一种可供借鉴的国土资源法律评价方法——水与湿地指数

■ 宦吉娥

（中国地质大学（武汉） 国土资源法律评价工程重点实验室，湖北 武汉 430074）

在全球资源短缺，大型自然灾害频发的背景下，我国的国土资源安全已日益成为事关民生、社会和谐、国家安全的重要问题。周期性地对现有国土资源立法的质量、实施效果和影响进行评估，并有针对性地完善自然资源立法，对国土资源安全的保障具有重要意义。这需要采用科学的国土资源法律评价方法，对国外较成熟的自然资源立法评价方法加以借鉴是可行之举。

1 水与湿地指数（WWI）简介

1.1 评价目的

WWI是由“全球水伙伴”（Global Water Partnership）组织开发的评价指标体系和方法，涉及2002年世界可持续发展峰会赞成的“2005发展水资源管理和提升水利用效率计划”全球目标。欧盟于2000年时设定了水框架指令（the Water Framework Directive），该项指令要求欧盟成员国转变现有的水资源管理范式，实现水资源的可持续利用同时提高水资源的健康品质。WWI的目标是评估2003年前欧洲国家为了执行水框架指令所作的事前准备，包括各成员国制定的配套水政策，以此来为欧盟层面和欧盟成员国层面的政策制定者提供如何使现有水管理实践与水框架指令目标契合的建议。

WWI是对欧盟水指令框架的提前评估，欧盟水框架指令设定的最终时限2015年。由于自然界对政策目的回应通常是很缓慢的，或者是以不可预计的方式加以回应，所以采用传统的指标去评估作用于水生态系统的水相关政策的影响需要一段较长时间，但短时段的评估也被认为是必要的。短时段的评估可以用来预测阻碍相关政策和立法最终目的实现的可能障碍，WWI即可用于短时段评估。

WWI是用来对水框架指令/水资源综合管理原则进行泛欧洲评估的第一次尝试性设计，是应用于全球领域，从国家间比较角度进行评价的一种强大政策工具。这种比较具有双重作用，一方面可以奖励那些能够较快实现目标的国家，另一方面对其他国家也具有激励的效果，这样更有利于形成国际层面的善治，或者缩小现有国与国之间的差异。

WWI是过程评价指标体系。自1990年以来，在欧洲环境署、欧盟统计局以及经济合作与发展组织就开始关注制定泛欧洲层面的影响评价指标，与此同时，欧洲委员会和一些欧洲环保非政府组织也开发了监测欧盟水立法的一系列程序，这些评价指标或程序都可以称为过程评估。WWI也同样关注水立法或政策的实施过程，只是欧洲委员会或NGOs仅关注欧盟立法本身的实施过程，而WWI还测量水框架指令/水资源综合管理原则的在各成员国的实际配套执行程度。

1.2 评价指标体系与标准

WWI综合采用基于程序和基于结果的两类评价指标，前者用于了解现有的正式安排，后者用于评价正式政策工具的妥善性和实施程度。WWI有两个评价主题：第一，关注三项主要的水框架指令/水资源综合管理原则：公众参与、水资源综合管理政策及湿地资源综合管理政策。第二，关注各个国家应对关键淡水问题所采取的措施。在这两个评价主题下分两个层面进行评价，第一层面的指标有7个，即水管理的公众参与、水综合管理政策、湿地综合管理政策、水数量问题、水质量问题、水坝对河流的截断、洪水控制基础设施对河流的截断；第二层面的指标有12项。本文仅列出其对湿地资源综合管理政策原则的评价指标和标准，如表1所示：

2 WWI在我国的可借鉴性

WWI作为“用户导向”的定性的评价指标体系，它的主要用户较为广泛，包括欧洲环境保护NGOs和欧盟机构。在全球层面，WWI的价值已经被认可，已经设立了两个联合国特别行动小组运用该指标体系对现有的水政策策略和实施程度进行调查。WWI在我国的国土资源法律评价工作中也具有可借鉴性，其原因及可借鉴之处在于：

第一，自然资源本身的特点与我国自然资源管理体制不协调性。不同门类的自然资源虽然有各自不同的用途，但彼此之间具有密切不可分割的关系，对一种资源的开发和利用会对其他门类的自然资源产生影响。比如矿产资源、土地资源、水资源通常是紧密结合的，开采矿产资源会涉及到对土地的破坏及对地下水文的影响，同时还有可能对地面的森林、草地、动物等自然资源产生影响。一种自然资源同时也由多种生态因素构成，比如湿地资源，是一种特有的土地资源，同时也由水资源构成，且由适宜在该环境中生存的动植物一起构成一种生态环境。自然资源本身的这种特点决定了资源管理是一个系统工程，涉及众多领域，所以在行政管理体制上强化多种资源综合调查评价和规划监督管理就成为必然的发展趋势[2]。在我国，自然资源的管理体制是部门化、分散化的，这种管理体制与自然资源本身的特点之间具有不协调性。WWI始终贯穿将水资源管理与湿地资源管理综合考虑的精神，在对国土资源法律评价的过程中，就应当有意识的加入种综合管理的理念。

第二，我国国土资源立法的特点。我国立法具有多层次性的特点，国土资源立法包括中央层面的宪法、法律、行政法规和部门规章，地方层面的地方性法规和地方政府规章，此外还有在实际中发挥效力的众多地方政府的“红头文件”。中央立法中强调法制的统一，同时部门化的特点较为明显。国土资源在地方立法中强调地方特色的体现。虽然我国目前国土资源立法数量较多，但一个国家法律文明的发达程度，不仅在于它的法律数量多少，更要看它的法律结构以及有此种结构所导出的法律功能倾向[3]。现有的国土资源立法面临部门利益划分、中央与地方关系、地方利益保护等多重问题，从注重法律功能倾向的角度而言仍有巨大的调整和完善空间。这种特点使得WWI在我国具有借鉴性：一方面，WWI强调欧盟水、湿地政策与立法同欧盟成员国水、湿地政策与立法的匹配，强调国际、国家各职能部门之间、职能部门内部协调，这是在我国国土资源法律评价过程中可以强调的地方。另一方面，WWI是从国家间比较的角度进行评价的一种强大政策工具，在对国土资源地方立法评价的过程中也可以采用这种比较角度，以发挥对地方的激励作用。通过对地方贯彻中央立法程度的评价和比较，更好实现中央立法保护自然资源、合理利用自然资源、保障资源安全等立法目的。

表1 对湿地管理政策的评价[1]

第三，我国国土资源立法实施的特点。我国国土资源立法尤其是法律，颁布时间较早，内容较为原则，有些内容可能还落后于社会发展现实，可操作性较弱，其贯彻实施对配套法规的依赖性较强，这些规范性文件在细化法律规定时有可能背离法律的立法目的。在对国土资源立法作可操作性和实施效果评价的时候，可以借鉴WWI应用过程导向的指标[4]，并对政策实施过程所需要的政策工具和程序进行精细化分解，逐一评价，然后再应用结果导向的指标进行评价。这样注重过程的评价能够全面反映执法部门所作出的努力，在执法部门全力以赴的情况下，如果法律实施效果仍然不佳，就表明问题出在法律本身。

3 我国国土资源法律评价中对WWI的借鉴方法

WWI是国际层面的自然立法和政策评价工具，其专门针对欧盟水和湿地自然资源的综合管理政策的评估，因此在我国国土资源法律评价中不能直接采用WWI，但可以结合我国国情加以转化吸收。对其借鉴不仅局限于对水和湿地资源政策立法的评价，在整个国土资源法律评价中都有其借鉴意义。对其借鉴可以采用以下几个层面：

第一，其指标体系所涵的价值诉求和精神可以吸收。WWI注重资源的综合管理，比如在对湿地管理政策的评估中，注意到水政策与湿地政策的衔接，要求水政策的制定要考虑湿地的重要功能，修筑水坝或者防洪的基础设施时注意到满足湿地用水的需求；同时在对湿地周边地区的开发建设中，注意到对湿地的保护。这种对湿地政策的评价要求中所包含的资源综合管理的精神值得借鉴。WWI注重比较的视角，可用于我国国土资源地方立法的比较评估。WWI注重政策执行过程，采用了较多“基于规则的指标”的特点也值得借鉴。

第二，其所详细列举的政策工具和程序在国土资源管理中可以采纳。WWI评价指标体系中详细列举了一些政策工具和程序，比如在公众参与评价中，其对“磋商”的评价指标中要求：(1)强调关于阐明法律、计划/战略和水相关的具体项目的信息的咨询；(2)强调参与代表的程序：工业、家庭用水供给、农业、绿色NGOs和学术界；(3)在磋商开始时阐明目标；(4)在磋商开始时目标受众陈述意见；(5)有包括磋商程序时间表在内的磋商文件；(6)磋商反应和结果应该在任何随后出现的文件变动之前出版；(7)在充足的时间内提供文件供磋商参与者提出深思熟虑的意见。这些要求可以直接吸纳到我国国土资源立法听证的法律规范中和听证实践中。在对水政策的评价指标中，要求“部门间协作”、“部门内协作”，并设定了5项具体的标准，也可以直接加以借鉴。

第三，其评价结构和具体的指标可用于完善我国现有的国土资源法律评价指标体系或者在其基础上构建我国国土资源评价指数。我国对国土资源法律评价指标体系和方法的专门研究起步较晚，目前比较有代表性的成果是国土资源部国土资源法律评价工程重点实验室在该领域所做的研究，该实验室课题组提出了国土资源法律量化评估指标体系[5]，该指标体系分合法性、合理性、操作性、绩效性和满意度五部分构成，较为系统全面。但该评价指标体系具有一般性，在指标层的设计中还面临针对不同评价对象特定化的任务。WWI对政策目的的分解，对政策工具和过程的精细化划分和列举的方法对现有指标体系的特定化具有借鉴价值。此外，WWI对每项指标都从“过程”和“结果”两方面加以评价的方法也可以加以借鉴。在条件成熟的情况下，也可以开发适用于我国的“国土资源评价指数”。

[1]Lucia De Stefano, Javier de Pedraza Gilsanz, Fermín Villarroya Gil.A Methodology for the Evaluation of Water Policies in European [J].Environmental Management ,2010（45）:1363-1377.

[2]刘丽,张新安.当代国际自然资源管理大趋势[N].中国国土资源报,2003-11-11(7).

[3]庞正.论当代中国法律体系的结构性整合与创新[J].法制现代化研究，2004(9):111-118.

[4]公丕祥.法制现代化研究（第九卷）[M].南京：南京师范大学出版社，2004.

[5]Rowe G,Frewer L .J.Public participation methods: a framework for evaluation [J].Science Technology &Human Values,2000,25(1):3-29.

[6]国土资源法律评价工程实验室课题组.国土资源法律量化评估指标体系初探[J].理论月刊,2011(6):164-166.