山东省高校分类管理的财政拨款模式构想

王 玲，宋尚桂

(济南大学 高等教育研究所，山东 济南250022)

《山东省中长期教育改革和发展规划纲要(2011－2020年)》中已明确提出“建立高校分类体系，健全实行分类指导、分类管理和分类评估的新机制”的发展要求，然而，若想真正实现对高等学校的分类管理，构建一个与高等学校分类管理相对应的新型高等教育财政拨款模式十分必要。

一、高校分类管理财政拨款模式构建的理念基础

(一)高校分层拨款之前应先分类拨款

目前，山东省的高等教育财政拨款政策主要是在高等学校分层基础上构建的，即根据“985”高校、“211”高校、省重点院校、地方普通高校和高职高专等几个层次的划分来进行财政拨款。这种拨款政策的基本特点是高校所处的层次越高，获得的财政拨款就会越多。从过去的实践看，这种在分层基础上进行的财政拨款方式，对于激发高等学校间的质量竞争确实起到了一定的作用，但是其弊端也是显而易见的，如造成高校“同质化”程度进一步加重:各类型高校盲目地追求“大而全”，忽视特色化建设;拼命“升格”、上层次，高职要升本科，本科想上硕士点，有了硕士点想上博士点;“重科研、轻教学”，造成科研与教学发展的严重失衡，等等。这些弊端的存在是不可忽视的，若不及时消除将严重影响到全省高等教育事业的健康发展。众所周知，现代大学被赋予了教学、科研和社会服务三大职能，然而对于这三大职能的实现，并非一所大学或一种类型大学所能全部做到的，实际上，大学职能的多元化已经促进了多类型大学的形成与发展，如随着大学科研职能的形成，以柏林大学为代表的研究型大学逐渐发展起来;而随着大学社会服务职能的形成，以威斯康星大学为代表的服务型大学也逐渐发展起来。因此，大学分类发展，确立不同的主体职能目标不仅是大学健康、科学发展的一种必然要求，而且也是大学发展中的一个历史性事实。所以对高等学校实施分类管理，在高校分层拨款之前先分类拨款更符合高等教育的发展规律。

(二)高校财政拨款必须兼顾公平与效率

目前我国这种只分层、不分类的财政拨款模式既存在公平性问题，也存在效率性问题。首先，在公平方面，单纯的以科研水平为依据将高等学校分成三六九等，并以此为依据进行财政拨款，对于不同类型的高等院校来说是不公平的。其次，在效率方面，在强调科研产出的财政拨款体制下，各类高校将发展的重心均放在科研上，让本应得到关注和发展的教学受到漠视与损害，这对于教学型高校和以技能培养为目标的高职高专院校来说，无疑是一种舍本逐末的做法，将从根本上降低他们的办学效率。另外，对于科学研究而言，当前的这种拨款机制也不利于科学研究的真正繁荣。因为过于依赖于经济因素来刺激科学研究的发展很容易导致浮躁之风盛行，事实上，这种现象已在我国高校内出现:无论哪种类型高校的教师都背上了沉重的科研负担，为了完成科研任务，教师们只能“各显神通”，不是花大价钱发文章，就是铤而走险进行“学术造假”，高校领导们更是为跑课题费尽了心思。因此，在构建我省高校分类管理财政拨款制度时，必须树立“兼顾公平与效率”之理念，以提升高校分类管理财政拨款模式设计的科学性。

(三)高等教育财权与事权应进一步统一

目前，我国仍然实行的是政府主管的高等教育财政拨款制度，在这种制度下，政府是拨款的主体，拨款的整个操作程序都要受到政府的直接干预，而教育部门不能直接掌握教育经费的预算、预算执行和决策，只能靠财政部门反馈。显然，这种财权与事权相分离的拨款方式，容易导致高等教育发展过于依赖于政府导向，而忽视对高等教育发展自身规律的认识;容易削弱财政拨款对高等教育发展的宏观导向作用;容易使我国高等教育的办学自主权受到损害，高等学校常常为了获得更多的财政拨款，不得不按照政府的意愿办学，从而忽视自身的特色发展;同时，也容易导致政府有关部门只注重根据财力的大小来做教育预算，这种预算一般只是一种维持性教育预算而非发展性教育预算，这使教育经费支出和教育经费的管理效益难以得到保障。因此，山东省若想建立起高等教育分类管理体系，一个重要的前提就是要更大程度地促进高等教育财权与事权的统一，这样教育部门才能更有效地行使职责。

二、高校分类管理的财政拨款模式设计

依据以上理念，本文尝试构建一种分类与分层相结合，成本与绩效相结合，稳定与发展相结合的多功能、体系化的财政拨款模式。此种财政拨款模式主要由省级政府的高校分类拨款和各类高校管理委员会的分层拨款两个部分构成，其基本的操作流程请见图1所示。

图1 山东省高校分类管理财政拨款模式操作流程

(一)省级政府的高校分类拨款

根据以上操作流程，省级政府的主要职责应是对高等院校进行分类性的财政拨款。但若想实现这种分类性的财政拨款，就必须对目前我国使用的“综合定额+专项补助”的高等教育财政拨款方式进行改革。

首先，在综合定额部分应对不同类型的学校进行分别的成本核算。目前，我国政府对高等学校的拨款标准主要是参照生均成本确定的。所谓教育生均成本，是指一定时期内每位学生为接受教育服务活动所应负担的教育资源耗费的价值，可以用教育总成本除以学生总数量来表示。［1］(P194)但是，我们知道，对于接受不同类型高等教育的学生而言，他们所需要的教育资源是不同的，因此，他们所耗费的教育资源类型与价值也是不同的，例如对于基础型大学而言，学生对教师科研水平的要求较高，所以需要提供更多的科研经费投入;而对于应用型大学而言，学生对教师的教学水平以及学校的教学条件要求较高，所以需要将更多的人力、物力与财力投向教学。因此，为了确保生均拨款的公正性与客观性，在给不同类型高校拨款时，应依据其特点与实际需求进行教育成本核算。

其次，用发展性拨款代替专项拨款。在“综合定额+专项补助”的高等教育财政拨款模式中，“专项补助”主要是国家为保证各高校的一些重点发展项目而给予的财政补贴。但是，随着我国各项高等教育改革措施的相继出台，各个学校的新上项目不断增多，“专项经费”拨款已远远大于“综合定额”，而且“专项经费”核定行政性、随意性较大、透明性不高，易造成各高校间的非正常性竞争;同时，由于专项经费数额较大，还易使一些高校产生对上“等、靠、要”，对内“管、卡、压”等一系列不正常现象。因此，笔者建议，取消“专项补助”拨款方式，代之以发展性拨款。所谓发展性拨款，是指政府基于各类高等学校的发展需求而进行的一种财政拨款方式。发展性财政拨款应坚持“按需分配”的原则，注重不同类型高等学校的不同发展方向与发展需求。采用发展性财政拨款方式的关键在于正确评估各类型高校的发展方向与发展需求。在这方面，省政府在综合评估国际国内各类型高校的发展趋势的同时，应设立“各类型高校管理委员会”，为其收集、论证各类型高校的发展经费需求。在发展性拨款部分，可采用调研、论证数据支撑前提下的协商拨款模式。

(二)各类型高校管理委员会的分层拨款

各类型高校管理委员会是介于省政府和各类高校之间的一种组织机构，它在政府与高校之间起到“缓冲器”的作用。各类型高校管理委员会应主要由政府官员、教育专家、学者、工商界人士等人员组成。其主要职能是为政府制定各类型大学的财政计划，明确各高校使用经费应承担的义务，并与评估机构密切配合，将拨款与评估结果挂钩，确保经费使用的效益和效率等。同时，它本身应接受政府部门和社会的监督。根据高等教育分类管理财政拨款模式的基本操作流程设计，省政府的高等教育财政拨款应分拨给各类型高校管理委员会，然后再由各类型高校管理委员会分拨给相关高校。但与省级政府的分类拨款思路不同，各类型高校管理委员会应主要实行分层拨款，因此，各类型高校管理委员会除了要对其所管理类型高校的办学成本与发展需求进行评估之外，还需要对高校的办学效益进行评估，并将拨款与评估结果挂钩，以实现分层次拨款。总之，各类型高校管理委员会的分层拨款部分，应采取“成本拨款+绩效拨款+专项拨款”的拨款模式，此种模式一方面可以有效地保证各类高校的实际办学需求，一方面还有利于促进同类高校间的质量竞争，从而形成多类型高校并进齐发的良好局面。而为了促进各类型高校管理委员会的分层财政拨款的顺利实现，山东省应首先完善以下两方面的工作。

第一，促进高等教育社会评估中介机构的建立与发展。山东省应积极促进高等教育社会评估中介机构的建立与发展，以便为各类高等教育管理委员会提供高校的质量评估数据，作为高校分层拨款的依据。具体发展建议如下:①政府应出台优惠政策、技术支持与资金支持，积极扶持高等教育社会评估机构的发展，提高社会力量举办高等教育社会评估中介机构的积极性。②政府要加快高等教育评估中介机构方面的法制建设。只有政府为高等教育评估中介机构“正其名”，评估中介机构才能“言必顺”，同时，高等教育社会评估中介的社会形象与社会地位也需要法律的维护与确立，其行为也需要运用法律予以规范。③政府应加强对高等教育社会评估中介机构进行评估的能力，这是政府履行宏观指导职责的重要基础，也是提升高等教育社会评估中介机构的社会公信力的必然要求。

第二，加强不同类型高校的绩效评价指标体系的研究。在目前高等教育社会评估机构发展还很不完善的情况下，山东省教育主管部门的首要任务是要加强对不同类型高校的绩效评估指标体系的研究，此工作可委托各类型高校管理委员会来做。在构建不同类型高校的绩效评价指标体系时，应注意以下两个问题:①科研评估问题。当前，教学与科研是区分大学类型的一个重要指标，如把大学划分为研究型、教学型、教学研究型等几种类型。然而，这种分类方式，似乎容易引导人们把科研与教学看成是一个矛盾体或对立面。事实上，无论任何类型的大学都不可能把科研与教学截然分开，两者均是大学的内在要求与根本性标志，只是不同类型大学对科研类型与教学的要求不同而已，因此，针对不同类型科研使用不同评估指标是十分必要的。②专业评估问题。在专业评估问题上，我们仍然要警惕以“科研水平”为主要标准的评估思想，因为社会行业对于不同类型高校的专业发展是有着不同需求的，如对于基础型大学的专业发展，社会各行业希望他们能为其提供优质的研究型人才;而对于应用型大学的专业发展，社会各行业则希望他们能够为其提供优质的技术型人才。

三、高校分类管理财政拨款模式实现所需的辅助措施

高校分类管理财政拨款模式是对现有高等教育财政拨款模式的一种改革，若想顺利实现必须有诸多辅助措施的支持。

(一)政府应积极推动立法建设，做到依法拨款、依法评估

根据国际高等教育发展的经验，加强高等教育财政拨款立法和高等教育评估立法一直是促进高等教育科学发展的重要手段。虽然近些年我国也陆续出台了一些关于教育评估的法律和行政法规，但是，这些法律法规仍不完善，如未对高等教育社会评估机构的法律地位做出明确规定，仍缺乏高等教育拨款方面的立法，等等。法律武器的缺失必将给高等教育财政拨款改革以及高等教育社会评估机构的发展造成诸多的阻碍。笔者认为，山东省应从以下几个方面加强高等教育财政拨款和高等教育评估方面的法律建设:第一，加强有关高等教育分类财政拨款的法律建设。从引导高等教育的分类发展、科学定位视角来看，没有任何手段能比立法更有力量，可以给予各类型高校以更多的发展信心与保障;第二，加强有关各类型高校管理委员会的立法建设。各类型高校管理委员会的拨款职责、标准、监管责任等方面都应该从法律层面上予以明确的界定，这样才能实现依法管理、依法拨款、避免拨款的随意性，同时，也应对各类型高校管理委员会及其各种活动的法律地位予以明确的界定，从而确保各类型高校管理委员会的独立性与公正性;第三，加强有关高等教育社会评估的立法建设。在目前我国教育评估中介机构体系的建立和完善过程中，还需要通过法律形式来规范评估中介机构的组织结构和运作方式，这样才有利于评估体系的发展，少走弯路，也有利于中介机构的业务开展和自身的发展，而且只有通过立法才能确立评估中介机构的独立性和权威性，使其评估结果得到社会认可和国际承认，也是高等教育与国际接轨的先决条件。［2］

(二)改变拨款决策模式:从“科层主导”迈向“高校参与”

目前，我国财政性教育经费的财权、事权的不统一以及教育经费预算等级较低的状况已经造成了一系列问题，如，教育经费预算数量相对弹性较大，缺乏透明度，直接影响着高等教育财政经费的稳定性和分配的公平性;高等教育财政拨款与高等教育发展之间相脱节;教育部门无权行使有效的宏观管理权与调控权，造成教育资源浪费等。为了促进这些问题的解决，在财政拨款决策方面必须改变目前这种“科层主导”的状态，积极地促进多元角色的参与，尤其是促进高校的广泛参与。事实上，增加高等教育机构的拨款决策参与度，正是当代西方国家教育财政改革的一大亮点，如德国高等教育机构就在扩大高等教育财政拨款参与权方面做了诸多的努力:①增加高等教育机构参与州高等教育规划过程的人数，让更多的高等教育机构学术人员参与到高等教育规划和预算的编制过程中去，以使所编制的高等教育财政拨款预算更加充分地反映高等教育发展的实际需求。②在高等教育预算的编制过程中，让高校人员更多地行使参加听证、参会、提建议等活动的权利。③依据高等教育预算对高校活动影响的大小确定预算事项进行的先后顺序。与高校教学和科研关联度越高的政府预算编制，高校学术人员的参与权就应越大，州政府的干预则应越少。④就高等教育财政拨款而言，政府部门的预算编制原则和方法力求简明实用。在预算编制时，应该充分考虑高校规划的因素。政府部门注重制定基本框架，关注宏观管理，而将细节确定的权限留给高等教育机构。［3］

(三)加大教学投入，重塑教学与科研关系

教学发展与科研发展一样需要大量资金的支持，尤其对理工科的教学而言更是如此，然而，我国高校在当前以科研为主要价值取向的高等教育管理体制下，不得不把大量的资金投到科研上，有时甚至挪用教学资金来发展科研，这就导致了本应相辅相成的教学与科研的关系演变成当前的这种“此消彼长”的资源竞争关系。以清华大学、北京大学、复旦大学和上海交通大学为例，2001年这4所高校的教学投入占教育经费的比例分别为79%、88%、77%和57%，到2004年，这一数字则分别下降为67%、80%、75%和33% ，而科研投入占教育经费比例则呈现逐年上升的趋势。［4］因此，在构建高校分类管理财政拨款模式时，一方面应加大对各类型高校，尤其是以教学为主的高校的教学投入;另一方面则应建立相关的监管制度，以确保教学财政拨款被用在教学上。首先，可以通过分类型、分学科、分专业进行生均成本测算、在不同类型高校中实施不同的“质量工程”，以及将一部分拨款权适当分配给学生与家长等措施来促进教学投入的提升;其次，可以通过将教学财政拨款与科研财政拨款分开、加强教学资金使用效率监管机制建设，以及充分发挥各类型高校管理委员会的指导、监督之职等方式提升高校教学经费的使用效率。

［1］王培根.高等教育经济学［M］.北京:经济管理出版社，2004.

［2］汪雁.试析中国高等教育评估中介机构的构建［D］.南京:东南大学，2005.

［3］李国俊.北京市属高等学校财政拨款模式研究［D］.北京:北京工业大学，2007.

［4］张强，乔海曙，陈志.高校教学团队建设博弈分析——加大教学投入的视角［J］.高等教育研究，2011，(6).