现代大学自主、自治和自立的制度保障——大学章程的法律属性分析

华 健

（苏州市职业大学 教育与人文学院，江苏 苏州215104）

一、引 言

百年大计，教育为本。自改革开放以来，特别是进入21世纪以来，我国高等教育事业取得了长足的发展。一方面，高校的数量和规模不断扩大，人才培养的质量不断提升；另一方面，高校的办学自主权不断扩大，依法治校的水平不断提升。特别是1999年1月1日起《高等教育法》的正式施行，对于促进大学的依法治理发挥了重要作用。根据《高等教育法》第27条的规定，申请设立高等学校的，应当向审批机关提交包括“章程”在内的相关书面材料；根据该法第28条的规定，“章程”的具体事项则包括办学宗旨、内部管理事项等。按照上述规定，大学章程应该是大学成立的基本要素，大学章程实际上是先于大学而存在的。然而，环顾国内千余所高等学校，只有极少数大学才拥有自己的章程。尽管国内诸多高校都是1999年之前设立的，《高等教育法》中有关“章程”的规定并不溯及既往，但这种“有大学无章程”的状况却明显有违依法治校的精神。于是，加快大学章程的补定和核准工作便成为教育主管部门的一项重要工作。

2010年7月，中共中央、国务院印发了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》（以下简称《纲要》）。其中，第四十项“完善中国特色现代大学制度”部分明确提出要“加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”在《纲要》的指引下，教育部加快了规范大学章程制定活动的步伐，于2011年11月28日正式发布了《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《办法》），具体指导和规范高校的章程建设。在教育部的强力推动下，自2012年以来，全国各地兴起了一股制定大学章程的高潮。在这场已经拉开大幕的大学章程制定运动中，我们看到了“教育主管部门力推、高校一轰而上”、“行政主导、高校新一轮政绩工程”的怪现状。有的学校短短数日就可以制定出本校的章程，完全将大学章程的制定当作上级布置的工作任务去应付；有的学校完全是领导挂帅，将教师和学生排除在大学章程制定的过程之外。

仔细翻阅一些高校已经制定的章程或章程征求意见稿，不难发现各校章程的内容呈现高度的同质化倾向，鲜有在关键问题上的突破，没有充分运用好《高等教育法》所授予的权力。不同高校之间本来就存在功能定位、办学理念等诸多方面的差异，本应制定出更具个性化色彩的大学章程。但是，目前形形色色的章程无论形式还是内容都给人“千校一面”的印象，除掉学校名称、地址、校徽等特定信息之外，其他规定几乎完全一致，且多数内容都是简单重复《教育法》《高等教育法》《教师法》《办法》的相关规定。从某种意义上说，大学章程制定本身却成了一件可有可无的事情。如此轰轰烈烈的大学章程制定运动，除了彰显高校领导者的政绩、加剧高等教育行政化、无端耗费社会资源外，对依法治校精神的落实似乎并无助益。

冷观近年来国内兴起的大学章程制定运动，在其庸俗化、空洞化的背后实则隐藏着高校对大学章程法律属性的误解。在很多高校管理者看来，身处行政主导的体制之内，高校的发展不应该也不可能离开政府的支持和领导，大学章程制定只不过是高校完成教育主管部门新一轮的任务要求而已。笔者认为，大学章程制定热的“降温”必须回到原点，即大学章程究竟是什么性质的文件？它的制定与大学治理之间究竟存在什么样的关系？在当代中国的社会转型过程中，高等教育事业的发展可谓机遇与挑战并存。笔者不揣冒昧，试图提出并论证大学章程的三重法律属性——大学自主的合约书、大学自治的元规范、大学自立的宣言书，希冀通过这一学术努力促使大学章程制定工作的健康发展，进而为中国高等教育事业的腾飞提供坚实的保障。正如有的学者所言：“通过章程进行的现代大学治理是践行高教客观规律的治理，是浸润行政法治理念的治理，是规范化的治理，是法治化的治理。”［1］可以说，对大学章程法律属性的准确把握是这项工作能否取得实效的关键。

二、大学章程是实现大学自主的合约书

目前，我国绝大多数高校都是由政府出资举办的公立大学，高校当然需要接受举办者的监督，但这并不意味着高校只能唯举办者马首是瞻。相反地，不断扩大高校的办学自主权却是我国相关法律、法规和政策文件始终坚持的一贯立场。继《高等教育法》规定大学享有诸项自主权之后，《纲要》进一步重申并扩展了大学的自主权。《纲要》第三十九项“落实和扩大学校办学自主权”部分明确规定：“政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。高等学校按照国家法律法规和宏观政策，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主设置和调整学科、专业，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。”同时，《纲要》第三十八项还提出了“政校分开”和“管办分离”的基本要求，试图进一步厘清政府和高校之间的关系，形成政府和学校分开、管理和办学分离的新型关系格局。

检视我国高等教育事业的发展历程，可以看出，教育主管部门的“行政化”、“官僚化”始终是其中的主要阻碍。总的来说，政府管得过多过死仍然是当前高等教育事业发展所面临的突出难题。作为人才培养、科学研究和社会服务的基地，高校自应遵循高等教育本身的规律，真正实现依法自主办学。近年来，社会各界围绕教育部本科教学评估、学科发展评估、博士点申报等提出了很多质疑，类似“西北政法大学申博事件”、“本科评估造假事件”等热点事件更是发人深思。可见，准确界定大学与政府之间的关系、认真落实高校所享有的办学自主权已经成为中国高等教育事业发展突破瓶颈的关键。既然《纲要》已经将章程建设提升到完善中国特色现代大学制度重要抓手的地位，那么高校就应当以此为契机，通过与举办者之间的密切交流和充分沟通，以章程形式明确载明高校与其举办者之间的权利和义务，将高校的办学自主权以契约形式明确规定下来，构筑起大学抵御外部权力干预的防护网。

在当下有关大学章程性质的议论中，有种较为悲观的观点认为：“企图通过制定与实施大学章程来实现规范学校与政府间的权力分配并约束政府之理想，既与大学章程之本质相违，也与中国现实的管理体制相违，更与教育作为公益事业的发展规律相违，很难实现‘去行政化’的理想目标。”［2］笔者认为，总体来说，当前中国的高等教育事业发展正处于机遇与挑战并存的关键时期，随着依法行政、建设法治政府观念的深入人心，“依法治校”已逐渐成为教育主管部门的共识，以章程形式确定高校与举办者之间的权利义务并非完全没有可能。事实上，这已是教育法律、法规、规章的内在要求。首先，《高等教育法》在“总则”第11条明确高等学校“应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，第28条高等学校章程应当规定的事项就包括“（八）举办者与学校之间的权利与义务”，运用文义解释方法可知《高等教育法》不仅已经授权高校制定章程，而且也直接授权高校可以在其制定的章程中约定其与举办者之间的权利义务关系。其次，《纲要》第三十八项规定：“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”最后，《办法》第5条也规定：“高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则，落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权。”考虑到《高等教育法》本身就是《办法》直接的立法依据，因而《办法》可视为对《高等教育法》有关章程内容的具体化。

综上所述，大学章程不仅能够而且也应该根据“政校分开”和“管办分离”的原则重新界定举办者与学校之间的关系，进而有效抗衡随时可能出现的政府不当干预，营造大学自治的外部环境。从这个意义上来说，大学章程的制定过程既是一个重新思考大学地位的过程，也是一个大学与其举办者之间相互协商、调适彼此关系的过程。作为不以营利为目的的公法人，大学具有相对独立的法律地位，理应享有充分的办学自主权。同时，作为纳税人供养的组织，大学也必须自觉接受其举办者的监督，努力提升高等教育的质量。当然，就目前大学与其举办者的实际关系而言，在财权配置方面，更应突出举办者的资金保障义务和大学接受经费使用审计的义务；在人事权配置方面，更应突出大学内部的协商提名权和举办者的尽力采纳义务，从而使得大学校长的任命兼顾大学的实际需要和举办者的意愿。可见，在没有《大学法》的情况下，同样可以通过大学章程的制定来解决大学的外部治理问题。只要政府加大资金投入并加强审计监督，同时与大学一起协商产生双方满意的校长，大学的自主办学权就能够得到充分保障，大学的活力就能够被充分释放，中国高等教育的面貌也必将焕然一新。作为厘清高校举办者与高校权力边界、实现大学自主的合约书，大学章程必将在中国高等教育的发展史上抒写浓墨重彩的一笔。

三、大学章程是实现大学自治的元规范

《高等教育法》第31条规定：“高等学校应当以培养人才为中心，开展教学、科学研究和社会服务，保证教育教学质量达到国家规定的标准。”为了实现上述目标，在优化大学治理的外部环境之外，健全大学内部的治理结构，充分发挥大学内部各类组织机构的作用就成为实现大学自治的关键。目前，我国大学奉行的是党委领导下的校长负责制。实践表明，一个大学的校长是否具备民主意识、是否切实遵循“校长治校、教授治学”的基本理念，往往直接决定着大学各项事业的兴衰成败。由于目前大学的校长都是按照国家干部任免的规定产生的，因而本着对上级负责的旨意，大学校长往往都根据体制的需要着手学校管理，日益造就了大学内部“行政化”和“官僚化”的气象，校长专权、行政独大几乎成为当下高校的普遍现象。为了迎合上级各种名目的评比、考核和评估，同时也为了争取各种官方资源，高校常年处于折腾之中。在这种残酷的学术生态下，高校教师群体也随之发生了激烈的分化：一些教师常年忙于争取项目奖项或外出兼职，无心从事教学和人才培养的本职工作；一些教师则直接挤入学校行政领导岗位，顺利捞取各类资源，更无心也无力从事学术研究等本职工作；一些教师则放弃学术追求并且消极应付教学及人才培养工作，过早地“享受”生活；少数教师虽默默坚守教学科研本职工作，但也因各种现实问题而逐渐麻木。可以说，不合理的大学内部治理结构是当前高校人才培养质量下滑的又一“罪魁祸首”。

正是基于对当下中国大学内部治理生态的深切体认，《纲要》要求“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”。依法治校的首要课题在于完成大学内部治理结构的顶层设计。其中，限制校长的权力、充分发挥校内各类学术组织的作用是实现大学内部自治的前提。《纲要》第四十项明确规定：“完善大学校长选拔任用办法。充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。”也就是说，高校内部行政权力与学术权力应该分开运行。行政的归行政，学术的归学术，实现真正意义上的“校长治校、教授治学”。目前，高校校长“空降”现象较为普遍，这种方式不利于推进大学民主管理的进程，也难以实现真正的大学自治。在前文有关落实大学自主权的论述中，笔者就提出要以章程制定为契机，完善大学校长的遴选模式，保障大学自身在校长产生中应有的话语权。今后，大学校长的角色应逐渐过渡到职业教育家上来，其权力行使范围主要局限于学校的行政事务，不能同时兼理学校内部的学术事务。应当充分激活大学的学术委员会，使其真正成为大学学术权力运转的载体。同时，发挥大学职工代表大会、学生代表大学、工会等其他组织的参与监督作用，对校长行政权力的行使进行必要的监督。只有这样，高校内部才有可能具备生成学术自由的土壤，高校教师才有可能真正回归到人才培养的中心工作上来。遗憾的是，目前一些高校的章程仍然规定大学校长同时兼任高校学术委员会的主任委员，这种制度安排沿袭行政权力与学术权力不分的传统，其结果实在令人堪忧。正如有的学者所指出的那样：“衡量大学章程是否体现法治原则的一个重要尺度，就是看章程是否能够规范和约束权力，是否能够把权力真正关进制度的笼子里，是否能够实现对权力的优化配置和有效约束。倘若权力的行使者对章程的内容不以为然，章程对权力的行使和制约并不产生实质性的影响，那么，章程制度的实际意义势必大打折扣而流于形式，甚至成为‘无用之物’”。［3］

除了合理的内部权力配置外，依法治校的实现还必须依赖一系列行之有效的校规，使学校治理“有法可依”。象牙塔内的高校实则一个相对独立的小社会，其间人数众多、机构林立，要想实现大学内部的有效运转，必须建立起一个完备的校规体系，使大学内部的各项事务都能按照既定的规章得到妥善处理。在一个大学，举凡教师学术发展、学生课程设置、学校后勤资产、校内收入分配、校友资源利用、校企合作办学等诸多具体事务，都必须依靠相应的规章制度进行处理。这些规章制度往往是由高校内部不同的主体制定的，其内容都比较单一且修改程序相对灵活。相比之下，大学章程的内容则比较原则，都是按照特别严格的程序由特定权威的主体（如教职工代表大会、党员代表大会等）制定出来的。大学章程习惯上被誉为大学内部治理的“宪章”，是大学其他一切校规制定的“元规范”。这一属性实际上已经为《办法》所确认。例如，《办法》第3条就开宗明义地规定：“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。”“基本准则”的定位宣示了章程“最高法”和“纲领法”的崇高地位，预示着所有的校规都必须根据章程的基本精神来制定。换言之，校规是章程的具体化，是对章程所确定的大学自治精神的贯彻和落实。从这个意义上来说，章程的篇幅不宜过长，其内容也应具有总括性、纲领性特点。不过，新近一些高校公布的大学章程或征求意见稿条文总体偏多，有的甚至接近二百条，实有累赘之嫌。

综上所述，大学章程是实现大学内部良性治理的大宪章。在形式上，章程是所有校规的元规范，指引着所有校规的制定和修改；在内容上，章程是大学内部治理结构的组织法，指引着高校内部行政权力和学术权力的行使。从这个意义上来说，大学章程的制定过程既是一个重新梳理大学内部校规的过程，也是一个重新划定高校行政权力与学术权力的过程。就目前高校内部的权力生态而言，章程制定的重要任务之一就是严格限定校长（包括校内二级学院院长）的权力，让学校（包括学院）的学术权力回归到学者手中，完成“校长治校、教授治学”的顶层权力设计。当高校的校长、学术委员会及其他机构都能够禀承“行政的归行政，学术的归学术”的治理理念时，大学内部的一切积极因素才有可能被激活，大学内部才有可能形成有序运转的局面。如果说通过大学章程界定大学与政府的外部关系多少还有些理想主义的话，那么大学通过制定自己的章程完成内部治理结构的优化则完全能够做到。只要严格按照《办法》所规定的“依法完善内部法人治理结构”、“着重完善学校自主管理、自我约束的体制、机制”要求从事章程制定活动，大学暮气沉沉的景象就有望得到改观。作为促进大学行政权力与学术权力分野、实现大学自治的元规范，大学章程必将在中国大学发展史上留下应有的印迹。

四、大学章程是实现大学自立的宣言书

大学的基本组织元素是学生和教师，大学自立的前提是广大师生的权益能够得到有效保障，全体师生都能够心情愉悦地生活在高校群落之中。相比较居于法律法规授权管理者地位的高校而言，作为被管理者的教师和学生往往处于不利地位，其权利也容易遭受来自校方的侵害。在行政法学理论上，公立高校与其师生之间是一种“特别权力关系”，作为行政相对人一方的师生义务存在明显的不确定性，而作为行政主体的高校则享有自订特别规则和实施相应惩戒的权力。［4］正是基于高校与其师生之间这种不对等的法律关系，更应在规范层面对高校师生的基本权益作出明确宣示和特殊保护。例如，《高等教育法》就分别辟专章专门规定“高等学校教师”和“高等学校的学生”，对师生的基本权益作出了明确规定。此外，《教师法》以及教育部《普通高等学校学生管理规定》《高等学校学生行为准则》等有关规章也对教师、学生的权益及其保护作出了更为具体的规定。从某种意义上来说，在大学内部，自治是手段，以师生权益的有效维护和人才培养质量的提升为标志的自立才是目的。

然而，就当下中国高校的实际生态而言，师生地位低下、师生权益受损的现象却普遍存在。以作为高校教师核心利益的学术评价权为例，近年来国内高校教师职称评审纠纷日益增多，除了2003年发生的“华中科技大学教师王晓华诉教育部案”（被媒体广泛称为“全国高校教师职称评审第一案”）外，类似职称评审受挫后“网络爆料”甚至“大打出手”的报道引发了全社会的广泛关注。［5］与此同时，近年来高校青年教师生存环境恶化、英年早逝的现象也为中国大学的发展和出路敲响了警钟。如果广大教师的基本权益得不到切实保护，如果广大教师不能体面地生活在大学校园之中，那么大学人才培养的中心任务又岂能实现？相比之下，高校管理者侵害学生权益的现象则更为明显。从招生录取、学籍管理到学位授予、文凭发放，高校内部管理的诸多环节都事关学生的切身利益，也是学生与高校之间发生纠纷的源泉。事实上，从上个世纪90年代末期开始，学生状告高校侵权的行政案件就一直不断。从“田永诉北京科技大学案”到“刘燕文诉北京大学案”，从“何小强诉华中科技大学案”到“甘露诉暨南大学案”，高校与学生之间因管理而产生的纠纷备受瞩目。如果广大学生的基本权益得不到切实保护，如果广大学生面对高校不合理的校规都只能选择接受，那么大学育人的价值又怎能得以体现？因此，无论是大学的自主办学还是自治，无论是章程的制定还是校规的完善，都必须始终服务于人才培养质量提升的国家标准，都必须始终以维护广大师生的基本权益为出发点和归宿。

值得关注的是，无论是《纲要》还是《办法》，都将限制权力、保障权利作为制定大学章程、推进依法治校的精神内核。《纲要》在第六十四项明确规定：“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度，依法办学，从严治校，认真履行教育教学和管理职责。尊重教师权利，加强教师管理。保障学生的受教育权，对学生实施的奖励与处分要符合公平、公正原则。健全符合法治原则的教育救济制度。”这一规定指明了今后大学依法治校的方向，体现了大学向师生本位的回归。《办法》第15条则规定：“章程应当体现以人为本的办学理念，健全教师、学生权益的救济机制，突出对教师、学生权益、地位的确认与保护，明确其权利义务；明确学校受理教师、学生申诉的机构与程序。”这一规定宣示了大学章程“以人为本”的精神实质，无疑有助于实践的纠偏。与《高等教育法》的规定相比，《纲要》和《办法》的规定更为具体和全面，对师生权利的动态保护更为有利。从这个意义上来说，大学章程就是师生权利的守护者，是实现大学由管理本位向服务本位、由校长本位向师生本位转变的见证者。

综上所述，大学章程是实现大学自立的宣言书。一方面，大学章程通过限制校长权力、赋予师生权利为师生的发展营造良好的环境和充足的空间；另一方面，大学章程通过对师生权益救济机制畅通性的强调，引领大学事业发展和师生权益保护朝着法治化的方向迈进。从这个意义上来说，大学章程的制定过程既是一个呼唤大学管理者关怀师生基本权益保障的过程，也是一个引领大学以法治思维和法治方式处理内部矛盾纠纷的过程。就目前师生权益保护的实际生态而言，章程制定的重要任务之一就是对大学内部纠纷的申诉处理机制作出更为明确的规定，使高校与师生之间的纠纷能够通过公正的制度装置得以快速化解，从而保障大学纠纷内外处理机制之间的有效衔接。只要坚持《办法》所规定的“以人为本的办学理念”，大学章程的制定过程、文本内容乃至贯彻实施就有望实现回归师生本位的基本立场。如此一来，广大师生“以校为家”的热情就能够被激发出来，大学内部人心涣散的局面必定能够得到扭转。作为保障师生权益、促进大学自立的宣言书，大学章程必将在依法治校的征途上发挥更为重要的作用。

五、结 语

本文的研究旨在拨开当下中国大学章程制定的重重迷雾，通过对大学章程三重法律属性——“大学自主的合约书”、“大学自治的元规范”和“大学自立的宣言书”的分析，论述大学章程制定活动的真正使命。当然，鉴于高等教育改革的长期性、复杂性和系统性，大学章程的制定注定将是一个时间相对较长的过程，运动化的大干快干未必就是一件好事。为了实现大学章程的神圣使命，在今后的章程制定过程中，尚需把握三点原则：第一，大学章程的科学制定是建立现代大学制度的关键，应当坚持依法实施、循序渐进、彰显个性的基本原则；第二，大学章程的制定关涉多方利益群体的博弈，处于大学群落边缘的学生和教师应当有序参与制定的全过程；第三，大学章程是一类特殊的行政规范，行政法学界和教育学界应当掀起大学章程的研究高潮，促进大学章程的民主化、科学化和理性化。

［1］湛中乐，徐靖.通过章程的现代大学治理［J］.法制与社会发展，2010（3）：123.

［2］李华.大学章程的性质与效力审视［J］.四川师范大学学报，2012（4）：111.

［3］秦惠民.有关大学章程认识的若干问题［J］.教育研究，2013（2）：87.

［4］杨海坤，章志远.中国行政法基本理论研究［M］.北京：北京大学出版社，2004：167.

［5］那日苏.职称评审未通过，走上公堂讨说法［N］.法制日报，2003-06-19（6）.