完善县市行政服务中心协调机制研究

史 策

（中共福建省委党校 公共管理与领导行为研究中心，福建 福州350001）

历史进入21世纪以来，随着“以人为本”、“建设服务型政府”等执政新理念的提出，处于我国行政管理第一线的各地县市政府，纷纷成立由各部门窗口组成的行政服务中心，以更好沟通协作，紧密配合，为公众提供便捷的“一站式”服务。由于服务中心是由县市政府各部门组成的协调性综合机构，是个“联合作战指挥部”，协调机制的健全与否实际上都决定着中心许多工作的成效，成为其生命与灵魂。因此，认真总结这一方面的正反经验，使之不断完善，不仅事关行政服务中心这一新机构的活力，而且对于深化行政体制改革也有着重大的现实意义。

一、县市行政服务中心协调机制的运作经验

行政协调机制是指在行政管理过程中，以促进和保障整个行政系统有效运转和协同一致为宗旨，以化解和平衡行政系统内部、行政部门之间以及行政系统与社会之间的矛盾和冲突为目标，本着着眼全局、统筹兼顾和灵活多变的原则，所建立的一整套制度和具备的功能。［1］自2000年前后始，它也随之在各县市新设立的行政服务中心中投入运转，并且取得显著成效。从各县市的实际情况看，协调机制在行政服务中心的工作中一开始便显示出重要性和价值。为了整合审批资源，强化各职能部门的协作意识与团队行政能力，各县市在设立服务中心时就把各部门的经济、建设、民生等重要管理事项集中到这一新机构，本着“部门围绕窗口转、窗口围绕群众转”的原则，要求办理人员进中心到位，办理链条进中心到位，办理权限下放窗口到位，有效推动后续部门把工作职能重心转移到监管、执法服务等政府职能的薄弱环节上，实现从重“事前审批”向重“事后管理、加强服务”的转变。如企业申办登记，许多县市的服务中心都做到“一个门口受理，一个站点审批，一个窗口发照”，实现“一审一核”制。

在实践中，各县市行政服务中心的协调机制主要采取横向式，即普遍实行不同部门之间的“联合办理制”。按照这一横向方式，当群众或企业所申请的办理项目在内容上超出一个受理窗口的职能范围，涉及到多个职能部门的业务活动时，服务中心便组织有关部门通过联席会议、座谈会、协商会等形式，对该项目联合处理。由于“联合办理制”并没有对各职能部门的审批权限进行改动，只是规定他们在项目办理过程中的“合作”义务，因而就不可能危及到既有的部门利益格局，也就从根本上为“联合办理制”的推行提供了现实可行性。作为行政服务中心协调机制的基本形式，“联合办理制”对于推倒政府部门之间的“柏林墙”有着重要作用，已经成为中心在流程再造等方面的必备前置机制之一。事实表明，行政协调的这一横向式联办，有利于服务中心牢固树立“全县市一盘棋”思想，促进各有关职能单位间的横向联系，加强相互间的理解、支持与配合，形成统一、高效的良好工作局面。［2］此外，各服务中心在协调一致工作时还实行纵向式。通过跨部门的“联合办理制”，解决进驻服务中心的各职能部门之间的横向沟通协作问题，但在实际工作中还有一些事项需要在政府组织不同层级之间进行沟通协作，在“区-街道-社区”或“县-乡-村”等链条上运行才能完成，纵向式沟通协作也就有其重要性和必要性。比如，北京市怀柔区通过实行“全程办事代理制”，通过在村、社区设置全程代办点，使行政中心的服务链条从“中心”向“乡镇（街道）”再向“村（社区）”延伸，就是较为典型的上下纵向式协调机制。这一纵向式协调，对于中心及时与上下级汇报和沟通，争取上级领导的指导和帮助以及公众的理解与支持，起着直接的作用。

在遵循协调机制的这两种基本形式中，多数县市行政服务中心通常使用三种具体手段：一是实行“两章制”，即各职能窗口刻制专门的“行政服务中心窗口专用章”，除法律法规明文规定外，办事时无需再盖相关部门的行政公章；二是采用县政府分管负责人定期到现场办公制度，以解决服务中心窗口与原职能单位难以协调的一些问题；三是有的县市行政服务中心实行领导网上协调，由分管领导通过网上亲自审批，并责成所在部门牵头组织，推进多部门协同配合等。通过这些具体办法，很多县市行政服务中心的工作流程所耗费的时间大大缩短，群众前来办事变得更加简便，很大程度上实现了服务中心“一个窗口受理，一次性告知，一条龙服务，一次性收费，限时办结”的工作目标。［3］

为了使行政服务中心这一新机构走向成熟，不少县市还努力创新协调机制的其他内容和形式。比如，审批特别重大的经济文化项目，实行“一切围绕项目，一切服务项目”的办法，通过挂钩服务、绿色通道、联合会办、靠前服务、跟踪督查，以及特别程序、特别服务、专人挂钩、统一收发、并联审批、全程督促等方式，有效保证项目的快速落地。还如，对重点项目开辟“特别通道”，推行专业化代办，或者特事特办、预约办理、上门服务、协办代办等办法。如公建项目报批，抽调相关职能部门专职人员，组建项目报批组，采取全程高效协调、谁审批谁准备材料、限时办结等方式，大大缩短用地报批前期材料准备时间。再如，创立“双头式”协调化解法，即及时收集审批项目的进度和信息，第一时间召开面对面协调会或专题协调会，解决审批过程中互为前置、容缺预审等问题。

正是依托这样的行政协调机制，多数县市的服务中心这些年来在办事过程中，很大程度上克服了过去政府部门在为群众与企业办事时过多考虑自身利益而出现部门之间或部门内部科室之间互相推诿、各自为政的状况，也有效规避了“多龙治水”、“政策打架”、争夺利益等长期被社会广为诟病的不良现象，展现出令人耳目一新的高效、便捷面貌，表现出强大的生机与优势。

二、县市行政服务中心协调机制面临的困境

十多年来，协调机制虽然在县市行政服务中心的工作起着至关重要的作用，但由于新问题和新矛盾的不断出现，加上经验欠缺，还存在不少问题，面临诸多挑战，不同程度上制约其功效的充分发挥。

第一，许多窗口权责不匹配。一个管理机构的协调机制要有生机，很重要的一个前提是各组成部分权责分明、权责相称。而目前一些县市行政服务中心协调工作效率不高，问题在于各窗口的权责不匹配，主要表现为：传统科层协调的惯性影响仍在一定程度上存在，这种以上级权力为主导的模式使得行政服务中心在行政协调上稍逊一筹。现行的《行政许可法》已经规定，服务中心不具备行政执法权，大多数还是同级政府的派出机构，不是执法主体，这造成了行政服务中心缺乏足够的强制力和约束力，在统筹及合作上遇到瓶颈；而且，受到保护主义和部门利益的影响，政府职能部门仍控制着一些核心的审批权力，行政服务中心的权限尚未涵盖所有的审批事项和审批环节，在一定程度上影响协调功能的发挥；再者，政务流程存在人为设置审批权限和部门壁垒，无法实现完全以公民为中心的流程再造；还有，大多数行政服务中心审批窗口的工作人员主要从各职能部门抽调，没有独立法定的编制和人事管辖权，人事关系的错位使得服务中心工作人员具有双重身份，制约其协调工作的开展。甚至在遇到较大的协调阻力时，出现职能部门随意撤换服务中心工作人员的现象。［4］

第二，传统沟通协调方式有待改善。县市行政服务中心的协调机制要有活力，必需前提之一是各窗口与岗位信息充分沟通，相互间的协作配合积极、默契而又主动。反之，也容易使服务中心在联合办事时备受掣肘，协调变得效率不高。而在一些县市服务中心，由于这一传统上的负面现象不同程度存在，使得进行协调有时显得力不从心。比如，传统官僚制影响下形成的严格、纯理性和标准化的管理方式，使得行政协调有时片面注重严肃的权力协调或上层协调，在沟通协商的方式上倾向于定性的理论经验和定量的专门技术，在手段上则表现为刚性的命令和无条件的服从，缺乏柔性的情感沟通与协作。结果，都对上下级及内外之间的平等对话、沟通与协商造成不好影响。还如，有些服务中心的上级在行政协调中简单以公函、公告、命令、会议、决议等形式进行，与行政命令无异，结果原则性有余，灵活性和策略性不足，难以调动下级的积极性和主动性。简单生硬的沟通协调方式，还容易导致信息迟滞或信息失真，影响行政协调的效率和效果。

第三，与公众的协商相对不足。改革开放以来，发扬社会主义民主的呼声渐高，公众的参政议政意识与日俱增，但有的县市行政服务中心的公众参与机制却尚未建立健全，与公众协商十分不充分，甚至被明显忽略，进而也暴露出县市服务中心行政协调机制的严重欠缺。比如，我国现在已全面推进政务公开，规定对于重大项目必须引入听证制度，必须建立公众参与制度，让利害关系人和公众有机会发表不同看法。行政许可也已经以立法的形式要求政务信息公开，将审批等过程和情况全部公之于众，让公众监督其合理性和科学性。但由于重视不够等原因，一些县市的服务中心在这一方面都还甚有差距，结果不能及时回应社会的呼声，所谓协调也就难于名至实归。还如，有的行政服务中心偏重于组织内部的协调，对外部协调没有予以足够的重视，只是机械生硬地解答公众提出的问题，不能给出具有个性化的“解决方案”，缺乏积极的互动与反馈，使得协调有时空有其名。另外，有的服务中心在协调手段上习惯以单向沟通协调为主，缺乏与公众的积极互动与反馈，结果与公众之间的信息传播与沟通渠道变得不够顺畅，从而影响了民心民意的反映与代表。

三、来自晋江市行政服务中心的个案分析

晋江市行政服务中心成立于2002年12月，是全国行政体制改革试点之一，集晋江的信息与咨询、审批与收费、管理与协调、投诉与监督于一体。成立伊始，它就非常重视建立健全协调机制。一是尽量扩大“一站式”服务功能，入驻部门及事项由成立时的16个和180个增加到目前的30个和354个；二是努力畅通信息渠道，开发了身份证读卡录入、预登记挂号排队、审批意见内容预设、网上咨询、预约办理等多项提高办事效率的系统功能，搭建起前后台信息共建共享服务平台，全方位方便企业和群众办事。据统计，相比于成立之初，现在服务中心仅在审批事项办理时限方面就缩短2/3，所需办证资料减少1/3。［5］但由于其他行政制度改革不配套以及缺乏全面经验，晋江市行政服务中心的协调机制也存在不少问题亟待解决。

第一，双重管理现象突出。晋江的行政审批和人事关系，目前仍由市行政服务中心和主管部门双重管理，即窗口工作人员的编制、工资、人事、组织等基本关系仍然留在主管部门，只是具体工作和绩效考核等接受服务中心管理。这样，服务中心的协调工作缺乏配套、科学、完整的人事制度与约束机制，使得管人的不一定管事，管事的不能真正管人现象依旧。因而导致有的部门“明进大厅暗不进，小进大不进”，群众办事有时仍需“多头跑、重复跑”，窗口变成只能“挂号”，不能“看病”。加上有的部门对窗口授权不到位，或选派的人员素质较差，致使一些窗口常常不能及时处置审批过程中的问题。诸如此类的问题，都阻碍了市行政服务中心协调作用的到位。

第二，名份职能仍需继续理顺。这一困难主要表现在两个方面：一是由于市行政服务中心的组织定位只是政府的直属派出机构，虽然与各职能部门平级，但并不是政府的组成部门，因而在协调政府职能部门时权力有限，特别是那些需要多个部门审批盖章的项目，往往困难重重。同时与上级政府部门的纵向协调也因“名不正言不顺”变得困难，最后都使协调力度时显乏力。比如，出台的行政许可“两章制”，在有的项目上审批专用章的生效范围实际受到限制，在向上级部门报送的审批件或向商业机构融资租赁时，审批专用章就根本不起作用，上级部门和商业机构往往只认可部门公章。二是由于真正属于服务中心的编制很少，要对所有进驻部门的行政管理业务十分熟悉且面面俱到，协调难度相当大。同时，由于窗口人员素质参差不齐，部门领导对行政服务中心认识及重视程度有差异，有的部门能够按要求将责任心强、业务能力突出的干部安排进驻，而有的部门却将业务素质较差或是责任心不强的干部派送到行政审批服务中心应付，结果被送到窗口的工作人员自认为得不到原单位的重视而在心理上产生障碍，再加之在服务中心上班要求高、管理严，因此只是应付差事，得过且过，参加费力的协调工作时积极性更是不高。

第三，一些必要法规亟需到位。协调的有效进行有赖于法规的科学合理。而晋江行政服务中心有时协调不力就与法规没有到位存在直接关系。对此，除了希望尽快出台与行政协调紧密相关的《行政组织法》和《行政程序法》外，市人大与市政府有关服务中心具体行政协调的规章规定很少，致使服务中心缺乏法规依据与保障，权威性不足。当工作中出现严重分歧或争议时，只好将矛盾上交市政府或上级部门，协调效率随之降低。此外，局部还存在“体外循环”现象。由于行政服务中心的工作人员主要来自各个部门，在中心工作仅仅是组织形式上的简单组合，而不是人员、权限、职能与利益的有机结合。所以，当涉及多个部门的一些重要事项时，往往不能完全达到合作“一条龙”，仍然需要到相关部门循环，使得在审批业务过程中，有些局委的窗口几乎成了本单位的收发室和中转站，部分窗口前台受理，再找后台的审批科长审核并需要后方主管局委领导签字。

第四，监督机制尚不健全。尽管晋江市委市政府注意从行政监察、电子监察、责任追究等方面入手，对行政服务中心的协调工作进行监督，有效提高了协调的力度。但由于这些方面的监督约束均不同程度存在漏洞或缺失，使得一些协调行为得不到有效监控。如在内部监督方面，服务中心内部对各窗口的监督，包括日常管理、考核评先等，由于考核结果大都只有总分，没有细化分数项目，群众的一些回访又多局限于对个别临时工作人员的统计，导致考核结果缺乏公信力，影响窗口人员协调的积极性。加上受其他县市行政服务中心普遍重权力行使轻责任追究、重审批轻监督等消极做法的影响，晋江的行政服务中心缺乏对协调行为详细周密的监督。还如在外部监督方面，虽然行政诉讼、行政复议制度已实行近20年，在理论上晋江市行政服务中心也有人大、政协、社会公众、舆论媒体等多个监督主体存在，但由于政务透明度不够，上下信息不对称，监督主体自身意识不够及公民参与机制有待健全等，外部对中心的行政协调监督仍然有限，对窗口工作人员协调行为的监督，多数还停留在工作态度等表面现象上，从而在一定程度上削弱了协调行为所应受到的必要监督。

四、完善县市行政服务中心协调机制的因应之策

县市行政服务中心的协调机制如何走向健全完善，以确保行政改革中所取得的成果，对于各地来说是个新挑战，迄今都还处在探索过程中，并没有非常成熟全面的经验。但从内容与形式看，就要把服务中心协调机制的内涵加以充实，潜力加以挖掘，手段进行创新，以彰显效率效果。

第一，增强工作人员的行政协调自觉性。县市行政服务中心的大量工作是协调，效率和效果主要靠协调来完成，而人是生产力的第一要素。所以，中心在实践中做好协调工作，首先就必须使所有成员在思想意识上对协调的重要性达成共识，认识到互相合作是完成那些重要而复杂任务的必不可少条件，成员间只有目标一致，紧密衔接和配合，环环紧扣，增强协调的主观能动性，形成“一荣俱荣，一损俱损”的强烈责任感，才能有机地组织起来，自觉与其他部门和人员协作，遇事都讲究合作配合，同心同德，携手共进，提高协调的有效性。反之，即使其他条件再好，协调的有效性也难以长期保持和提高。为此，应该重在对所有工作人员进行目标一致性教育，随时提醒和督促各窗口、各岗位的人员严格按照总体目标的要求来衡量对照自己的工作，不允许拖后腿，更不准许背离总体目标或者推卸责任。具体如何操作，可以采用多种措施。如以“创先争优”活动为契机，把协调作为定期评选“党员先锋岗”、“巾帼文明岗”、“工人先锋号”、“青年文明号”、“红旗窗口”、“服务标兵”的重要条件，教育和引导所有工作人员牢固树立“宁可自己麻烦百次，不让群众麻烦一次”的理念，践行“协调为本”的导向，营造和激发窗口人员的协调自觉性。此外，还可以在审批业务培训会、审批业务知识竞赛、服务礼仪培训课程、心理调适课程、学习论坛等活动中，加强协调重要性与必要性的输灌，提升窗口人员遇到复杂问题时讲求协调的习惯态度、心理定势和技能水平。

第二，强化部门间的“并联式”协作配合。协调的效能在于合力，在于互相紧密配合、协作与支持。行政服务中心是由进驻的各部门窗口组成，强化部门之间的交流合作可谓重中之重。各部门只有真正做到讲大局、负责任、重服务，对凡涉及两个以上部门的事情，先确定牵头部门，尔后实行“并联”式办事，上下左右联动，统一行动，应出具意见的出具意见，应备案的迅速备案，报送相关资料互认，联合勘察，环环相扣。这样，部门、窗口才能形成分工协作、相互配合的良好格局。据报载，江西省吉安县行政服务中心就非常注意做到这一点，遇到一些涉及多部门事项时，总是尽量减少“串联”式办事方法，实行“并联”方式，结果形成“窗口围绕顾客转，部门围绕窗口转”，受到群众赞扬。这一做法就十分值得仿效和推广。当然，要做到部门间紧密协作配合，很重要的一点在于注意利益分配的公平性。马克思说过，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。一些县市行政服务中心有时协调难的深层次原因在于与不同部门、不同单位以及行政人员之间存在利益矛盾有关。利益协调不好，协调必受影响。反之，就会成为提高行政协调有效性的强大动力。而实际生活中，各部门单位之间因为工作性质或工作绩效不同，存在一定的利益差别是必然的。但差距一定要合理与适度，否则就会引起利益过少的窗口或人员情绪波动，产生不满。比如，如果绩效评估不够科学公平，优秀名额总是集中于个别窗口人员或个别单位中，就难以确保大家团结协力工作。此外，由于服务中心的窗口数量毕竟有限，不可能、也没有必要容纳所有部门。所以，在强化部门合作时，还应该注意整合现有公共行政资源，吸纳政府采购和公共资源交易配置中心，以及社保、医保、国税、地税、财政、水电气、信访等未进驻部门，在协调中心设立综合性的服务平台，进行咨询、介绍等工作，以进一步加强部门间协调，更好为社会公众服务。

第三，构建法制型的协调模式。从一些县市行政服务中心的实际情况看，有的事项协调工作不力，一个重要原因在于缺乏规范或依法不严，有时甚至连谁应该负责任都找不到对象。所以，要提高中心的行政协调有效性，根本点是实现“依法协调”，建立健全有关的法律、法规和工作规则，使服务中心的协调运转具有基本保证。相比之下，西方发达国家在行政协调过程中就十分重视法律制度的制定和完善。如英国各级政府在包括协调行为在内的行政管理活动中，一直强调要有法律依据，实行“先立法，后改革”，确保在行政改革的每个步骤与措施都要有相应的法律依据。还如，美国制定的《行政程序法》《减少繁文缛节法》等法律法规、丹麦中央政府采用的行政协调的“结构技术”、爱尔兰的《优质顾客服务行动》、西班牙的以“公民第一”为口号的公共服务改革行动等。结果都在很大程度上避免了行政协调的无章与失范现象。县市行政服务中心在协调工作中也应该借鉴发达国家的经验，走法治之路，依靠法律、法规、规章及更详细的规范与实施细则等，构建法制型的协调模式。如梳理清楚每一事项的权限与职责，应该达到的标准、条件，绘制通俗易懂的标准化流程。特别是通过立法方式对行政服务中心协调行为的法律地位予以明确，有效解决其性质不明和规格不高等多年严重困扰的问题；尽早出台《行政组织法》《行政程序法》和《监督法》等相应法规，对行政协调的主体、内容、方式、时间和规则等要件作出完备的法律性规定，并采用否定式列举的形式对影响与妨碍行政协调的方式和范围加以限制。又如，在推行“并联”式审批中，把牵头负责、缺席默认、超时默许、联合年检等行之有效的办法，上升为统一的制度安排。再如，把各窗口及其人员的协调职责尽量规定清楚，让每个人都清楚自己和相关部门的任务，以及相互之间的关系、职责范围，保证职责到人，权力到人，责任到人，实现事有人管，权责相连，消除工作中不必要的推诿扯皮现象。此外，还应该编制统一的《办事指南》，作为对内业务和对外服务的标准，并通过报刊、网络等向社会公开，既方便公众也方便中心自身的协调行为。

第四，保持信息的上下内外充分沟通。充分的信息沟通是提高行政协调有效性的基本纽带和有力保障。一些县市行政服务中心有时协调工作难，就往往与信息不畅通存在直接关系。而在管理已经现代化的时代条件下，信息化技术的高度发达为信息畅通创造了技术保证。因而，县市行政服务中心解决好因信息沟通不畅而引起的协调难问题，应该重在提升电子政务水平，加强信息化建设，推行统一软件，部门局域网联网并网，网络平台统一标准，搭建前后台信息共享平台，信息资源共享共用，形成服务中心内部及与各部门之间规范统一、上下联动的网络体系，有效化解行政协调时同一层级和不同层级机关之间因信息沟通不畅而引起的误解与矛盾。信息畅通当然不只是电脑、网络使用问题，还包括其他沟通方式。因此，在加强信息化建设的同时，还要努力畅通口头、书面沟通等传统的信息渠道，避免滥用、迷信网络信息系统，以预防信息出现梗阻或被妨碍的现象，尽量使用口头与面对面式沟通。事实证明，一些冲突、误会可以在交谈中达成谅解，而如果都非要通过上网、电话或书面的形式，效果反而不好。

第五，加强对协调行为的监督力度。协调行为往往具有较大灵活性、伸缩性与不确定性，也常为敷衍塞责和推诿拖拉等留下空间。它作为管理的重要方式和责任之一，如果没有有效的监督，同样难以产生预定的效果。所以，完善县市行政服务中心的协调机制，有效的监督同样必不可少。首先是加强内部监督，即行政系统内部对窗口及其工作人员的监督，主要可以运用首问责任、限时办结、月办结量及出勤等办法进行。运用这些方法，可以依托电子监察平台和政府政务公开网，对中心的各项协调行为实施全流程监控，并适时更新，使得行政协调过程中谁延误拖拉，谁及时尽责一目了然，始终处于动态监控之下。尔后再坚持有诉必理、有投必查、有错必究、违规违法必究的原则，切实启动行政问责机制，严格执行责任追究制度，就可以使不断提高协调的实效性具有重要保障。其次是加强外部监督，包括媒体、特邀监督员、社会公众等外界对服务中心行政协调工作的监督。具体操作中可以采用多样化形式，如健全行政审批的听证、论证、征求意见制度，把它们纳入有关行政法规，或者在中心设立专门的听证室，对重大行政审批和涉及第三人利益的事项必须进行听证，征求多方意见。还如，推行“超时默认预警制”［6］，即窗口及其工作人员在承诺的时限内如未作出受理或不受理决定，并且又无法定事由延长时限、逾期未回复的，则申办者可以视为许可决定。再如，实行违诺补偿制度，允许办事者遇到中心违诺时可以进行投诉，胜诉后可以得到精神或经济上的补偿。这样既可以强化公众的维权意识，同时对窗口人员的协调等行为也形成强有力的监督。

［1］秦浩.中共行政审批模式变革研究［D］.长春：吉林大学，2011.

［2］段龙飞.机制创新与我国行政服务中心建设研究［J］.中国行政管理，2008（6）：52-55.

［3］秦浩.试析行政协调机制——以行政服务中心为视角［J］.行政与法，2010（1）：14.

［4］刘耀垒，任武娟.行政审批流程再造问题研究［J］.陕西职业技术学院学报，2011（1）：69-75.

［5］尤燕红.晋江市行政服务中心行政协调机制的构建［J］.产业与科技论坛，2012（9）：225-226.

［6］段龙飞.机制创新与行政效能提升研究——以我国行政服务中心建设为例［J］.改革与战略，2008（1）：33-35.