建设工程造价控制的“三超”问题的原因及解决对策

刘燕　林鸿

【摘 要】在工程建设中，只有把造价管理工作作为一项核心工作，才能真正降低工程造价。工程造价控制问题是工程造价管理中一个重要的方面，也是工程项目管理的核心内容之一。本文重点研究政府投资项目的工程造价控制，重点是讨论业主方（建设单位）“三超”问题的成因和治理之策。

【关键词】三超；工程造价控制

在我国建设工程造价控制中长期存在着“三超”问题，“三超”是指设计概算超投资估算、工程预算超设计概算、竣工决算超工程预算，实际工作中也有简称为“超概”的。

政府性投资项目的超支，不但给建设项目投资计划的安排造成困难，甚至使投资计划失控，而且造成项目建成后的经济效益、投资回收期发生很大变化，使得一些原本效益很好的项目，建成后面临困境，步履艰难。因此，研究工程造价控制问题，特别是探讨政府投资项目“三超”治理问题，具有较强的现实意义。

1.建设工程造价控制的内涵

控制是管理的重要组成部分，很明显工程造价控制也是工程造价管理中不可缺少的重要组成成分，在项目建设管理中有着特殊的地位，是工程造价管理的主要表现形式，是提高项目投资效益的关键所在，它贯穿于决策评估阶段、设计阶段、工程承发包阶段、施工实施阶段、竣工验收阶段等项目建设全过程。

在业主方的工程项目管理中，项目控制紧紧围绕着投资控制、质量控制和进度控制三大目标进行，而工程造价控制就是其中的投资控制是业主的行为，这种控制是动态的，并且贯穿于工程项目实施的始终。

从理论上说，控制的过程一般包括三个步骤：即确定目标标准、检查实施状态和纠正偏差。工程造价控制也是按此展开的。工程造价的有效控制，就是在优化建设方案、设计方案的基础上，在建设程序的各个阶段，采用一定的方法和措施将工程造价的发生控制在合理的范围和核定的造价限额以内。具体说，要用投资估算价控制设计方案的选择和初步设计概算造价；用概算造价控制技术设计和修正概算造价；用概算造价或修正概算造价控制施工图设计和预算造价，以求合理地使用人力、物力和财力，取得较好的投资效益。

2.“三超”问题形成的原因

建设项目造成“三超”的原因，诚如许多研究者所分析的，是多方面的，既有技术层面的原因，如设计文件粗糙、工程计量不准，也有管理方面的原因，如未严格按基本建设程序办事、管理人员业务不熟或疏于管理、筹资方案变化、工程拖期；还有国家经济政策方面的原因，如从计划经济体制向市场经济体制过渡、物价上涨过快等。个人认为，形成“三超”问题的主要原因包括目标建立不科学不合理、角色的责任不落实、造价管理薄弱等方面。

2.1目标建立不科学不合理

建设单位为了得到项目，想方设法把投资控制在指标之内，设计单位为了自身的利益，也极力迎合这种需求，使设计概算失真，致使一些项目投资“先天”不足，导致最终“超概”。

按照我国工程造价的形成过程，可行性研究阶段的投资估算应作为设计概算的限额，对总造价起控制作用。但是，一些投资工程可行性研究的手段和方式比较落后，造成估算误差大，起不到应起的作用。或者不切实际，盲目攀比，跟风上项目，编制虚假的可行性研究报告，可行性研究变成“可批性研究”，投资估算不可信。

投资概算仅仅是为了获得审批而拼凑的数字，不能真实反映项目的实际情况，致使作为实际投资控制指标的概算失去作用，只好随项目投资的不断增加而一调再调，不超概不调概的项目凤毛麟角，反而变得“不正常”。在这种投资估算与管理理念的控制之下编制的设计概算自然不可信。例如：建设单位为了项目审批过关，在设计概算超过规定投资时，私下要求设计单位调低概算，而不修改设计；或审批时缩小规模以控制投资数额；设计单位为使设计能够顺利通过审批，较多考虑的是优化设计之外的事情。

2.2角色的责任不落实

在我国政府工程屡屡出现“三超”问题，其中一个重要的原因就是角色责任不落实，具体的责任没有具体的人员来承担，致使出现问题所有的人都没有责任来承担，这样一来大家在工作中就会缺少谨慎性和积极性，从而致使问题屡见不鲜。

2.3造价管理薄弱

一方面，一些政府投资项目基建班子和使用单位脱节，建不管用，用又制约不了建，并且没有建立一套行之有效的项目造价控制责任制，造成投资增加，具体表现在：在建设内容及标准方面随意性大，不经批准擅自增加工程内容、扩大建设规模、提高建设标准时有发生；在施工管理方面缺乏专业管理能力，有的设计变更、施工签证等缺乏依据，手续不完备经常发生。

另一方面，在政府性投资项目建设过程中，因投入资金较大，主体较多，工期较长，项目审批、建设、决算验收等监管部门，往往从各自业务出发，缺乏对工程投资约束，对造价形成的过程却很少主动监管，所以许多问题往往在工程后阶段才出现，平时发生的许多超概算问题都未能及时发现，造成后面工程款无法支付。

2.4建设项目工期延长，造成相应费用增加

工期控制是建设期“投资、质量、工期”三大控制目标之一。不能按原定的合理工期完成建设任务，不但项目不能按时投产、及时发挥效益，而且造成建设费用、贷款利息增加，从而使概算突破。

3.解决“三超”问题的对策与建议

3.1加强宏观调控，完善法制建设

社会主义市场经济是法制经济，建设工程造价管理要依法管理，尤其在计划经济向市场经济转轨时期，更应加强法制建设，要健全法制、完善法规，逐步建立起一个以《建筑法》为核心的建筑法律体系，使建设工程造价管理走向有法可依、有法必依、违法必究、执法必严的法制轨道；要继续完善招投标法、合同法、质量管理法等法规制度；要明确在市场经济体制下必须坚持政府的宏观调控，法制建设要结合实际，便于操作，对工程建设的各个阶段都要有相应的约束机制。

3.2加强部门间的配合与协作，实施建设项目全过程审计监督

一是政府主管部门要建立健全科学的政府投资项目决策程序和组织实施程序，加大对政府投资项目的设计及工程造价控制管理力度。二是财政部门积极参与项目论证和初步设计的审核工作，督促有关单位科学、客观的做好项目投资论证报告和初步设计，全面完整的编制概预算。三是审计部门要扩大工程审计的覆盖面及加大审计监督力度，凡是政府投资项目原则上都要进行审计，对审计发现的问题要严肃处理。

3.3实行全方位控制措施

全方位控制措施包括组织措施、经济措施、合同措施和技术措施。组织措施是通过进一步明确责任和分工，落实控制人员或撤换不称职人员，并在制度上保证控制的效果，优化工作流程和信息流程；经济措施是通过经济手段来实行控制；合同措施是通过合同条款落实目标控制的责任，在合同执行期间，加强索赔的控制与管理等；技术措施则通过多个技术方案的论证和比较，利用价值工程原理，对目标进行控制。

“三超”问题的解决要求造价管理人员做到规范、系统的做好造价资料积累，以适应造价工作新的要求，为项目决策提供科学的依据，提高企业竞争力。

3.4严格控制工程工期

在工程建设过程中，要缩短工程工期必然要增加工程直接费，由于要缩短工期，就要重新组织施工，加大劳动强度，加班加点，这就必然降低施工效率，增加工程直接费用，从而使工程造价加大，而由于工期缩短却节约了施工管理费用。无故拖延工期将增加人工费及施工设备租赁费用的开支，同时还增加管理人员的费用开支。加快工期需求增加投入，而延长工期则会招致管理费用的大幅度增加，所以要经过优化确定合理的工期。