对我国光伏产业政策的反思及完善建议

■吴志军 汪 洋

一、引言

2012年，《太阳能光伏产业“十二五”发展规划》的出台，标志着我国光伏产业的战略地位达到了前所未有的高度。但是，我国光伏产业所面临的问题相当严峻。最近，欧盟对我国光伏产品的“双反”，更加暴露出我国光伏产业存在的问题和弊端。

近年来，随着光伏产业战略性地位的凸显以及产业内部生产管理和外部市场销售上种种问题的出现，国内外对光伏产业发展对策的研究日益丰富。从现有文献来看，主要集中在光伏产业的发展现状及对策、光伏产业链等方面。李雷、郭焱从高纯多晶硅、硅片制造、太阳能电池、太阳能电站建设四个方面的发展现状进行分析，提出应改变出口导向发展战略，充分发挥行业组织的协调功能。[1]吴茜薇、王振波认为，我国光伏产业存在的主要问题是产业链不健全、缺乏核心技术、国内市场狭小和行业竞争激烈。[2]王发明以全球价值链为指导，对全球光伏产业价值链的价值分布、空间特征及治理结构进行剖析，对我国光伏太阳能产业升级的条件与途径进行了研究。[3]李园红、高明提出应确定产业链的重点发展环节、加强重点技术攻关、延伸光伏产业链、推进与国际光伏产业链对接的产业发展思路。[4]另外，在国家调控手段频频出台的大背景下，有关学者也做了一些针对产业政策的研究。于力宏、郁义鸿针对我国光伏产业存在的缺陷，提出面向需求为主的规划目标和金融、财税政策，以及基于市场机制的产业组织政策。[5]刘益君通过对国内外光伏产业政策的对比分析，指出国内产业发展的不足并指出政策建议。[6]胡润青分析了全球主要光伏市场国家光伏激励政策的变化，并对我国光伏激励政策进行了探讨。[7]

综上所述，已有的研究主要是对光伏产业现状、问题、发展对策进行研究并在此基础上提出发展对策。而单纯基于产业政策角度的研究，目前还比较少。本文正是基于对政策的制定与实施等环节所取得的成绩，以及存在的政策缺陷进行探讨，对我国光伏产业政策进行反思并提出相关建议。

二、我国现阶段光伏产业政策

经济的发展刺激了能源需求，而传统能源日益枯竭，进入21世纪以来，我国政府十分重视太阳能光伏产业的发展，相继从产业研发、投资、生产和消费等方面制定了一系列政策措施。

(一)政策背景

我国是能源消耗大国，并且严重依赖传统的化石能源，2011年，煤、石油、天然气占能源消耗总量的80%以上，这也导致我国成为世界碳排放大国。在传统化石能源日益枯竭和全球发展低碳经济的背景下，开发利用可再生、清洁无污染能源势在必行。表1为我国近年来能源消费结构。

(二)政策概述

进入21世纪以来，我国光伏产业在研发、投资、生产、消费四个方面制定了一系列政策。

研发阶段的政策措施，主要体现在发展规划和进出口管制两个方面。如2007年颁布的《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，积极推进能源产业结构调整，推进太阳能利用及与建筑一体化的科研、开发和建设;2009年，《国务院办公厅关于印发2009年节能减排工作的通知》，旨在加快技术开发和推广，做好“金太阳”太阳能发电技术的规模化推广应用，同年发布的《2010年关税实施方案》规定多晶硅的进口税率为1%，太阳能电池组件封装专用玻璃进口税率为12%;2010年，商务部、海关总署公告2010年第63号将多晶硅材料列入禁止出口的商品目录。

投资阶段的政策措施，主要运用发展规划、政策管制、金融及资金支持等手段。如2007年颁布的《关于印发可再生能源中长期发展规划的通知》，强调发挥太阳能光伏发电宜分散供电的优势，在偏远地区积极推广使用光伏发电系;同年发布的《关于开展大型并网光伏示范电站建设有关要求的通知》规定，并网光伏示范电站投资者通过公开招标方式，以上网电价为主要条件进行选择。2010年，《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》鼓励民间资本参与太阳能产业建设。

生产阶段的政策措施，主要体现在法规管制和发展规划两个方面。如2006年出台的《可再生能源发电有关管理规定》要求:对可再生能源发电项目管理、电网企业责任和发电企业责任作出相关规定。2007年出台的《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》，要求电力监管机构对电网企业建设可再生能源发电项目情况进行监管;同年，《关于印发高新技术产业发展“十一五”规划的通知》要求扩大能源材料生产，发展太阳能电池用高纯硅材料，发展太阳能建筑一体化设备。

消费阶段的政策措施，主要运用法规管制和资金及金融支持等手段。如2006年，《可再生能源发电价格和费用分摊管理实行办法》规定，实行政府定价，由国务院价格主管部门核定;2009年出台的《关于实施金太阳示范工程的通知》，对金太阳示范工程财政补助资金支持范围和支持条件、补助标准、资金申报和下达等方面作了相关规定;2010年，《关于加强金太阳示范工程和太阳能光电建筑应用示范工程建设管理的通知》规定，中央财政对示范项目建设所用关键设备，按中标协议供货价格的一定比例给予补贴。

三、对现行光伏产业政策的评价

近年来我国制定的一系列光伏产业政策，反映了国家对光伏产业发展的重视，但诸多政策在促进光伏产业做大的同时，并未有效引导光伏产业做强、做优。

(一)现行政策实施效果

1．产业规模不断扩大，使我国实现了成为光伏生产大国的目标。光伏产业是以硅材料的应用开发形成的产业链条，包括上游的原材料供应、电池片生产、太阳能光伏电站建设及相关基础设施建设等环节。[8]自2007年国家颁布《关于印发高新技术产业发展“十一五”规划的通知》的政策措施以来，能源材料生产不断扩大，在多晶硅、光伏电池产量和光伏电站装机总量方面取得重大成就。处于产业链上游的多晶硅原料，是光伏产业最重要的基础性原材料，从2006年开始，国际市场对多晶硅需求一路走高(见表2)，价格不断上涨，我国多晶硅项目呈现井喷式发展，产量规模不断扩大。

表1 2003—2011年我国一次能源消费结构(单位:百万吨油当量)

表2 2006—2011年我国多晶硅供需平衡表(单位:吨)

近年来，受西班牙、德国等欧盟地区国家政策刺激的影响和国内需求的上升，太阳能光伏电池产量也呈现爆发式增长。虽然在2008年金融危机之后国际市场需求下滑，但国内生产由于规模不断扩大，大量企业上马。2010年，随着全球宏观经济环境的逐步好转，全球光伏产业在金融危机中受到抑制的需求又重新被激发出来，国内产量持续增长。

长期以来，光伏发电成本一直远高于传统化石能源发电，因此很难得到普及，光伏电站的建设一直处于慢速发展状态。自2009年以来，受国家“太阳能屋顶计划”及“国家金太阳示范工程”等一系列政策的激励，国内光伏装机量有了一个大幅度的攀升。可以预期，在未来几年，随着光伏发电成本的进一步下降和政策支持，光伏装机量将持续大幅度增长。

2．产业集聚现象明显，并且生产地区进一步增加。据中国新能源产业经济发展年会发布的数据，在2011年中国新能源产业百强县中，东部沿海的江苏、山东、浙江三省占44家，产业集聚现象明显。光伏产业遍及全国23个省、自治区和直辖市，这说明目前全国各地都在大力引进和发展太阳能光伏产业。另外，西北地区太阳光充足，拥有丰富的太阳能资源，该地区的太阳能光伏产业获得了比较快的发展，甘肃、新疆等西北省份占据百强县中的15席，并且可以预期在政策扶持下该地区将获得更大规模的发展。

(二)政策漏洞引发的问题

1．支持研发投入的政策不足，导致缺乏产业核心竞争力和产业链不完善。从产业链角度看，政府在光伏产业各个环节的政策出现失衡，对上中游的多晶硅、太阳能光伏电池的生产激励政策非常充分，而下游的光伏应用等问题迟迟不能很好地解决。另外，在产业研发阶段对核心技术和关键生产装备等方面资金投入不足，关键技术严重依赖国外。虽然在2010年，财政部、科技部、住房和城乡建设部以及国家能源局四部门宣布，将在未来几年借助财政补贴、“太阳能屋顶”项目等一系列举措，强力推动太阳能光伏发电在国内的大规模应用，但由于光伏发电成本过高，加上政府对民众光伏产品使用中的补贴力度不够，国内需求一直低迷，产品严重依赖于国际市场。

2．管制规划类政策过多，经济激励政策不足。从上文我们可以看出，法规管制、策略性措施和目标规划的运用过于频繁，而用于激励的金融支持和税收优惠只占很小一部分。法规管制运用的频率过高，先前的某项措施未被切实执行，而在之后又被反复提出，使政策过多过滥。这表明到目前为止，我国太阳能光伏产业的国家标准和行业标准的完整体系尚未完全建立，导致光伏产品在国际市场缺乏竞争力。[9]

3．政策宏观化程度严重，光伏并网电价迟迟不能确定。由于成本问题，目前各界争论的热点依旧是关于光伏并网电价的竞标问题。光伏并网发电特许权项目一直颇受各界关注，它不仅为光伏厂商提供市场，同时也是国内光伏上网标杆电价的前奏。自2010年第二季度以来，多晶硅及组件价格维持上涨趋势，使发电成本只升不降，加上海外企业大量进驻国内市场，我国光伏企业并没有真正尝到光伏发电所带来的甜头。对于很多企业来说，他们所期望的投资回报，更多的来源于竞标成功后所带来的政府扶持和在业内极高的名望，这就需要政府进行强有力的引导和调节。[6]

4．出口市场单一，受国际环境影响大。我国光伏产品的出口市场主要集中在欧盟成员国，其中西班牙、德国和意大利所占比例最大。受2008年金融危机的影响，西班牙、德国光伏产业政策发生变化，我国光伏产品出口难度进一步加大，加上国内企业盲目上马，产能过剩现象十分严重，产品价格一步步走低。近期的欧盟“双反”可能引起一系列连锁反应，美国、印度均对我国光伏产品出口开展反倾销调查。据国际能源署的统计，全球前十大太阳能模组制造商中，有7家是我国内地的企业，国际市场的变化造成国内竞争加剧，价格竞争的结果是利润的持续走低，企业濒临破产。

四、光伏产业政策调整的思路与方向

我国现行光伏产业政策十分繁杂，虽然在一定程度上促进了我国光伏产业的快速发展，但在实施过程中各种问题突出，光伏产业政策调整势在必行。

(一)进一步完善行业协会，发挥行业组织在市场经济中的作用

在经济全球化条件下，企业市场化、国际化程度越来越高。按照国际惯例和市场原则，行业协会在维护国内同业权益、加强行业自律、与海外同业交流等方面发挥着重要作用。行业组织还可以整合国内分散的供应量和购买力，提升国际议价能力。另外，行业协会可以充当政府与企业之间的桥梁，帮助政府制定更了解市场、有利于产业发展的政策。目前，欧盟、美国均对我国光伏产品出口展开反倾销调查，行业协会可以进一步发挥作用，在国内加强与政府的沟通，在国际市场为我国光伏产业提供强有力的支持和引导。

(二)加强政策引导和支持，培育完整的产业链体系

光伏产业的起步是从某一特定的环节切入的，较快进入垂直整合阶段，然后形成完整的产业链体系。目前，我国在产业链上游的多晶硅、中游的太阳能电池产量均达到了很大的规模，因此应完善下游的营销体系，将产业链和市场紧密联系起来，建立健全光伏市场的服务体系。从产业链下游看，在原有的比较优势的基础上，延伸具有发展前景和市场潜力的新的产业链，分担风险，促进产业全面发展。在空间整合方面，依托重点集聚区域，充分发挥现有规模产业的集聚效应。此外，政府在政策制定上，应该统筹兼顾，对产业链各个环节的政策支持不断倾斜，引导其平衡发展。

(三)进一步加大财政和金融支持力度

在财税补贴方面，我国在2009年出台了《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行方法》及实施“太阳能屋顶计划”等政策，旨在促进农村及偏远地区示范推广光电技术在建筑领域的应用。这些政策在一定程度上推动了建筑光电一体化进程，但相比德国、意大利等光伏应用的发达国家，我国在对光伏产业财税投入的力度和范围上还是不够的。因此，政府应该对多晶硅生产与光伏装机项目进行初始投资补贴，提高私人投资和中小企业光伏项目的补贴力度，尤其加大对公共建筑和非盈利项目和建筑光伏一体化项目提供补贴。[10]此外，对太阳能发电系统给予较高的税收抵免，对于已经安装发电的项目进行退税鼓励。另外，继续建立健全金融市场，拓宽光伏企业的融资渠道，提高光伏企业的融资规模。

(四)加快光伏产品期货的推出

期货市场具有发现价格、规避风险等功能，按照国际惯例，大宗商品贸易都是在基准价格的基础上调整升贴水幅度而得到最终交易价格，而期货市场一般是形成大宗商品基准价格的中心。光伏产品期货的推出，可以给我国光伏企业提供一个规避价格风险与经营风险的工具，它可以帮助光伏企业掌握市场库存情况、价格行情、市场趋势等，从而理性地作出生产决策，避免产能过剩、恶性竞争等局面的出现，起到稳定价格的作用。因此，国家应加快我国期货交易市场的发展步伐，加大专业人才的培养，尽快推出光伏产品期货并完善光伏产品期货交易品种。

(五)积极开拓海外市场

随着欧盟对我国光伏产品的“双反”，加之市场需求趋于饱和，我国光伏厂商必须在海外开拓新兴市场，分散市场单一的风险，促进市场多元化局面的形成。面对庞大的海外市场以及目前存在的贸易争端，直接在进口国建厂或者与当地光伏厂商合作不失为一种很好的策略。这样既能规避贸易制裁的威胁，还能进一步扩大国内厂商的销售渠道。另外，对于光伏产业薄弱的印度、泰国等东南亚国家，可以借助低廉的价格优势击败竞争对手，从而占领更大的市场份额。

[1]李雷，郭焱．中国光伏产业发展现状及若干问题的思考[J]．中外能源，2010，(15)．

[2]吴茜薇，王振波．金融危机背景下中国光伏产业发展现状及对策[J]．首都师范大学学报，2012，(1)．

[3]王发明．全球价值链下的产业升级:以我国光伏产业为例[J]．经济管理，2009，(11)．

[4]李园红，高明．基于产业链视角的中国光伏产业发展思路[J]．亚太经济，2010，(4)．

[5]于力宏，郁义鸿．光伏产业政策体系评估:多层次抑或多元化[J]．企业发展，2012，(8)．

[6]刘益君．国内外光伏产业政策比较研究[J]．生产力研究，2010，(12)．

[7]胡润青．国际光伏发电激励政策的变化和启示[J]．中国能源，2009，(11)．

[8]孙玉星，杨宏，苏乘风．中国光伏产业发展[J]．半导体技术，2010，(2)．

[9]李雷，杨春．我国光伏产业发展对策探讨[J]．中外能源，2011，(7)．

[10]徐枫，李云龙．基于SCP范式的我国光伏产业困境分析及对策建议[J]．宏观经济研究，2012，(6)．