江苏省民间资本进入金融领域的现状及风险研究

唐 蓉 贺 莉 张灵洁

一、引言

改革开放以来，随着中国经济的不断发展，民间资本得到了大力地发展，截止2011年年底，全国民间资本总量已达到三十多万亿元，在全社会的固定资产投资比例也在不断上升，据中国工商联统计，民间资本对中国GDP的贡献已超过60%，企业数量占全国70%以上，85%以上城镇新增就业岗位，90%以上农村转移就业来源民营经济，民间资本已经成为促进中国经济发展的主要动力。但是由于民间资本本身的高逐利性和国家对于民间资本的体制限制，使得民间资本流通不畅，高利贷的崩盘、担保公司资金链断裂导致民营企业老板跑路等现象层出不穷，特别是民间资本受金融领域投资高回报的诱惑，民间融资风生水起，在全国多地掀起全民放贷的高潮，民间资本隐患不断显现。民间资本的发展并没有解决多年来中小微型企业融资难、贷款难的问题，中小企业经营濒临倒闭和商业银行的高回报率反映了我国以国有经济垄断的金融体制出现严重的不对等问题，阻碍了实体经济的健康发展，目前迫切需要改变的是加快改革、放开金融市场，打破国家垄断的金融局面，金融业特别是银行业应该向民间资本开放。

为了正确引导和发挥民间资本对经济发展的促进作用，国务院先后两次出台了《关于鼓励和引导民间资本健康发展的若干意见》，支持民间资本进入金融领域，“新36”条鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构，并支持民间资本以入股方式参与商业银行的增资扩股，参与农村信用社、城市信用社的改制工作。国家对于民间资本投资领域的放宽，特别是金融领域方面，为我国民间资本的发展带来了新的活力，如果这些规定能够在细则上进行更进一步地规范和引导，可以在一定程度上改善我国目前民间借贷存在的高风险现状，使得民间借贷合法化、阳光化，也能更好地促进民间资本向金融资本地有效转化，减少民间资本的非效率化，促进金融业更好地发展。但是该项新政策的出台和实施，受政策不完善、制度不健全等因素的影响，民间资本进入金融领域仍然存在着很多问题，特别是由于民间借贷本身的高风险性，民间资本进入金融领域后会出现新的风险，研究民间资本进入金融领域后出现的风险及提出相应的应对措施是刻不容缓的，可以有效地规避风险，使得该项政策能够更好地实行，促进民间资本金融化更好地发展，有利于完成民间资本与金融领域更好地对接。

二、江苏民间资本进入金融领域的现状

（一）江苏省民间资本的投资情况

民间资本投资领域的放宽，对于江苏经济的发展至关重要。党的十六大以来，在扶持民资发展政策的作用下，江苏省民间资本的投资触角不断伸展，近10年来年均增速高于全部投资4.3个百分点，比国有经济投资和港澳台投资分别高13.3个、6.7个百分点，民间投资在全部投资中所占的比重由2002年的48.3%提高到2011年的65.4%，2011年江苏省民间投资完成17198.2亿元，同比增长25.8%；国家鼓励和引导民间投资发展“新36条”实施细则的出台，进一步提高了民间资本的投资信心，江苏民间投资继续保持快速良好的发展势头，2012年1全年江苏省完成民间投资21293.5亿元，同比增长22.6%，民间投资占投资总量的67.2%。2012年江苏省民间资本快速增长，在总体投资中占据越来越重要的地位，同时民间投资的结构有所改善，特别是针对服务业的投资增长21.4%，在15个服务业行业中，金融业增长幅度最大，同比增长77.4%，可见由于国家新政策的提出，越来越多的民间资本进入金融领域，江苏省作为全国的经济大省，民间资本已逐渐成为全省最具活力的投资主体，江苏省发改委主任陈震宁表示，江苏省在未来的几年里将进一步优化投资结构，加快发展民间投资。

（二）江苏省民间资本进入金融领域的调查情况

2010年江苏省在《江苏省人民政府关于鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见》中关于民间资本投资金融领域提到，鼓励民间投资加快进入金融领域，落实国家放宽金融机构股比限制的规定，鼓励民间资本发起或参与设立中小金融机构，支持民间资本发起设立信用担保公司和金融中介服务机构，为各类市场主题提供金融服务。调查显示，江苏省民间资本进入金融领域主要通过参股银行业（包括参股股份制商业银行和城市商业银行、村镇银行、参与农村中小金融机构的股权结构优化）、投资小额贷款公司、参与组建农村资金互助社以及投资其他形式的金融中介服务机构（包括典当公司，融资担保公司、信用担保公司）等形式来投资金融业。根据银监会2011年报显示，江苏民间资本进入银行业的情况相对其他地区来说比较明显，2011年年底，江苏4家城市商业银行和104家农村中小金融机构民间资本占总股本的54%和96%，可以看出江苏省民间资本在中小金融机构中所占比例相对较大，占到了绝对控股的地位。本文主要搜集了几种民间资本进入金融领域比例较大的金融机构的数据来分析江苏民间资本进入金融领域的风险，数据来源主要是中国银监会网站，中国经济网，中国金融统计年鉴以及江苏省统计局等网站。

（1）村镇银行，是指为当地农户或企业提供服务的银行机构，是一种新型的农村金融机构。截止2012年年底，经银监部门批准设立的村镇银行数量达到了1433家，从全国第一家村镇银行—四川仪陇惠民村镇银行开业以来的六年时间，村镇银行作为一类新型的农村金融机构，发展迅速。江苏省从2008年设立第一家村镇银行—江苏沭阳东吴村镇银行至2012年年底，共设立54家村镇银行，其中苏南地区（包括苏州、无锡、常州、镇江和南京）村镇银行共计19家，苏中地区（包括南通、扬州和泰州）村镇银行共计14家，苏北地区（包括徐州、淮安、盐城、连云港和宿迁）村镇银行共计21家，可以明显看出相对于苏南、苏中经济相对发达的地区来讲，苏北地区的村镇银行的数量相对较少，苏北地区经济发展相对来说较为落后，金融体系比较不完善，需要建立更多的新型农村金融机构去满足苏北地区金融需求，村镇银行在一定程度上能够满足农村地区金融多层次、多领域、多类型的需求。

图1：江苏省各（地级）市村镇银行的分布情况

（2）小额贷款公司，主要是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，与银行最大的区别就是它不吸收公众存款，它是在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象，按照市场化原则进行经营。随着市场的不断发展，小额贷款公司的贷款业务活动在这几年也取得了较好的发展，对农村经济的发展有很大的促进作用。表2为2010年-2012年江苏省小额贷款公司的基本情况。

表1 2010 年-2012 年江苏省小额贷款公司基本情况

总体来看，江苏省小额贷款公司发展迅速，江苏省小额贷款公司的发展在全国一直处于领先地位，2007年11月，江苏省通过了《江苏省政府办公厅关于开展农村小额贷款组织试点工作的意见》，在全国率先以省为单位全面开展了农村小额贷款组织试点工作，2008年8月28日，成立了苏北第一家民营小额贷款公司—淮阴区恒丰农村小额贷款有限公司，标志着苏北农村试点工作取得了突破性的进展。截止2012年年底，江苏省小额贷款公司数量位居全国第一，贷款余额达到了全国贷款余额的17.51%，苏南地区，以苏州市2012年12月小额贷款公司发展情况来说，苏州小额贷款公司2012年底数量达到了83家，包括成立的科技小额贷款公司，扶持高新科技公司的发展，贷款余额307.5亿元，占全省贷款余额30%左右。

（3）典当公司，典当作为一种古老的典当方式，它将民间剩余资本进行集中，通过一定的收益率实现资本价值，同时能较好满足资金需求方的短期需求，在我国历史上长期占据着重要的地位。由于典当行的高利性和进入的低门槛性，吸引了民间资本的进入，据新华网报道，作为民营经济的大省浙江，97%的典当行由民间资本投资设立。江苏省作为经济大省，典当行业的发展也位于全国前列，江苏省对于典当行业的设立，鼓励企业追求资本金规模，因此江苏对典当行的注册资本设定为苏北3000万，苏中4000万，苏南5000万，远远高于国家规定的500万。截止2012年年底，江苏省典当行总数量包括分支机构已超过500家，在全国仅次于广东，资本回报率相对制造业来说比较高，短期、小额、便捷的融资特点和高回报性吸引了大量民间资本的涌入。2012年前三季度江苏省南京市典当行业整体情况呈现回升态势，但由于受宏观经济环境的影响，典当行业仍然面临许多困难，经营风险加剧，截止2012年9月末，南京市共有典当营业机构72家，实收资本比2011年同期增加近一倍，贷款余额仅比去年同期增加21.85%，资金运用率不高，仅为80%，说明少数企业资产质量存在问题，资金流动性在下降，需要在安全、效益的前提下运用好资金，提高资金的周转率。

三、江苏省民间资本进入金融领域的风险因素

民间资本的大力发展，特别是江苏作为经济大省，民间资本充足，从上文江苏民间资本的发展现状可以看出，江苏省有着大量的民间资本，这对于研究民间资本是得天独厚的条件，民间资本进入金融领域是政府引导民间资本正规化发展尤为重要的一步举措，但是由于民间资本本身的逐利性，进入金融领域后存在一定的风险。

（1）政策制度不完善、金融监管定位模糊

国家鼓励和引导民间资本进入金融领域，允许民间资本兴办金融机构，这一举措对于完善我国多层次金融体系，引导金融业健康发展有着重大的意义。虽然国家从2005年签发“非公36条”到2010年5月份国务院再次签发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》的“新36条”，关于民间资本进入金融领域的文件已下发多次，但均未出台具体的细则，在具体的实施过程中也受到了很多限制。国家现阶段对于民间资本进入金融领域主要是从微型金融领域出发，包括鼓励民间资本设立村镇银行、小额贷款公司等新兴金融服务机构，进入门槛较低的典当行也受到了民间资本的青睐。但是对于这些新型的金融服务机构，相关的监管政策在放开或贯彻落实这些微小型金融机构的准入和后续监管方面缺乏切实可靠的具体政策，比如，对于村镇银行的设立，国家要求银行业金融机构作为村镇银行的主发起人，虽然将村镇银行的主发起行的最低持股比例由20%降低为15%，但对于民间资本来说，吸引力仍然不大，因为村镇银行的政策定位不明，监管部门并未将村镇银行当做村镇银行来监管，更多的是将其当做农村商业银行来监管，但作为支农机构来说，村镇银行并未享受到央行支农再贷款的优惠，说明政策与村镇银行的定位并不匹配。

（2）区域性金融危机的风险

民间资本进入金融领域主要可以通过成立村镇银行、小额贷款公司、融资租赁公司等形式，然而这些以民间资本为主体的金融机构规模小、抗风险能力弱且缺乏公信力。随着民间资本大量地进入金融领域，民间金融机构将会成为地区经济的重要组成部分，这就意味着民间资本经营的好坏将直接影响到地区经济的发展。民间金融机构资金实力薄弱，数目多，且大多集中于农村地区，很难抵御自然风险和市场风险。加之民间金融机构缺乏国有银行所具备的政府信用，一旦部分民间金融机构出现经营危机甚至是倒闭的情况，存款人的不安心理将会波及其他民间金融机构，从而引发区域性金融危机。1987年台湾将民间资本引入银行业，然而到1990年代中期，台湾就先后发生了"国际金融票券案","彰化银行挤兑案"及几十家基层金融机构挤兑事件。

（3）新型金融服务机构的经营风险

由于中小企业资金实力薄弱而普遍存在着融资难的问题，国家出台文件鼓励民间资本进入金融领域也正是针对这一问题提出的解决措施。民间资本主要通过发起设立小额贷款公司、村镇银行或投资城商行、农村信用合作社等形式存在。这些金融机构由于熟悉当地情况而多采取本土化经营，从短期来看可以在一定程度上解决中小企业融资难的问题。但是从长远来看，由于在经济不景气时中小企业往往首当其冲，面临经营困难的危机，因此这些规模比较小的民间金融机构很容易受到他们的影响。另外，由于民间金融机构主要客户来源为中小企业，经营范围狭小使得这些金融机构可承接的业务种类单一，只能以简单的存贷款业务为主，缺乏多元化经营所具备的抗风险能力。村镇银行、小额贷款公司以及农村资金互助合作社等新型金融机构由于成立时间短，目前还处在探索时期，很多业务尚不成熟，导致社会认知程度较低。许多存款人认为村镇银行等新兴金融机构没有国家信用作为保障，担心在村镇银行存款不安全，因而都偏向于在国有银行存款。因此，村镇银行发展至今，仍然存在着吸储难的问题。村镇银行资金来源不足，限制了其新业务的拓展，更加不利于它与其他银行之间展开竞争。而对于小额贷款公司，由于其缺乏吸储的功能，资金来源主要是注册资本金和新增的利息收入，根本无法满足其发展需求。

四、江苏省民间资本进入金融领域的对策

允许民间资本投资金融领域有利于缓解社会资金供需不平衡的现状，可以有效地完成民间资本向金融资本的转化，在增加民间投资收益的同时也可以发挥金融资本的杠杆作用。在考虑民间资本进入金融领域的有利之处时，也不得不考虑新政策随之而来的风险，结合上述对江苏省民间资本现状的调查研究以及对之风险的分析，笔者拟提出以下几项对策，促使民间资本进入金融领域政策的有效实施，使得民间资本更有效地促进经济的增长和社会的稳定发展。

（1）完善金融政策、加强金融监管,立法明确并保护民间金融机构的法律地位

在国际金融监管日益市场化的大趋势下，中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会作为我国金融监管体制的核心应着重为民间金融企业的准入、运营、退出提供科学合理的制度框架与发展指引。目前，国家已出台的相关政策和法律并没有明确民间资本进入金融业各领域的具体比例和条件。因此，在民间资本进入金融业各领域的过程中，经常会由于政策不够明朗，监管和审批环节多，加上地方政府及监管部门担心在国有资产转让过程中承担“监管失职”的风险，以政策依据不足、监管审慎原则为借口，人为地设置种种“软性”障碍，最终拖延了民间资本的进入。对于民间资本进入金融领域，一定要加强监管和完善准入机制，审查民间资本设立金融机构的合规性，将其纳入金融监管范畴，从源头上监控民间资本的来源和去向。

我国目前还没有一部完整规范的民间金融法律，现所涉及的法规内容还过于粗疏，远不能很好地保护民间金融的权益和回避风险。因此，首先必须要通过制定相应的法律、法规，明确民间金融的法律地位，明确政府应引导民间金融从“地下”转入“地上”，并通过法律保护合约双方的正当权益，促使其逐步走向契约化和规范化轨道，保证民间金融有合理的生存和发展空间。笔者认为可以通过制定和完善《民间金融法》，赋予民间金融合法的法律地位，在法律上或制度上保护这些民间金融机构的财产权利和正当的经营活动，明确体现私有财产权神圣不可侵犯。通过法律来规范政府与民营之间的投资经营契约，强化双方权利义务的有效约束，实现真正保障民间投资经营权益的目标，把政府授予民营经济的特许经营权益纳入法制化的轨道。当然，制定法律并非将全部民间金融变成正规金融，而是以法律形式提供一种交易双方都遵循的规则，降低民间金融的交易成本，鼓励民间金融由低级形式向高级形式转变。在对民间金融进行法律定位时必须坚持以下几项原则：一是承认民间金融受法律保护；二是规定民间金融要受政府有关部门的监管；三是民间金融应缴纳相应的税收，对其予以合理规制；四是明确民间金融在利率、合同等方面的若干通行原则。

（2）加大财政扶持力度，给与税收优惠

实行税收优惠，将优惠范围从所得税、一般行政性收费扩张到政策效应更强的营业税、增值税等税种；将短期、临时性税收优惠变成长期、永久性的固定税收优惠，并上升到法律层面。例如，民间资本设立村镇银行、中小融资担保公司和典当公司等金融企业，对其开办之初可给予全额免税或减免一定的税收，待其经营步入正规并实现财务可持续后再全额征税；征收企业所得税，可参照农村信用社纳税标准减半征收；征收营业税，总体上提高营业税起征点，并对部分贷款收入调低营业税率，例如，对小额贷款公司向中小企业、“三农”的贷款，可按3%的税率征收，以提高其收益水平。对民间资本设立的金融机构在税收优惠的基础上应给予财政补贴，即政府利用财政手段直接通过提供资金来支持民间资本金融机构的发展。例如，对民间资本设立的农村资金互助社，可按照业务量每年给予一定的财政补贴；对小额贷款公司向中小企业、“三农”的贷款，财政可给予一定的利息补贴或风险补贴，以提高其收益水平。进一步简化办理贷款过程中涉及的抵押、担保、评估和公正等程序；专门制定民间机构贷款呆账核销细则，简化核销程序，降低核销条件，降低或免除相关费用，减少收费项目。自其在工商部门首次注册登记之日起3年内，免收管理类、登记类和证照类等有关行政事业性收费。采取“少取多予”的方针，提供减税、减费和财政补贴等手段，按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则推进税制改革；进一步推行结构性减税，将税收优惠落实到位；直接减轻税外收费等，从以上几个方面对民间资本设立的金融机构进行财税扶持，促进其健康发展。

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