欧盟最佳可行技术(BAT)实施经验及其启示

王之晖，宋乾武，冯昊，秦琦，姜萍，王艳捷

中国环境科学研究院环境工程设计中心，北京 100012

欧盟最佳可行技术(BAT)实施经验及其启示

王之晖，宋乾武，冯昊，秦琦，姜萍，王艳捷

中国环境科学研究院环境工程设计中心，北京 100012

为了全面提高环境技术管理水平，我国“十一五”启动了一批BAT指南编制试点工作。针对我国已经开展的部分BAT工作存在调研工作量大、收集技术信息不全面、缺乏有效的创新技术推广机制、筛选BAT不能很好引导技术发展方向的问题，详细分析了欧盟BAT含义、BAT参考文件作用、BAT实施过程以及信息交流机制，总结了欧盟BAT在法律法规中的地位、技术信息来源的方式、技术筛选的方法以及对新技术的激励机制方面的实施经验，指出我国BAT体系建设亟待建立BAT推广应用的法律基础、技术信息交流平台、技术工作组和专家组以及促进新技术发展的验证评估机制，从而实现BAT对环境管理的技术支撑作用。

欧盟；综合污染预防与控制；信息交流；最佳可行技术；技术管理

近年来，随着我国环境污染治理力度加大，环境污染状况有所改善，但是环境保护形势依然十分严峻，环境管理体系面临着实现从主要用行政办法保护环境到综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题的转变[1]，建立与经济社会和环境形势发展需求相适应的管理模式[2]。为了全面提高我国环境技术管理水平，“十一五”期间，我国在环境技术指导文件体系建设、技术评估体系建设和环境技术推广示范机制研究三个方面开展了大量的工作，编制污染防治最佳可行技术(best available techniques, BAT)指南就是环境技术指导文件体系建设中的重要工作内容之一。

我国“十一五”期间制定了火电、钢铁、水泥、有色金属采选矿、电镀、畜禽养殖等几十项重点行业污染防治BAT指南。但由于尚未建成完整、科学、系统的环境技术管理体系，在BAT筛选过程中，存在调研工作量大，调研企业认知不足，收集信息可靠性差，评估方法不科学，筛选的BAT不是最佳，不能有效为环境管理、标准制(修)订和实施、技术评估、环境执法和监督提供可靠的技术依据，不能满足新时期环境管理和环保产业发展需要等问题[3-6]。笔者针对我国BAT筛选和评估过程中存在的问题，分析了欧盟BAT含义、作用、实施过程与经验，以及对我国BAT体系建设的启示，并提出我国BAT体系建设亟待开展工作的建议。

1 我国BAT评估存在的问题

我国环境技术管理体系建设起步较晚、基础相对薄弱，已经不能满足环境监管、科技进步和环保产业发展的要求。2007年国家环境保护总局发布了《国家环境技术管理体系建设规划》，开始了环境技术管理体系的全面建设，并启动了一批技术政策、BAT指南和工程技术规范的编制工作，开展了大量关于行业污染治理现状和节能减排潜力的调研工作，在典型行业污染防治BAT筛选和评估过程中发现了一些需要引起关注的问题。

(1)行业技术水平和结构特点差别大，企业技术水平参差不齐，BAT筛选和评估的复杂程度高[7]。就纺织染整行业来讲，企业以中小规模为主，行业集中度差，按年销售收入500万元以上规模企业统计，规模以下企业产量约为规模以上企业产量的13，规模以下染整企业的工艺技术和装备以及污染治理水平低于全行业整体水平。企业平均规模小、数量大，并且由于产品类型、地理位置、管理水平等不同，即使相同技术其运行效果和经济投入差别也较大，采用单一评价指标和评价方法，很难反映工艺技术污染物减排和环境效益等方面的真实水平。

(2)调研基础数据、中间数据严重缺失，导致筛选和评估BAT的可靠性差。我国BAT评价过程由技术调查、技术筛选、技术评价三个阶段组成。技术调查是技术筛选和技术评价的前提，通过调研得到某行业或重点污染源污染防治技术经济性能、技术性能、运行管理性能以及环境性能等方面数据，采用适当的技术评价指标和综合评价方法，筛选和评价出污染防治BAT。获取数据的真实性和完整性是客观、科学、可靠筛选和评估出BAT的关键。但是由于调研企业对BAT评估和筛选工作认知不足，担心泄露企业机密对企业产生不良影响，或者受调研企业管理水平限制，导致获取企业生产工艺或装置污染物排放和能源消耗等数据的真实性、可比性差，不能为环境技术管理提供有效支撑。

(3)受经济发展水平限制，一些效果良好的污染防治和治理技术，由于投资和运行成本超出中小企业负担而无法得到推广应用，导致筛选BAT相对于发达国家技术水平落后。

2 欧盟BAT及其实施经验

为了预防或减少工业污染排放对环境造成污染，欧盟1996年采纳了综合污染预防与控制(integrated pollution prevention and control, IPPC)9661EC指令，经历了前后4次修订，2008年编纂完成完整的20081EC指令，IPPC指令提供了一种全面控制工业污染排放的管理方法，对工业污染排放设施开始实施许可证管理，发放许可证必须满足最低排放限值要求，排放限值应基于BAT确定，并在工艺设计和排放控制方面推广使用BAT[8-11]。

2010年欧盟将IPPC指令与现有7个工业排放指令整合为201075EU指令(directive on industrial emissions, IED)，并要求于2013年1月7日前逐步进入欧盟各国立法体系，于2014年1月7日起IED指令将替代IPPC指令和各工业指令。欧盟IED指令实质上是IPPC指令的延续和升级，特别是强化了BAT在环境管理和许可证管理中的作用和地位，对于指定工业设施必须获得许可证才能运行(对于一些特殊的设备和工业活动需要取得许可证或者进行登记)，BAT是制定许可证条件和排放水平的基础，通过BAT参考文件的结论给出工业设备在正常运行条件下，使用BAT或者BAT组合技术能够达到的排放水平，基于BAT的排放水平将作为制定许可证的参考条件[12-13]。

2.1 欧盟BAT含义

欧盟IED指令(IPPC指令)定义“最佳可行技术”能够代表技术应用及其发展的最有效和最新阶段，可以从整体上预防和减少污染物排放对环境的影响，其技术的实用性为排放限值的制定提供了参考，“技术”应包括应用技术和设施设计、建造、维护、运行和拆除的方法，“可行技术”是指那些在一定规模水平上发展起来的技术，在经济和工艺可行的条件下，同时考虑成本和效益，能够在相关工业领域中得到应用，某项技术是否被成员国采用并投入生产中，取决于它能否被经营者接受。“最佳”则是指能实现对整体环境最有效的高水平保护。

图1 欧盟BAT信息交流组织体系Fig.1 The organization system of EU BAT information exchange

2.2 欧盟BAT参考文件作用

欧盟BAT体现了综合污染防治全过程控制和清洁生产管理的理念，包括对大气、水体、土壤产生污染的污染物源头控制技术、生产工艺技术、末端治理技术，是制定排污许可证条件和排放限值的基础。欧盟委员会组织欧盟成员国、相关工业行业和非政府组织等进行信息交流，评估和筛选BAT，BAT结论通过BAT参考文件(BREFs)的形式公布。

欧盟BREFs详细描述了各类工业生产工艺存在的环境问题，污染物产生环节、产生原因以及控制措施，除给出一般技术控制措施外，特别给出了在目前条件下不同工艺、不同控制技术下的BAT，并且给出通过应用这种技术可能达到的污染物排放量和资源消耗量水平。BREFs分为纵向和横向两种类型，对特定工业行业进行的描述为纵向BREFs，如氯碱、钢铁、有色金属、制革、水泥等；对跨行业问题的描述为横向BREFs，如工业冷却系统、仓储排放、在化学行业中常见的废水和废气处理等。欧盟委员会负责组织BREFs的起草、审核以及更新，目前欧盟已经通过的BREFs有33个。

欧盟BREFs具有唯一性，是欧盟主管机关制定许可证条件和排放水平的重要依据。

2.3 欧盟BAT实施过程

欧盟将BAT嵌入到许可证的管理中，主管机关根据公布BREFs中的BAT结论制定许可证条件，包括污染物的排放限值、相关技术参数或者技术措施、保护土壤和地下水要求以及监测要求，并要求欧盟各成员国定期向主管机构提供相应的监测结果，主管机构至少每年要对监测结果进行一次评估，确保工业设施的排放水平没有超过许可证条件，即基于BAT设置的排放水平。尽管BAT是制定许可证条件和排放限值的依据和基础，但在实施过程中根据工业活动的地理位置和当地的环境条件，BAT可以根据地点的不同而不同，对于敏感的环境问题可以根据当地实际情况执行不同的排放限值。

欧盟BAT不是一成不变的，而是随着技术进步和环境需求不断改进。环境污染物的排放量控制和环境影响的需要会因全球需要和当地需要的不同而不同，行业污染物种类随着行业产品类型、生产工艺等的变化而发生变化，因此采用的BAT也在不断更新。欧盟设立专门部门，组织各成员国和工业行业进行环境信息和技术交流，并充分利用行业、学术界和管理者，开发和修订不同行业的BAT，确定技术上和经济上都可行的技术和管理系统。

2.4 欧盟BAT信息交流机制

欧盟综合污染预防与控制局负责组织BAT的信息交流和编制BREFs，并通过技术工作组展开工作，同时审议技术工作组提交的BREFs草案，图1是欧盟信息交流的组织体系图[10]。欧盟综合污染预防与控制局成立由各成员国代表组成的专家组，通常每年召开1～2次会议，就IED指令(IPPC指令)实施情况交换意见，审议指令中的各条款并提出相应建议，指导信息交流论坛开展信息交流；信息交流论坛由欧盟成员国的代表、欧洲自由贸易联盟国家的代表、IED指令(IPPC指令)涵盖工业部门的代表以及非政府环保组织的代表组成，主要就一些普遍性问题和横向议题展开讨论，引导整个信息交流过程，欧盟委员会为信息交流论坛的责任机构，负责对信息交流取得的进展做出决策；技术工作组依据信息交流的成果，开发与修订BREFs。

欧盟通过BAT信息交流形成了详细的综合文档BREFs，并在欧盟综合预防局网站对公众开放，其作用是：1)通过全面的信息交流，指导主管当局确定每个许可证基于BAT的在现场工业水平下的许可条件，并开发具有普遍约束力的规则；2)通过公布BREFs重新调整欧共体内的技术失衡；3)促进欧盟向全球推广欧共体应用BAT取得的能源消耗与排放水平以及工业设备与设施运行性情况。

3 欧盟BAT实施经验的启示

(1)欧盟将BAT嵌入到环境技术法规体系

欧盟工业排放环境立法通过发放许可证实现对大型工业设施的综合污染预防与控制，主管当局发放许可证的条件是企业已经建造了综合环境保护设施，并且这些设施必须满足最低排放限值要求。而在IPPC指令中明确指出了排放限值、工艺设计参数或者其他同等技术措施必须依据BAT确定，这为BAT的推广应用奠定了法律基础，迫使排污企业投资开发和使用清洁生产工艺与技术，从整体上保证了获得更高水平的环境保护。

(2)欧盟信息交流过程为BAT筛选提供了全面技术信息

欧盟BAT是信息交流的产物，技术工作组站在欧盟国家的立场上，广泛吸收来自政府部门、非政府部门、管理部门、行业协会、研究机构等的信息、政策和观点(表1)，既可以平衡不同的利益相关者之间关系，也保证了筛选BAT能够全面反映当前技术水平和技术发展需求，体现了BAT的动态发展过程，随着技术进步与发展，BAT也在发展变化。

表1 欧盟BAT交流信息的特点和作用

(3)技术工作组专家评判对BAT筛选起到关键作用

欧盟BAT反映的是包括经济在内的整个部门的情况，不能考虑单独的案例。主管当局可以根据当地具体情况，考虑设施技术特点、地理位置以及当地环境状况等因素，设定偏离BAT的许可条件，使某项BAT和BAT组合能够反映某行业在现有经济生存能力下的整体情况，而非具体环境中的单独设施。因此，欧盟技术工作组的专家评判对BAT决策起关键作用。通过对某行业整个工艺或者局部工艺消耗水平和排放水平的比较，可以得到设施运行的最好、良好及较差不同状况，此时与最低排放限值对应的最好设施运行范围就是潜在的BAT范围(图2)。但有时受技术水平局限或者相关工业部门的整体经济生存能力影响，最低排放限值已经超越了BAT，为了满足当地环境排放标准，超越BAT的技术或许会得到应用[14]。

图2 某工业部门某污染物的排放水平及潜在BAT范围Fig.2 Emission levels for a certain pollutant of an industrial sector and indication of the potential BAT range

(4)建立环境技术评估体系促进新技术的发展

为了避免BAT规定限制新技术的发展，在强化BAT在环境管理中的作用和地位的同时，欧盟也在积极建立环境技术评估制度，鼓励私有和公共投资用于环境新技术、新工艺的开发和示范应用，通过环境技术评估将发明创造从实验室转移到市场。欧盟采取了两大创新行动：建立技术平台和建立测试网络。技术平台是将所有感兴趣的人员集中起来，建立长期合作关系，开发和促进特定技术或解决特定问题，并对开发技术进行测试验证，用客观、公正、可靠数据反映创新技术的真实性能，为技术潜在购买者提供决策参考，推动创新技术的市场化进程；建立测试网络将使信息一致、可比较、评价参数可靠。

4 我国BAT体系建设亟待开展的工作

(1)建立BAT推广与示范配套的相关政策和法律法规

我国业已开展的大量BAT指南编制工作是环境技术管理体系建设的重点任务，为排污企业从全过程控制污染采用清洁生产工艺、达标排放污染控制技术等提供了技术思路，为污染物排放标准、排放限值制(修)订提供了技术依据。但是由于BAT还没有在我国相关政策和法律法规中得到直接或者间接体现，限制了BAT在我国的推广应用与示范，无法作为设计人员设计、企业环保技术改造与升级、环保管理以及环境监督执法等的技术依据。因此，将BAT嵌入国家和地方的环境技术管理体系，建立与BAT推广应用相配套的政策和法律法规，通过在重点行业和地方试点推行BAT制度，才能逐步实现BAT对我国污染减排和流域治理的技术支撑作用[15]。

(2)建立基于行业和环境问题的技术信息交流平台

我国工业行业众多且地域覆盖广，技术调研工作量大、成本高，由于技术信息缺乏、基础数据缺失，导致筛选BAT的可靠性变差。通过建立基于行业或者环境问题的技术信息交流平台，组织行业、学术界和环境管理方面专家，及时掌握污染防治技术状况和发展动态，及时筛选和更新BAT，使BAT始终处于良性的动态发展过程，淘汰不达标的污染防治技术，淘汰落后的生产工艺，鼓励企业采用BAT，使先进、成熟、达标、可行的污染防治技术得到推广应用，实现资源节约和有效利用，减少资源投入，实现废物减量化，对废物进行综合利用达到资源化和循环利用，实现我国工业行业节能降耗、污染减排的艰巨任务。

(3)建立BAT技术工作组和专家组

技术随着时间推移而改进，不同环境需求、不同行业、不同地区对技术需求不同，同一行业不同发展阶段对技术需求也在不断变化，开发和修订BAT对参与人员的专业知识水平、对行业现状了解程度、是否熟悉国家政策与法律法规以及国家经济发展趋势等要求均较高，而且需要经过BAT概念、指导文件编制框架体系、调研技术数据类型、技术筛选方法等专项培训，建立BAT技术工作组和专家组，才能保证BAT开发的全面性、高效性和连续性。

(4)建立环境技术验证评估机制

对于新兴污染预防与治理技术，由于缺乏生产运行中的技术、经济、运行管理和环境性能等方面数据，限制了技术的推广和应用。通过环境验证评估制度可以客观公正地对技术进行评估，向用户提供大量的有关技术的实测信息，缩短了用户与技术研发者的沟通时间，加速创新技术的成果转化、培育新的技术市场[16]。特别是对于创新技术，经过验证评估后提高了技术的可信度，增强了公信力，增加了用户信心，进而可有效地推动创新技术工程化应用，加速技术的产业化。另一方面，通过这种方式还可以调动和鼓励企业技术创新的积极性，从而形成良性循环，逐步提升国家环保产业整体技术水平。

5 结论

我国典型行业BAT制定工作的启动为企业选择合理污染防治技术，全面提升行业环境保护水平，实现节能减排目标提供了技术支撑。已经开展BAT筛选和评估工作存在的主要问题是调研工作量大、无法形成全行业覆盖，收集信息可靠性不高，新技术不能得到有效推广与应用。欧盟BAT实施过程是将BAT嵌入到排污许可证制度中，在工业设计和排放控制方面推广使用BAT，通过建立信息交流机制为BAT筛选提供全面技术信息，在技术筛选中专家评判起着重要作用，并鼓励新技术发展。我国BAT体系建设可以借鉴欧盟经验，将BAT嵌入国家和地方政策和法律法规中，通过建立基于行业和环境问题的技术信息交流平台为BAT筛选提供全面技术信息，通过建立技术工作组和专家组保证BAT开发的全面性、连续性和高效性，通过建立环境技术验证评估机制促进创新技术发展，从而逐步发挥BAT指导文件在环境技术管理中的指导作用。

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TheImplementationExperienceandItsEnlightenmentofBestAvailableTechniques(BAT)inEuropeanUnion

WANG Zhi-hui, SONG Qian-wu, FENG Hao, QIN Qi, JIANG Ping, WANG Yan-jie

Environmental Engineering Design Center of Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012, China

In order to improve the management level of the environment technology, trial work of compiling a batch of best available techniques (BATs) guidelines were initiated in China in the Eleventh Five-year Plan Period. The current development of BATs in China showed that the investigation work was large, the technical information collected was not comprehensive, it lacked the innovative technologies promotion mechanism, the BATs screened out could not effectively guide the direction of the technology development. The implications of BATs in European Union (EU), the role of BAT reference documents, the implementation process and the information exchange mechanism were analyzed in detail. The role of BATs in laws and regulations, the sources of the technical information, the screening methods of BATs and the incentive mechanisms for innovative technologies in EU were summed up. It was pointed out that, in order to achieve the technology support of BAT for the environmental management, the legal basis for the application of BAT system, the technical information exchange platform, the technical working groups and the expert groups, and the verification mechanism to promote the development of new technologies should be established urgently in China.

European Union; integrated pollution prevention and control; information exchange; best available techniques; technical management

1674-991X(2013)03-0266-06

2012-10-17

国家水体污染控制与治理科技重大专项(2009ZX07529-003-03)

王之晖(1973—)，女，副研究员，博士，主要从事水污染控制与治理工程技术、水污染防治技术评估等研究，wzh_1001@163.com

X320.22

A

10.3969j.issn.1674-991X.2013.03.042