小议我国现行征地补偿

■ 黄湘敏

（贵州省土地开发中心，贵阳 550004）

1 我国现行征地补偿的主要依据

征地补偿是指国家为了公共利益的需要，依法对农民集体所有土地实行征收或征用，并按照被征地的原用途给予补偿。

我国现行征地补偿的主要依据是以《宪法》为基础，以《土地管理法》、《物权法》等法律及一系列配套的规范性文件为支撑的系统的法律体系。《土地管理法》第四十七条明确规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿……包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……征收耕地的土地补偿费……前三年平均年产值的六至十倍……安置补助费标准……四至六倍……但是……最高……十五倍……不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，……不得超……三十倍。”

我国现行的《土地管理法》中规定的征地补偿标准是以地上农作物的前三年平均年产值乘以法定倍数测算出来的，也就是常说的“产值倍数法”。从1987年1月1日颁布施行至今，这种测算方法就一直沿用。然而，随着我国改革开放的不断深入，市场经济快速发展，这种征地补偿的方法越来越跟不上我国经济社会的发展，多种弊端逐步显现，由征地引发尤其是征地补偿方面引发的矛盾越来越激烈。

国务院在2004年10月出台的《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】28号文）中提到“……要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。……要制定并公布统一年产值或区片综合地价，征地补偿做到同地同价……”。随后，国土资源部在2008年6月《关于切实做好征地统一年产值标准和区片综合地价公布实施工作的通知》（国土资发【2008】135号）文中要求原则上全国从2009年1月1日起实施新的征地补偿标准。2010年5月国务院办公厅下发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发〔2010〕15号），通知中要求尚未按照有关规定公布新的征地补偿标准的省、区、市，必须于2010年6月底前公布实施。

这种“新的补偿标准”指的是征地统一年产值及区片综合地价。但该征地补偿标准尚未写入《土地管理法》等相关法律当中，仅是以下发文件的形式要求各地执行。

2 现行征地补偿的改进分析

随着全国各地统一年产值及区片地价的逐步实施，我国征地补偿的计算方式从原来“老的”征地补偿标准（《土地管理法》规定的前三年主要农产品的平均产值或产量）向“新的”征地补偿标准（统一年产值标准和征地区片综合地价）转变。新征地补偿标准相对于原来老征地补偿标准，有了如下改进：

(1)征地补偿标准有着较大幅度的提高，在一定程度上解决了补偿标准偏低的问题。老征地补偿标准存在考虑的因素比较单一、年产值及倍数均偏低的情况，造成征地的整体补偿水平偏低，已经跟不上经济社会的发展。新征地补偿标准则在制定的时候就注重考虑土地的区位条件、土地的供求关系以及当地经济发展的水平和最低生活的保障水平等多个因素。因此，新征地补偿标准测算更科学、更合理，同时也使得其补偿标准相对原来的单一的年产值标准有了较大幅度的提高，能在一定程度上解决征地补偿偏低的问题。以贵州省某县为例：2004年申报国家重点建设项目某水电站时水田的综合补偿标准为15.822万元/公顷，2007年申报某水电站时水田的征地补偿综合标准上升到27.552万元/公顷，而现在执行统一年产值后其综合补偿标准为48.645万元/公顷，较之以前有了大幅度的提高。（详见表1）

(2)在一定程度上体现了征地补偿的公平性，做到了“同地同价”。原来老征地补偿标准（《土地管理法》规定的征地补偿是以被征地前三年主要农产品的平均产值或产量作为补偿依据测算其补偿的，因此不同的地类、不同的项目之间就有可能存在着征地补偿的同地不同价的情况，尤其是在重点基础设施建设项目与一般建设项目之间，其差距较大。这就容易造成被征地农户互相攀比，心理不平衡。新征地补偿标准也就是统一年产值和区片价后，在同一个区片内，同一种地类但宗地不同的征地补偿标准是相同的，并且不会因征地的目的以及土地用途的不同而有差异的，这在一定程度上确保了同地同价。

(3)征地补偿标准是由政府制定并公布执行，在一定程度上防止了征地补偿的随意性。老征地补偿标准的测算方式，倍数采用的是幅度取值。因此，其具体的补偿具有不完全确定性，在确定征地补偿标准时就有可能留有很宽的人为调整空间，补偿的随意性较大。而统一年产值与区片价是经政府制定并公布，具有较强的刚性作用，必须严格执行，这有利于防范征地补偿的随意性，且在一定程度上能够规范征地行为。

表1 贵州省某县征地补偿情况对比（2004、2007、2010年）

(4)新征地补偿标准在一定程度上能够降低征地难度，简化征地程序，提高供地率。由于新征地补偿标准是经政府批准并公布后执行的，具有一定的刚性。同时相对于老征地补偿标准，是提高了征地的补偿标准，做到了“同地同价”的。因此被征地农民对新补偿标准相比老补偿标准来说，普遍更容易接受。这就使得在建设项目征地的过程中，对征地补偿费讨价还价甚至阻扰征地的现象在一定程度上有所减少，降低了征地的难度，同时也使征地程序得到了一定的简化，相应地就提高了供地率。

3 现行征地补偿存在的问题及弊端分析

从实际执行情况来看，统一年产值与征地区片综合地价确实能在一定程度上和一定范围内取得一定的成效，相比原来老补偿标准更能适应现在经济社会的发展，但依然存在着一定的弊端与问题：

(1)在统一年产值与区片价“两者之间”执行的相邻区域补偿水平相差太大。由于统一年产值与区片价是两种征地补偿的模式，其适用范围是不相同的，但是土地的地块与地块之间是相互联系在一起的，那么这就不可避免地出现了两个相邻的地块。由于划定的范围不一样而执行的补偿标准就会不一样，执行统一年产值的区域其补偿单价可能是几万、十几万，但是其相邻的执行区片价的地块的补偿标准往往远远大于执行统一年产值的地块，其单价有可能是几十万甚至是上百万，这个差值是巨大的。虽然在制定和实施统一年产值与区片的价的时候，着重强调衔接和平衡，但是随着现在城市建设的不断发展，用地范围随之不断扩张，这种情况将会愈加复杂。

(2)实施统一年产值和区片地价在解决“同地不同价”矛盾的同时也导致出现了“不同地却同价”的矛盾。在制定统一年产值和区片地价的时候，在同一区域内采用其主导的农作物和耕作制度来统一测算其年产值，在同一区片内采用相同的征地补偿标准。这确实在一定程度上解决了“同地不同价”的矛盾，但是这种方法也导致在一定的区域内，无论是水田还是旱地，无论其地块的肥力好坏、灌溉便利与否、是否抛荒等，均按照相同的补偿标准进行补偿。虽然都是以一个比较高的补偿水平进行补偿的，但大多数人总会有一种固有的思想就是“不患寡而患不均”，事事都要追求公平、平均，这就容易造成失地农户之间互相攀比，造成不满从而导致纠纷不断。

(3)实施统一年产值和区片地价的补偿方式依然采用的还是原来“老的”计算方式，也就是常说的“产值倍数法”，是以农产品的产值乘以法定的补偿倍数来进行计算的，这种计算方式从最开始制定到现在一直都没有改动过。虽然这种计算方法在当初制定时，相对于当时的经济社会状况是切实可行的，但是我国实行改革开放三十多年来，经济社会发展迅速，人们的工资收入水平、生产生活水平都得到了大幅提升，但是，农产品的产量、价格也就是产值和补偿倍数的提升却相形见绌。因此，被征地农民所获得按现行做法测算下来的征地补偿安置费用相对于物价持续上涨的社会经济现状来说，是难以满足“生产生活水平不降低、长远生计有保障”的。

(4)征地补偿标准的制定仍然与以前一样还是政府定价。无论是现在执行的统一年产值和区片地价还是以前老征地补偿标准，从本质上来说都是由政府来定价的。都是由相应的政府部门根据农作物的产值来测定补偿基数然后乘以法定的补偿倍数计算出来的。这就忽略了作为土地的“主人”（在一定程度上来说）——失地农民，忽略了他们的“话语权”，在制定农作物的产值以及倍数的时候，失地农民自始至终都没办法参与其中，更没有“话语权”，只有被动地接受颁布实施的补偿标准。这从某种程度上来说是有失公允的，这也就造成了农民一提到被征地就想到补偿，一谈征地补偿费用就开始抵制征地。

(5)现行的征地补偿标准未完全体现土地的价值。仅仅体现了土地作为劳动生产资料价值的一个方面，而没有体现其作为非生产资料的价值。“国以民为本，民以食为天，食以农为源，农以地为根……”，土地是农民安身立命的根本，土地对于农民来说不仅具有承包经营等生产性方面的功能，而且具有非生产性方面的功能，土地对于农民来说还有着重要的社会保障、社会福利的功能。而现行征地补偿却对失地农民的非生产性方面的损失以及因为失地而造成的生产、生活成本增加的损失没有予以考虑。失去土地意味着农民丧失了最基本的农业生产的权利，同时也丧失了获得就业、社会保障、社会福利的权利。虽然现在要求征地项目在征地前必须落实社保费用，但是这个社保的保障性相对于土地对农民的保障性来说相差太大。况且在目前的物价水平下，失地农民所得到的征地补偿款是根本无法彻底解决大多数失地农民长远的生活出路问题的。

4 思考

诚然，新征地补偿标准（征地统一年产值和区片综合地价）相对于老征地补偿标准在一定程度上来说要科学、合理些，征地补偿标准的提高，也更容易被失地农民所接受。但是，“新补偿标准”相对于“老补偿标准”来说只是一个调整或者说是修正，只是在一定程度上相对提高了补偿金额，然而其实质是没有重大改变。

随着我国社会经济的不断发展，工业化、城镇化水平不断提高，保护土地与发展经济的冲突将会更加激烈，“人地矛盾”也将会更加突出，新征地补偿标准恐难以为继。因此，我们要积极处理好保护与发展的问题，在保护好土地的同时力促国民经济的提升。同时要立足于国情，参考并借鉴国外的经验，积极且全面地推进我国征地制度的改革，建立健全相关机制，完善相关法律法规，从合理控制征地范围入手，建立合理、公平的征地利益分配制度，进一步改进或者直接就抛弃“产值倍数法”的测算方式，建立并完善以市场机制为主导的征地补偿机制，逐步从“不完全补偿”转为“完全补偿”，在逐步提高征地补偿费用的同时，更加注重保障被征地农民的长远生计，切实维护失地农民的权利及利益，真正做到国务院提出的“确保被征地农民保持原有的生活水平不降低、长远生计有保障”。唯如此，才能更好地保护土地资源，保障国家粮食安全以及社会稳定，实现全面建设小康社会的目标。

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[7]国务院.国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知[Z].北京:国务院,2010.

[8]国土资源部.国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知[Z].北京:国土资源部,2010.

[9]国务院.关于深化改革严格土地管理的决定[Z].北京:国务院,2004.

[10]国土资源部.关于切实做好征地统一年产值标准和区片综合地价公布实施工作的通知[Z].北京:国土资源部,2008.