基于就业环境再造的新型城镇化发展研究

吴志澄

（中共福建省委党校 经济管理科学研究所，福建 福州350001）

新型城镇化是以科学发展观为指导，由政府引导、市场主导的城镇化机制推动，实现城镇化与新型工业化、信息化和农业现代化良性互动，以城市群为主体形态，大中小城市和小城镇合理布局与协调发展，以人口城镇化为核心，形成城乡统筹、城乡基本公共服务均等化的集约、智能、绿色、低碳城镇化发展道路。其本质要求是以人为本，核心是满足人的多方面需求和全面发展，它要实行统一的城乡管理制度，使农村居民和城市居民、城市之间及城市内部居民的基本生活条件、基本发展条件能够得到均等化的保障。城镇化的过程，将有大量的农村劳动力向城镇非农产业转移。但也产生诸多现实问题，阻碍了城镇化的进一步发展。基于此，文章透视中国传统城镇化产生的独特问题，分析了就业环境再造是新型城镇化发展的必然选择，最后，提出就业环境再造的若干政策建议，以期使农民能够真正逐渐、有序地转化为市民，促进新型城镇化的顺利发展。

一、中国传统城镇化发展的宏观审视

1978～2012年，中国经济快速发展，经济增长率年均超过9%，同期我国城镇化水平大幅上升，城镇化率由1978年的17.9%提高到2012年的52.6%%，每年增加1个百分点。特别是近10年，我国城镇化飞速发展，2002～2011年，我国城镇人口平均每年增加2096万人，［1］已初步形成大中小城市和小城镇共同发展的多层次的城镇体系。但是，我国传统城镇化形成了以GDP增长为中心目标、以外向型工业化为中心动力、以地方政府为主导、以城市规模扩张为方式、以土地和农村剩余劳动力转移的低成本、物质资本大量投入为驱动要素的城镇化模式。这种城镇化推进的路径也伴随着许多问题的产生，主要表现在：浪费和消耗了大量资源、经济结构失衡、环境严重污染、交通拥堵、房价高昂、公共服务能力明显落后。与世界其他国家的城市化发展历程相比，中国传统的城镇化产生了其独特的问题。

（一）传统城镇化形成了庞大的农民工① 农民工，也称农村转移劳动力。群体，出现了城镇内部新的二元结构矛盾

发达国家在经济发展和城市化进程中，始终伴随着农村剩余劳动力的非农化并向城市转移，而且这两个过程基本同步。而在我国城乡二元体制环境下，这两个过程却出现了分离，即农村人口转移到城镇不是从村民到市民、农民到产业工人身份和职业的同步转换。目前，我国城镇化率名义上很高，但其中约有2.63亿人是农民工及其家属。［1］他们的收入水平比从事相同劳动的城镇居民要低，而且在子女教育、社会保障等方面与城镇户籍居民有差别，未能平等享受城镇居民的基本公共服务，城镇内部出现新的二元结构矛盾，制约了城镇化对扩大内需的推动作用，也存在着社会风险隐患。

在就业和保障方面，由于城乡户籍身份的不同造成城乡劳动力就业制度的割裂，从而形成了二元劳动力市场制度。由于农民工的尴尬地位并受自身素质的影响，致使农民工在城市就业中总是处于就业机会选择的末端。如在就业的职业和工种方面，农民工往往集中在建筑业、危险化工、矿山采掘、筑路、劳动密集型加工业中的工种及饮食等第三产业，多数从事的是城镇籍劳动者不愿干的脏、苦、差、累、险的工种。与城镇籍劳动者相比，具有不同的薪酬，享受不同的劳动政策。尽管农民工在城镇打工多年，却始终是城镇的边缘群体，享受不到城镇居民就业后应有的养老、失业、工伤和最低生活保障等福利待遇。这不仅是因为他们的身份、素质的问题，更是一种权利的歧视，是一种非常不合理的就业制度安排。

在居住和教育方面，农民工及其子女也显著劣于有城市户籍的人群。大部分农民工没有城镇居民资格，居住质量显著劣于有城市户籍的人群。不少在城市打工多年的农民工及其子女，难以达到基本的居住条件，即其不仅难以获得自有住房，租住达到基本条件的成套房也很困难。在城乡户籍、教育制度分离的情况下，城市具有更好的教育资源，但农民工子女进入城市接受教育需要为“城乡教育制度衔接”承担成本。尽管从2004年开始，国家要求地方政府解决流动人口子女的就学问题，但由于城乡教育机制的脱钩以及缺少相应的财政资源，地方政府对该政策的执行往往缺乏积极性。大多数在城市打工多年的农民工将子女的抚养教育放在农村，相对贫穷的农村却承担着农民工子女义务教育的责任。这不仅影响当代人，也影响下一代人的发展。

（二）传统城镇化形成特殊的农民工家庭生活，造成诸多社会问题

一方面，传统城镇化造成许多家庭将抚育子女、赡养老人等社会负担抛给农村，使家庭的劳动力与老年人、儿女生活分离。根据《中国2010 年第六次人口普查资料》样本数据推算，全国有农村留守儿童6102.55万，占农村儿童总数的37.7%，占全国儿童总数的21.88%。与2005年全国1%抽样调查估算数据相比，5年间全国农村留守儿童增加约242万。［2］随着我国城镇化、工业化进程的加快以及农村青壮年人口外出数量的继续攀升，农村留守儿童的数量还有持续增长的趋势。儿童时期是身体发育、性格养成的关键时期。由于长期与父母分离，儿童在面对学习压力、人际交往等问题时，缺少父母的关怀，容易对他们的心理健康造成影响，如果长期得不到矫正的话，其性格就会在潜移默化中被扭曲，任何一个小小的挫折都会导致扭曲性格的总暴露，从而产生非理性的犯罪恶果。另一方面，第二代农民工户籍在农村，却长期生活在城市，游走于城市边缘，无明确身份。特殊的生活环境使他们与农村渐行渐远却又难以融入城镇，且处于城镇生活的“显歧视”和“潜歧视”之中，无法实现内心梦想而非常矛盾，充满压抑和酸楚，在某种不特定因素的刺激下会以剧烈方式爆发极端行为。他们中的部分人易成为社会对立面和危害社会安定的潜在犯罪主体。中国青少年研究中心一项调查显示，一些大城市新生代农民工的犯罪率呈上升趋势，新生代农民工罪犯中有74.7%在犯罪前无固定工作和稳定收入。［3］

二、就业环境再造是新型城镇化发展的必然选择

就业是民生之本。保障民生的第一件大事，就是保障就业。农村劳动力向城镇非农产业转移是社会经济发展的客观规律，是我国走向城镇化、工业化和现代化的必然趋势。据农业部抽样调查估计，2009年，中国农村剩余劳动力转移人数达2.3亿人，农民工已经成为城市产业工人的主体。未来15年左右将有3亿～3.5亿农村劳动力需要转移，［4］无论从当前还是从长远看，我国就业形势都不容乐观。如果不抓紧就业环境再造，就不能适应新型城镇化发展的需要。

（一）就业环境再造概念的界定

广义的就业环境是指在时间和空间上与劳动者就业、择业有关的以各种方式对就业起激励、约束、导向作用的主客观和社会、经济、政治、文化、科学技术等一系列要素的集合。就业环境对劳动者就业、择业的影响作用是多方面的，有些是直接的、现实的，有些则是间接的、潜在的；有些是积极的、正面的，有些则是消极的、负面的。狭义的就业环境是指在我国城镇化进程中农村劳动力向城镇非农产业转移就业时相关的机会、待遇和权利等制度安排。本文讨论的是狭义的就业环境再造，其主要包括农村劳动力向城镇非农产业转移就业时，就业前的教育培训、就业机会的选择、就业和失业时的各种福利和社会保障等。新型城镇化的顺利发展需要构建和谐的就业环境，目的在于为农村劳动力向城镇非农产业转移就业创造基本的社会条件。和谐的就业环境有助于他们各尽所能，为他们自主择业提供广阔空间，为他们获取收入和财富提供足够的制度保证。

农村劳动力向城镇非农产业转移就业可以分为以下几种类型：

第一种是城镇建成区内完全失地的农村劳动力。这类型的农村劳动力及其家人，根据各地不同的经济发展状况虽然均获得了数量不等的补偿费，但社会保障水平不高。这部分人一般居住条件没问题，甚至其中有部分还有较多的房租收入。据调查，他们是具有了转为城镇户籍居民的条件，但由于各种因素，许多村民不愿意转为城镇户籍。这类型的农村劳动力一部分已向非农产业转移就业，还有相当一部分人处于失地失业状况。无疑就业问题是这一个特殊群体最迫切需要解决的问题，要通过强化就业教育培训，使这部分人获得新的谋生手段，以致真正融入城镇生活，成为真正的城镇居民。

第二种是改革开放后在城镇自谋职业的，已成为拥有一定资本的雇用他人的私营企业主或成功的市场经营者。他们在城镇拥有一定的房产、占有丰富的社会资源，很有能力适应目前的就业环境。该类型的农村劳动力及其家人基本上是属于全家外出型家庭，对于这部分农村劳动力及其家人来说，最需要的是改变他们的农村户籍为城镇户籍及依附在户籍上的待遇。

第三种是改革开放后在城镇自谋职业的已经成为自我雇佣的个体户。他们在城镇从事小商小贩等第三产业，一般占有少量的生产资本，已获得谋生手段，收入并不高，无力购买城镇住房。他们比较适应目前的就业环境。这部分人需要户籍制度以及相应社会保障制度的变革，着重解决保障性住房和子女就业等问题，使之能够在城镇定居下来。

第四种是在城镇依靠打工维生的农村劳动力，即通常指在城镇第二产业和低端的第三产业中从业的农民工。这部分农民工文化水平和专业技能都不高，他们的劳动强度较大，劳动时间较长；工资收入较低，生活条件较差，难以维持全家人生活消费。这些农民工无力承担家庭向城市转移、生存、发展的高额成本，只能无奈地像“候鸟”似地往来于城乡之间。然而，这部分人又占较大比重，需要大力再造就业环境。对于这部分农民工来说，需要解决的还不仅仅是城镇户籍问题，更现实的是如何对他们进行强化就业培训，提高他们的专业技能和收入水平，给予他们与城镇居民同等的廉租房等各种社会保障。

第五种是由于各种原因暂时失业的农民工。由于农村转移劳动力的自身素质和目前的就业环境，有部分人必然会失业，摩擦性失业是常态。然而，城镇居民在失业期间能得到来自社区的帮助，但农民工则不然，用“孤独无依”来形容再贴切不过。这部分农民工最迫切需要的是再就业培训和逐步解决失业保险、失业救助等问题。

通过以上分析，尽管不同类型的农村转移劳动力对就业环境再造的侧重点和程度是不一样的。但是，新型城镇化的本质要求是以人为本，实现人的全面发展，赋予人的基本权利。我国是一个以平等为重要价值理念的国家。不管是哪种类型的农村劳动力及其家人都希望社会给他们提供与城镇居民一样的受教育、就业和社会福利分配等平等机会，消除对他们的限制和歧视，从制度建设保障他们的各种权利。总而言之，新型城镇化的顺利推进必然要求就业环境再造。

（二）就业环境再造是新型城镇化顺利推进的必然要求

我国还有近一半人口在农村，要达到像发达国家70%～80%的城市化率，还应有3亿～4亿人口从农村进城，其中有大量的农村劳动力需要转移。但目前许多地方出现的劳动力短缺，特别是技工、高级技工短缺，这主要是由于现行就业环境欠佳，阻止农村迁移人口在城镇落户，限制了他们的就业、社保、居住、子女教育等一系列权利。这方面制度如果不改变，将严重妨碍社会公平，还必然阻碍劳动力继续转移和新型城镇化的顺利发展。当前对农民工的就业环境明显不利的主要表现如下：

第一，对农民工的就业歧视和工资歧视与新型城镇化发展的目标背道而驰。改革开放以来，随着城镇化的快速发展，农村劳动力就业自由、选择性大大加强。农民工已成为中国产业工人队伍的新成员和重要的组成部分，工资收入成为他们的主要生活来源。但是，新闻媒体“曝光”的农民工受就业歧视和工资歧视屡见不鲜，如一些私营企业、外商投资企业和个体经济组织在招用农民工时，不与农民工签订劳动合同；拖欠和克扣农民工的工资；“廉价女工”、“非法用童工”现象时有发生；农民工缺少劳动安全保障等，这已经影响了社会和谐。这种就业歧视和工资歧视的根本原因是由于城乡居民户籍身份的不同，显然与新型城镇化发展的目标背道而驰。这必然要求就业环境再造，以顺利推进我国新型城镇化的发展。

第二，对农村劳动力的就业培训等投入不足的结果与新型城镇化发展的要求明显不相匹配。从城镇化的生成机制和发展演变的本质过程来看，城镇化与经济发展水平密切相关，城镇化的进程归根到底取决于一个国家或地区的经济发展水平，特别是工业化发展水平，这是一条客观规律。新型城镇化顺利推进必须与新型工业化、信息化和农业现代化形成良性互动，必须以新型工业化、产业结构转型升级为支撑，切实转变经济发展方式，走低投入、低消耗、低污染、高效益的集约型发展模式，形成集约、智能、绿色、低碳城镇化发展道路。这些都需要高素质的劳动者做支撑。而大部分农民工和将要转移的农村劳动力素质难以适应新型城镇化发展的需要。不少农民工20岁左右进城打工，流出地政府和流入地政府对他们转移到城镇就业前的教育培训投入很少。农民工担任的是城市本地居民不太愿意做的技术含量不高的繁重工作，期间也很难得到应有的继续教育培训，通常不到50岁就因体力不支只好回农村去，出现了农民工“早退休”的现象。总之，由于目前对农村劳动力的就业培训等投入不足的结果是农民工总体素质偏低、就业结构性矛盾更加突出，大量农民工包括青年农民工，只能从事简单的体力劳动，而技术工人特别是技师、高级技师却相当紧缺，这与新型城镇化发展的要求明显不相匹配。

三、积极进行就业环境再造，推进新型城镇化顺利发展

21世纪，中国新型城镇化发展进程将面临其他经济体在城镇化过程中所不曾面临的问题和挑战，特别是人口总量高峰、就业人口总量高峰、老龄人口总量高峰（下称“三高峰”）相继来临，促使再造就业环境是新型城镇化发展路径的不二选择。我们要采取“分类指导，因城而异，因类而异”的原则，积极进行就业环境再造，把促进就业放在经济社会发展的优先位置，努力实现社会就业总量和就业结构的基本平衡，促进新型城镇化的顺利推进。

（一）改革现有的户籍制度

农村到城镇的转移劳动力，无论是在就业机会还是在就业环境方面都欠佳，与现行的城乡分割的户籍制度关系很大。对此需要尽快改革，解除依附在户籍制度上的不公平的福利待遇，以顺利实现农村转移劳动力及其家属与城镇居民在就业和基本公共服务方面的均等化，这是新型城镇化发展的具体路径选择的关键点。2013年6月26日国家发改委主任徐绍史在第十二届全国人大常委会第三次会议上作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。报告中称，按照因地制宜、分步推进、存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾异地就业城镇人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。同时，努力实现义务教育、就业服务、基本医疗、保障性住房等覆盖城镇常住人口。［5］但是，政府的政策可以鼓励农民迁入城镇，却不可能政府政策一出台，农村劳动力及其家属就蜂拥入城。农村劳动力及其家属是否愿意迁入城镇，要全面比较、衡量自己的进城收益和进城成本。据调查，有些城镇建成区内完全失地的农村劳动力及其家属，他们是具有了转为城镇户籍的居民的资格，但由于各种因素，许多村民不愿意转为城镇户籍。另一方面，放开落户限制后所增加的社会保障费用和公共服务需求需要流入地城镇政府花钱，而多数地方政府在这方面缺乏动力。因此，这需要设计一种过渡的制度，对选择未来留在城镇和返乡的农民工，设计不同的制度安排，同时加快推进城乡公共服务均等化，这样既给农民工自我选择的机会，也给了政府过渡的时间。建议在自愿基础上，鼓励上述本省户籍的第一、二类型的农村劳动力及其家人和第三类型的农民工就地就近落户城镇。本省内农村劳动力及其家属转入小城镇和中小城市城镇户口后，允许在一定时期内保留土地承包经营权、宅基地使用权和集体用地收益权，享有原有的计划生育、自主选择城镇居民社会养老保险或新农保。这样依托发展小城镇和中小城市，提升其人口聚集功能，鼓励更多的人就地城镇化，减少城镇化过程中“候鸟型”和“钟摆式”人口流动带来的巨大社会代价。逐步放宽大城市、特大城市的落户条件，区分大城市综合承载能力，建立涵盖进城农民工个人素质、工作经历、社会贡献、遵纪守法等个人信息的积分评定体系，进城务工人员凭综合积分申请落户及享受社会保险、住房保障、子女教育、医疗卫生等公共服务待遇，各大城市可根据各自实际设定相应的积分分值。可优先积分指标，加大职业资格和专业技术职称的分值，提高缴纳社会保险费年限的积分值和最高分值。通过制定公开公正的农民工落户标准，引导农民工特别是新生代农民工形成落户城镇生活的合理预期。到“十三五”期末基本实现农民工及随迁家属能够自愿在城镇落户定居，未落户农民工平等享有城镇各项基本公共服务。通过户籍管理制度改革，以合法体面的住所作为常住人口登记并领取居住证的门槛，实行全国统一居住证制度，使基本公共服务按居住证实现常住人口全覆盖，最终纠正户籍作为最重要的手段分配公民基本权益的做法，促进人口的有序流动和居民家庭有效需求的释放。

这些农村转移劳动力及其家属移居为城镇居民后，流入地城镇政府要解决他们的社会保障、教育、医疗、住房等公共服务均等化问题，需要增加公共财政支出。建议按照“常住人口数增多地方得利”的思路，把人口流向作为确定财政转移支付方向和力度的重要依据，增强地方政府吸纳人口的根本动力。因此，要合理确定各级政府职责。中央政府负责制定全国农村转移劳动力及其随迁家属市民化实施方案和政策，重点承担跨省（市）农村转移劳动力及其随迁家属市民化的公共成本，按照基本公共服务等要求安排财政转移支付，其中部分从原来的中央财政对地方财政的专项转移支付中支出。省级政府负责制定本省农村转移劳动力及其随迁家属市民化实施方案和政策，重点承担省内跨市县农村转移劳动力及其随迁家属市民化的公共成本，按照基本公共服务等要求安排财政转移支付。市县政府负责具体落实农村转移劳动力及其随迁家属市民化的各项政策措施，负责为农村转移劳动力及其随迁家属提供基本公共服务，并承担相应的市政运营和基本公共服务支出。

（二）积极推进社会保障体系改革

就业环境再造只有放宽城镇户口落户政策是不够的，还要增强城镇在就业增收和较好的社会保障体系的吸引力。因此，社会保障是农村劳动力就业环境再造的核心，要积极推进社会保障体系改革。首先，要积极探索建立农民工养老保险的合理机制，保障农民工的养老保险权益。通过降低农民工参加城镇职工基本养老保险的门槛，鼓励稳定就业的农民工参加城镇职工基本养老保险，加快做实养老个人帐户，实现基础养老金全国统筹，根据各地和个人的财力不同，可酙情增加。鼓励农民工尽早并连续参加与城镇职工平等的工伤保险、失业保险、生育保险并享受相应待遇，完善社会保障关系转移接续办法。要将针对城镇就业困难群体的社会保险补贴制度扩展到雇用大量农民工的劳动密集型小微企业。因为这类企业如果全额缴费，是一项沉重的经济负担。这样可以鼓励劳动密集型企业发展，也可强化经济拉动就业的作用。其次，要拓宽农民工住房保障渠道，采取分类保障办法，将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系。对于那些农村房产较多者，应该允许有偿流转，这有利于他们筹集在城镇安家立业所需要的初始资金。对于农村转移劳动力及其家人合理住房需求可通过提供公租、廉租房、租赁补贴等多种形式给予保障。对于农民工集中的开发区和工业园区可集中建设单元形式宿舍、公共租赁住房，农民工数量较多的企业可在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍。城乡结合部可由集体、经济组织利用农村集体建设用地建造保障性农民工公寓，将稳定就业农民工纳入住房公积金制度覆盖范围，积极开展利用住房公积金贷款。再次，企业要努力改善农民工基本医疗卫生条件，依法为农民工缴纳养老保险、医疗保险等费用，使农民工享有与城镇居民平等的基本医疗卫生服务。最后，政府要建立全国统一的信息管理系统和城乡居民社会保障经办机构，全面实施社会保障“一卡通”，最终实现全国统一的覆盖城乡的社会保障体系。

（三）改善农村转移劳动力的就业教育培训制度

21世纪以来，经济全球化、信息化的特征日益显现，我国将成为人类历史上第一个“三高峰”背景下完成新型城镇化的经济大国。娱乐、保健、家政，特别是老年人服务等行业的就业机会也被大量创造出来，就业结构必将发生重大调整与更替。在新型城镇化过程中要注重劳动力素质的提高，当然已经转移和将要转移的农村劳动力也不能例外，而劳动力素质的提高关键在于教育（包括正规教育、非正规教育和不规则教育）。城市化与教育之间存在着良性的互动关系。教育是农村劳动力提高素质步入现代城市生产活动的前提，是农村居民打破传统生存和生活观念，融入现代城市生活的基本要求。没有现代化的教育支撑的城市化是低质量的城市化，是没有发展后劲的。可见，全面提升农村转移劳动力的整体素质，是各级政府的重要任务。

首先，各级政府要进一步加强农村转移劳动力就业培训工作的组织领导，建立完善农村转移劳动力素质教育的长效机制。各级政府要高度重视，组织领导由各级公共就业服务机构针对就业需求，联合劳动保障、财政部门共同制定农村转移劳动力就业培训项目计划和实施方案，促进就业总量和就业结构的基本平衡。公共就业服务机构在实施该转移就业培训项目时，要建立培训转移就业台帐，同步做好“本省城乡人力资源和就业服务工作情况数据库”中农村转移劳动力职业技能培训、转移就业情况的“实名制”录入，确保数据库的准确、动态更新。根据各地的财力和个人的经济状况不同，农村转移劳动力可享受50%补贴至全免费职业技能培训。开展农村转移劳动力职业技能培训所需资金，从各级财政安排的就业专项经费中统筹安排，中央财政要给予适当补贴。总之，各级政府要建立农村转移劳动力就业培训创新机制，切实把就业培训工作中遇到的问题及时解决处理，确保农村转移劳动力就业培训工作顺利开展。

其次，要建立农村转移劳动力就业培训资源整合机制。不管是农村转移劳动力流入地政府还是流出地政府要按照“有机整合、优势互补、资源共享、共同发展”的方针，将辖区内职业学校、成教中心、企业培训（教育）中心、社区教育学校等各类教育培训阵地有机整合，有计划地进行规划、协调，使各类教育培训阵地辐射一定区域，实现师资、设备等教育资源的共享，综合利用各类培训资源，扩大农村转移劳动力就业培训的覆盖面。各级政府要鼓励企业积极参与农村转移劳动力就业培训，对企业培训农村劳动力上岗予以专项经费直接补助，而且培训经费直补企业政策要向所有企业覆盖。

再次，各级政府要建立农村转移劳动力就业再就业定期培训制度。各级政府要把农村转移劳动力就业再就业培训纳入制度化轨道，加强培训制度和能力建设。农村转移劳动力就业再造教育必须突出实际，突出针对性，突出可行性。教育培训内容包括职业技能教育、职业道德教育和理想信念教育等。农村转移劳动力的职业技能教育要根据不同的年龄阶段和文化层次，有针对性地安排不同的培训内容，要同就业紧密结合，大部分时间要在实地进行实践操作技能培训，而且所接受的是企业目前使用的设备和技术，这样可减少费用并提高学习的目的性，有利于培训结束后随即投入工作。在教育培训形式上，必须灵活多样，突出有效性、适应性。如时间安排上可以是周内轮转——每周3～4天在企业，1～2天在学校；也可以是块状轮转——若干周在企业，若干周在学校。

最后，完善终身教育体系，建设学习型社会。许多有一定技能的农村劳动力流动到城镇后又返乡，这些人多数有一二十年工作经验，恰恰在成为有经验的熟练劳动者时返乡，对全社会而言是很大的人力资本损失。因而，就业环境再造，必须完善终身教育体系，提高全体农民工的素质，使其有利于缓解技能型、应用型人才紧缺的矛盾，有利于农村劳动力转移和扩大就业。

（四）切实实施“就业优先”发展战略

当前乃至今后相当长的时期，在就业总量压力持续加大的同时，就业结构性矛盾更加突出，就业形势十分严峻。这必须切实改变以往以GDP为指挥棒的政绩考核机制，在该机制的激励下，地方政府放在首位的并非是吸纳农村劳动力及其家人的数量、提高他们的收入水平和各种福利待遇等民生问题，而更关注的是本辖区内的地区生产总值、人均GDP、企业提供税收的增加从而增加财政收入等指标。这种偏重于经济指标的政绩考核体系成为就业环境恶化的一个重要原因。而事实上，没有充分就业，就没有社会发展和稳定，高失业的城镇化必然会高发社会问题。因此，一要建立以就业为核心的地方政府政绩考核体系。再造就业环境，逐步将就业规模、人口规模与经济规模的匹配作为重要考核指标纳入政绩考核体系，切实落实就业优先战略。促进地方政府更加注重选择有利于扩大就业的经济社会发展战略，把扩大就业作为经济社会发展和经济结构调整的重要目标，把转变经济发展方式的过程转变为就业拉动力不断提高的过程，促进就业融入经济社会发展全部进程。二要制订更优惠的就业政策，加强就业政策与有关经济政策的协调，实行更加有利于促进就业的产业、贸易、财政、税收、金融等政策措施，使各种政策措施相互协调配套。进一步发挥好政府投资和重大项目带动就业的作用。落实鼓励企业吸纳就业困难农民工、下岗失业农民工的有关扶持政策。三要完善支持自主创业、自谋职业政策体系，鼓励和支持更多劳动者成为创业者，切实支持劳动者多渠道就业。推进失业保险、社会救助与促进就业工作有机结合。四是切实加强就业服务和管理。完善覆盖城乡的公共就业服务体系，强化公共就业服务。各级公共就业服务机构和基层劳动保障工作平台要向农民工全面开放，免费提供失业登记、职业指导、职业介绍、政策咨询、就业信息等就业服务。城市规划内的农民工在公共就业服务机构登记失业的，列入就业困难对象，各公共就业服务机构要制定专门的就业援助计划，通过提供就业岗位信息、组织职业培训等有针对性的就业服务和公益性岗位援助，实行优先扶持和重点帮助。

［1］李萍.农民工进城安居 工作方法、房子、市民待遇样样都需要［N］.中国税务报，2013-07-05（B4）.

［2］农村留守儿童超六千万［EB/OL］.（2013-05-11）.http://news.takungpao.com/paper/q/2013/0511/1602564.html.

［3］王振宏，李舒.新生代农民工犯罪率呈上升趋势［EB/OL］.（2010-07-06）.http://www.banyuetan.org/gsxs/ssgc/100716/6851.shtml.

［4］牛文元.中国新型城市化报告2011［M］.北京：科学出版社，2011：129.

［5］廖爱玲.要全面放开小城镇和小城市落户限制［EB/OL］.（2013-06-27）.http://news.xinhuanet.com/politics/2013-06/27/c＿124920330.htm.