

表1 北京市市政设施情况(2009～2011)

表2 公共交通及客运出租小轿车

表3 北京自来水及自备水源

从表4 排水和节水情况看，2011年污水处理能力为369 万立方米/日，比2010年提高了4 万立方米/日的处理能力，污水年处理量2011年为118 884 万立方米，污水处理率为81.7%，节水量为8951 万立方米。从表5 污水处理及环境卫生基础设施建设及其运营来看，污水管道长度增加，污水处理能力得到提升。在生活垃圾处理方面，生活垃圾无害化处理能力从2001年的6 750吨/日增加到2011年的16 930 吨/日，生活垃圾产生量、生活垃圾清运量、生活垃圾无害化处理率均呈现上升态势，表明北京在污水处理方面的基础设施建设不断加强，能力不断得到提升。

表4 2011年北京排水及节水情况

表5 污水处理及环境卫生(2001～2011年)

(三)从广覆盖层面加大供热供气能力，提高了公共服务质量。北京市全市集中供热管道长度从2005年的6 272 公里增加到2010年的11 734 公里，供热面积从2001年的14 729 万平方米增加到2011年的50 794 万平方米，液化石油气销售量每年有所波动，从2001年的182 188吨增加到2011年的394 437 吨，天然气销售量保持快速增长态势，从2001年的150 585 万立方米增加到2011年的690 922 万立方米。截至2012年10月16日，北京市共完成9 700 处、1.8 万项较大规模供热检修和维修。市政供热管网系统2012年完成翻修24 项、改建13 项，共完成大小修76 247 项。市政热网全网供热面积近2 亿平方米，分片打压试水，2012年冬季将耗68 亿立方米天然气［3］。

(四)全社会用电量持续增长，优化了能源供应结构和质量。从表6 可以看出，全社会用电量从2001年的3 999 415 万千瓦时增加到2011年的8 217 055 万千瓦时。三次产业用电占全社会比重分别为2.07:37.84:42.47，用电量主要集中在第三次产业。从变化趋势看，全社会用电量包括城乡居民生活用电量将持续上升，给北京市用电压力增大。从表7 能源生产量可以看出，一次能源生产量从2004年的765 万吨标准煤减少到2011年的482 万吨标准煤，原煤从2004年的1 067.9 万吨减少到2011年的500.1 万吨。二次能源则基本呈现上升态势，从2004年的2 851 万吨标准煤增加到2010年的3 457 万吨标准煤，2011年略有下降，为3 209 万吨标准煤，其中汽油、煤油、柴油等呈现上升态势，而燃料油、液化石油气呈现下降态势。热力和电力均呈现上升态势。

表6 全社会用电量(1978～2011年)单位:万千瓦时

二、基于世界城市要求的北京基础设施建设问题

从以上现状分析来看，北京基于世界城市建设的战略要求，不断加大了基础设施建设力度，在硬件投入和软件环境改善等方面，均一定程度地提升和发展，对于改善市民工作生活环境，促进经济社会协调发展，转变发展方式，为加强世界城市和全国文化中心建设发挥了重要作用。基于北京处于经济快速发展、社会建设与民生建设不断改善的关键时期，城市化不断提速增效，但人口膨胀、交通拥堵、资源能源匮乏、环境污染等城市病问题依然严重，基础设施与人民的期待、与世界城市的标准还有一定距离，严重制约城市转型与绿色发展，主要表现在以下几个方面:

(一)交通拥堵现象依然较为严重，改变市民出行难问题在一定时期存在，交通设施条件还需要加大建设力度。北京市交通基础设施建设大幅增长，然而，市民仍然感觉交通设施不完善。轨道通车里程不断加大，但是地铁拥挤现象没有得到明显缓解，上下班时间的高峰期依然运输压力大。而地面交通情况在上下班高峰期、重要节假日时间，拥堵现象比较严重。私家车出行需求较大，核心城区的交通限行政策继续实施，对北京核心城区交通拥堵有一定效果，但与市民期待的交通出行需求还有很大的差距。随着北京中心城区逐步扩大，也出现公交线路过长，线路重复等缺点。目前，北京市城市轨道交通通车里程336 公里，承担日常通勤量仅为10%，城市主干路仅实现规划的50%，公共自行车发展严重滞后，与伦敦、巴黎等世界城市相比差距较大，轨道交通和公共自行车在缓解交通拥堵和提高交通便捷方面到功能没有得到有效发挥。

表7 能源生产量(2004～2011年)

(二)北京“7·21 暴雨事件”引发对排水基础设施建设的反思，在排水等基础设施建设方面与世界城市的要求还存在较大差距。2012年，北京发生的“7·21”特大自然灾害，全市受灾人口160.2 万人，经济损失116.4 亿元。此次灾害，反映出北京的城市基础设施特别是排水基础设施还相对滞后、标准不高、防汛指挥运行机制不畅、缺乏防汛减灾知识普及、社会动员能力不足等问题。北京尽管加强了供水、排水等基础设施建设，但标准设置不高，设施更新不足，规划不够合理，区域差别较大等问题还严重存在，特别是农村地区的基础设施建设还存在许多的薄弱环节。部分区县基础设施特别是排水系统还相对较为脆弱，雨水收集系统还需进一步提升［4］。

(三)能源消耗压力大，低碳新能源基础设施建设不足。北京能源环保基础设施建设不足，在应对全球气候变化、低碳发展，加快新能源设施建设方面还比较薄弱。许多发达国家加快更换老旧的基础设施，加大新能源设施建设。尽管北京已经实现由煤炭消费为主导转变为以天然气、石油为主的能源结构，但传统能源的消耗总量保持不断攀升态势，对传统能源和外输入能源依赖较大。从表8 可以看出，北京能源消费总量、终端消费总量等指标一直处于增长态势，能源消费总量从2001年的4 229.2 万吨标准煤增加到2011年的6 995.4 万吨标准煤。北京尽管加大了新能源技术研发和项目建设，但对太阳能、风能、地热能等新能源开发、新能源供应设施的投入和建设力度还不够，对加油充电综合服务体系建设、太阳能路灯、太阳能热水器、太阳能发电厂、风能、地热能等设施建设不足。从整个北京市范围看，新能源设施建设的覆盖面不广，投入力度不大，社会影响不够，能源改造和利用效率不高，可再生新型能源利用不足。

表8 能源消费总量及万元地区生产总值能耗(2001～2011年) 单位:万吨标准煤

(四)基础设施建设与运营机制不够灵活，与其他世界城市差距较大。世界大都市如纽约、伦敦、巴黎、东京等重视将市场机制进入基础设施建设与运营之中，建设速度快、质量有保障，运营效率高。北京基础设施建设投入力度很大，但是与实际的市民期望和公共服务需求还差距很大，资金缺口非常严重。政府作为基本公共服务和基础设施建设的责任承担者，限于自身的财力、人力、物力、时间、信息等体制机制障碍，难以确保基础设施建设的全面铺开和系统提速。基础设施建设滞后与市民期待、社会需求不断膨胀之间的矛盾会进一步加深。缺乏高效的、灵活的发展机制，特别是社会资本、社会力量参与不足，难以从根本上解决北京市基础设施建设的诸多问题。政府投入不足，营运效率低下，民间资本进入困难，准入条件过高，缺乏有效的基础设施融资平台，市场竞争不足，发展不均衡，利益预期缺失，这些问题的存在均严重制约了北京市基础设施建设步伐。

三、建设世界城市下的北京基础设施建设对策

充分学习、借鉴世界城市在基础设施建设的成功经验和运营模式，加快基础设施建设的资源共享与整合。基于以上现状与问题的分析，应该从建设世界城市的战略高度，提高交通、能源、水利、信息等领域基础设施水平，促进北京建设更加和谐、宜居、生态、低碳的世界城市［5］。具体而言，应重点采取以下对策建议。

(一)从世界城市建设的战略要求出发，加快交通基础设施建设力度，重点发展城市轨道交通和公共自行车建设。交通是世界城市的血液系统，北京应从建设世界城市战略高度出发，加快交通基础设施建设力度。以轨道交通、公共自行车、地面公交线网建设为重点和突破口，加强中心城交通拥堵治理，及时有效缓解高峰时段交通拥堵状况。加强核心城区与周边城乡结合部、远郊区县、旅游景点等关键区域的轨道交通建设，以轨道交通建设为动力形成波及效应和拉动效应，促进企业、产业到周边城区和远郊新城区布局，进而引导人口、教育、医疗等要素到远郊区县发展。以基础设施作为土地使用、资源消耗的重要控制要素，促进核心城市功能疏解和城市均衡发展，进而带动整个北京市和首都经济圈的均衡、协调发展。要加大城市轨道交通出行率，围绕轨道交通优化地面公交线网，建设综合交通枢纽，提高换乘效率，提升基础设施服务功能和标准，为居民交通出行提供更加便捷到交通设施和出行服务。加大公共自行车建设力度，增加公共自行车租车点和停靠点，为绿色出行发挥积极作用。要发挥高速公路的辐射效应，加快建设新城、重要乡镇和重点功能区与高速公路联络线，构建城乡一体的快速交通网络，建立怀柔、密云、延庆、平谷等远郊新城到中心城区的快速轨道交通联系，实现“区区通轨道”。促进交通疏解与产业转移、人口均衡分布的一体化、协同化发展。围绕中心城拥堵区域，加大城市微循环道路建设力度。

(二)认真总结应对“7·21”强降雨抢险救灾的经验教训，加强排水管网等基础设施建设。根据世界城市标准，提高基础设施建设标准，加强现有设施的检查、更新、维护和建设，淘汰落后的基础设施，采用现代高端技术完善基础设施装备，在供水、排水等基础设施领域保障安全、快捷、高效，提高供水、排水重大安全事故的预警能力。要进一步健全供水基础设施保障体系，加强防洪减灾等安全基础设施建设，加强极端天气监测预警，提高协统应对和应急处置能力。

(三)以绿色、低碳、宜居、生态作为中国特色世界城市建设的基本理念，大力发展新型能源环保设施建设。以建设绿色低碳的世界城市为基本理念和战略要求，大力发展太阳能、风能等清洁可再生能源，加强能源的集约化利用，加强对传统资源能源消费模式的转变和能源结构的转型。加强环卫基础设施建设，提高垃圾处理能力，促进北京世界城市建设。树立节能减排意识，倡导低碳生活和低碳消费模式，减少对能源的消耗和依赖，提高能源利用效率，促进北京转型与绿色发展，建设低碳的世界城市。此外，基于北京雾霾天气的频发和影响，应该从转变和优化能源结构等层面加大能源低碳化治理，降低燃煤总量，加强大气污染治理，完善空气质量监测体系，制定城市大气污染治理的有效政策措施，加强环境治理和低碳发展的合作互动机制，有效提升和改善空气质量［6］。

(四)借鉴世界城市基础设施建设的成功经验，加快城市科学规划，坚持市场机制引入，建立多元化投入和运营机制，提高基础设施建设运营效果。发达国家和地区的城市基础设施建设在“以政府为主体，以市场为导向”的基础上，出现了BOT、TOT、ABS、PPP 等项目融资方式［7］。立足北京市基础设施建设现状和问题，以打造世界城市和全国文化中心为目标，引入世界城市在基础设施建设的市场化机制和模式，坚持政府科学规划、市场运作、多元投入原则，建立基础设施建设的多元化、多渠道投资机制。要充分发挥政府在基础设施建设中的重要作用，以资源承载力、环境承载力等为评价标准进行城市科学规划［8］，按照世界城市基础设施建设标准，加强基础设施建设资金保障，履行和承担基础设施建设中的政府应有的职责，加大投入、保障安全、加快建设。利用市场化手段，支持民营部门进入基础设施产业，消除政策壁垒和体制障碍，拓宽社会资本进入渠道和途径，引入市场竞争机制，研究民间资本参与的相关配套政策和具体的实施方案，为构建多元化的投融资机制出台更加具有操作性、推广性的政策措施。发挥好金融在基础设施投资和建设中的作用，积极探索新的基础设施建设融资渠道和合作方式，提高建设力度和运营效益，助推北京建设中国特色世界城市。

［1］高敏，李纪宏.北京与世界城市基础设施管理运行比较研究［J］.管理学家，2011(12).

［2］刘冕.2012年内北京市建设110 项交通基础设施［N］.北京日报，2012－08－29.

［3］王东亮.本市2012年冬季供热准备就绪提前供热将进行气象会商［N］.北京日报，2012－10－17.

［4］北京农村基础设施存在薄弱环节［N］.北京晨报，2012－7－26.

［5］苏民.未来五年北京基础设施将更加完善［N］.经济日报，2011－12－5.

［6］王斌，蒲晓磊，郝斐然.北京人大要求加强首都排水管网等基础设施建设［EB/OL］.(2012－07－26).法制网.

［7］吴鸣，陈莹莹.城市基础设施项目融资模式的探讨［J］.工业技术经济，2010(2).

［8］沈阳，周珂.城市基础设施规划建设的可持续化发展思考［J］.城市规划学刊，2008(Z1).