整体性治理：我国公共危机治理的新走向

彭辉安

（广西师范大学 政治与行政学院，广西 桂林541006）

经过30多年的改革开放，我国经济社会得到了前所未有的发展，取得了令人瞩目的成绩，但是，我们同样遇到了发展中的问题，陷入了“发展的悖论”状态，各类公共危机伴随着我国经济社会的快速发展而频发。公共危机是“一种对组织基本目标的实现构成威胁、要求组织必须在极短的时间内做出关键性决策和进行紧急回应的突发性事件”［1］，是“对现有社会系统核心价值及生命维持功能的威胁”［2］，因而治理公共危机已成为转型期我国政府公共治理的重要内容。在现代社会条件下公共危机越来越呈现出跨域性和复合性，我国现行公共危机分割治理模式在一定程度上与现实存在错配的问题，在运行中陷入了窘境，制约了公共危机的有效治理。因此，探索一种与现实相匹配，能推进公共危机有效治理的公共危机治理模式就显得十分必要。当前，日渐兴起的整体性治理理论则为我们提供了新的研究视野和探索进路。

一、现代公共危机凸显跨域性与复合性特征

伴随着改革开放的纵深发展，我国经济社会转型不断深化，社会结构复杂化，利益形态多样化，各个领域内不确定性和不稳定性因素剧增，高风险的社会状态将我国推进到公共危机频发期。在现代社会各个环节关联性、流动性等不断增强的情况下，公共危机“并不局限于一般的边界，危机发生后，会快速地与其他深层次的问题纠结在一起”［3］，因而不仅表现出“突发性、威胁性、不确定性、紧迫性和破坏性”［4］等基本特性，也日渐显现出新社会条件下的新特性，即跨域性和复合性。

公共危机的跨域性主要包含了三方面的含义：在地域上，公共危机发生后往往突破地域界限（主要是指行政边界），通过特定的社会介质向相关的其他地域产生影响，可能涉及多个城市、地区、国家，甚至影响到全球。在领域上，公共危机发生后往往跨越领域界限，从原发领域向其他相关的领域延展，一场特定领域内发生的公共危机可能突破领域界限而引发其他领域内的危机，形成一定的灾害链条。在时间界限上，公共危机的跨域性存在两种情况，一种情况是公共危机的影响往往不会随着危机事件的平息而结束、停止，而是产生相应的“后遗症”，在较长的一段时间里仍然对社会的某个方面或多个方面产生影响；另一种情况就是公共危机在经过整治之后，表面上看得到了消弥，而实质上并未根除，只是进入“潜伏”阶段，在经过一定时间的能量积蓄后再以其他形式“露脸”并“兴风作浪”。

公共危机的复合性指向的是，公共危机在地域、领域、时间上的跨界动向并非单纯进行，而是存在部分或者全部的并存状况。当一个地域内某个领域爆发公共危机，那么就可能在地域上扩散的同时出现领域间的蔓延，也有可能公共危机在原发地域或领域得到一定的遏制，但随着时间的推移慢慢地转向其他相关的地域或领域以其他形态爆发。以禽流感事件为例，该疫情原先只在意大利的禽类动物中爆发，在多次的治理过程中，该病毒就由原先的H5N2型变异出H5N1、H3N2、H7N7、H7N9等多种病型，并向人类感染，在全球范围蔓延，祸及禽类养殖业而冲击经济领域，这其实就是公共危机跨域性和复合性的集中体现。

在现代社会条件下，公共危机频发且愈发凸显出跨域性和复合性，使公共危机形态变得复杂化，极大地强化了公共危机的破坏力，对于公共危机治理来说，这无疑就增加了治理的难度，给公共危机治理带来前所未有的极大挑战。

二、我国公共危机分割治理模式的碎片化悖论

与既有的行政管理体系一致，我国现行的公共危机治理模式也是依照职能分工的原则，以相应政府职能部门为依托，结合行政区的行政模式而形成的“分类管理、分级负责、属地管理”分割治理模式。在实践中，公共危机分割治理模式在单一领域和区域的公共危机治理上是较有效率的，但在日显跨域性和复合性的现代公共危机的治理上，这种原意在于通过分工、分散治理提高效率、成效的分割治理模式逐渐表现出了不适应，陷入了碎片化的现实悖论当中。

（一）公共危机治理利益取向碎片化

现实中，不同的政府、部门有着各自的利益追求和目标。分割治理模式下，现代公共危机的治理往往涉及多个政府、部门，这些政府、部门在行动中往往倾向于注重自身的利益和目标，而不是完全追求公共利益，地方利益、部门利益僭越公共利益的现象不同程度的存在，形成多元利益格局，导致公共危机治理难以完全指向追求公共利益的最大化。

（二）公共危机治理权责与资源配置碎片化

公共危机分割治理模式按灾种进行专业化分工，不同职能部门配置的权责与资源各不相同。现代公共危机因其跨域性的凸显而边界日益模糊化，在治理中需要多部门联合，分割治理模式下就容易出现相关部门职能交叉重叠、责任不明确的问题，在协调不足的情况下往往导致各自为政、“九龙治水”，甚至推诿扯皮等状况；资源分布的碎片化往往使得在运用过程中由于所属系统、部门不同而难以有效整合，出现资源流动迟滞、凝滞、重复等问题，从而不利于及时有效地开展公共危机治理。

（三）公共危机治理制度规范碎片化

在公共危机分割治理模式下，有关的制度规范（如法规、规章、预案等）往往根据不同区域、领域的情况制定，具有明显的地方色彩和部门色彩，适用范围狭隘，不同制度规范之间缺乏衔接性。这就容易导致在应对需要多地区、多领域协作治理的现代公共危机上出现制度规范不统一，甚至相互冲突等问题，陷入难以联动、互动的混乱困局之中。虽然我国已经出台了《突发公共事件应对法》，但这部法律因其过于原则性、指导性而难以在实际运用中产生实际效果，而且在细化过程中也难免被地方化、部门化。

（四）公共危机治理方式碎片化

公共危机分割治理模式在具体方式上的碎片化主要表现在流程、府际部际协作和政府与社会、市场联动方面。流程上的碎片化突出地表现为治理中心偏重于应急处理和善后恢复环节，忽视监测、预警预报，使公共危机治理难以形成完整的系统。在府际部际协作上，由于地方政府在危机中所处的位置不同，有关部门从属系统不同，在现实利益影响下，府际部际间难以在没有外力（如上级政府、部门的协调等）作用下及时地进行协作，抑或“出工不出力”。在政府与社会、市场联动方面，由于封闭排外的行政文化、“政府中心主义”思想的影响，政府往往在公共危机治理中倾向于一元治理，缺乏对社会、市场力量的重视，难以与社会、市场进行良好的对接和互动。从实质上说，我国公共危机分割治理模式“所采用的是个人主义的方法论……在实践领域造成了严重的碎片化和部门自我中心主义，与复杂化、动态化、多样性的‘真实世界’格格不入”［5］15，往往导致公共危机治理陷入“有组织的无序”或者“有组织的不负责任”等境地。因此，推进我国现行公共危机分割治理模式的转型，实现公共危机的整体性治理具有现实的必要性，值得探索。

三、整体性治理：我国公共危机治理模式的革新方向

20世纪末，以英国学者希克斯、登力维为代表的学者提出了整体性治理理论。这一理论在学界和实践上越来越得到认可，受到行政学者的广泛研究，在英国、澳大利亚、加拿大等西方国家得到了有益的探索，“可望成为21世纪有关政府治理的大型理论”［6］63。整体性治理理论为我国公共危机治理指出了探索的方向，是我国公共危机整体性治理的重要理论基础。

（一）整体性治理理论概要

整体性治理理论“是传统的合作理论和整体主义思维方式的一种复兴”［5］12，突出强调“通过有机整合公共治理主体层级、职权、公私部门、资源等方面的碎片，为公民提供无缝隙的整体型服务。”［7］24其主要思想有以下几方面：

1.公共利益的价值导向。整体性治理“将个人的生活事件列为政府治理的优先考虑项目”［6］76，把“公共问题的解决”作为逻辑起点，“通过集中、恒稳的管理为社会提供整体、连贯的公共服务，确保满足公民的需求，”［7］24追求实现公共问题的良性治理，增进公共价值，使公共利益得到良好的实现。对于公共利益的维护，整体性治理也注重问题的预防，而不是“等到伤害已经构成以后，政府才予以介入”［6］65的治疗。

2.结构关系的重塑。整体性治理着力改善新公共管理运动产生的分散、竞争性组织结构关系，主张建立权威化、合作性的结构关系。主张重新政府化，树立政府权威，规避无政府主义；以公共利益为基础，“对功能相近或相同的机构、部门和组织进行重新整合”［8］25-26，推行大部门式治理；推进“三大治理面向（即面向治理层级、治理功能以及公私部门），四大治理作为（即指政策、规章、服务与监督四种活动作为）的整合”，［7］24扩大公共事务的治理范围和强化治理的持续性。

3.整体性的运作。整体性治理注重公共事务治理中各个环节的连续、相关主体的步调一致，通过整体性的运行，“一站式”地提供公共服务。对此，整体性治理“十分重视信任、责任感和制度化”［8］27，以在主体间建立信任、培育责任感以及制度化规范推进治理的整体性；主张在互动的信息搜集与供给基础上建立数据库，实现信息共享，确保相关主体对复杂公共事务的整体把握和决策的科学性；明确公共利益的核心位置，“建构治理各个主体的目标与总目标，以及各个主体的治理手段之间的和谐关系，”［7］24消解抵触，形成治理合力。

4.注重信息技术的运用。“在登力维看来，政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代化变革的中心。”［9］信息技术的发展推动了政府的电子化改革，在较大程度上弱化了传统政府层级间、部门间、政府与社会间的隔阂，推动了政府组织结构的扁平化转型，密切了各个主体间的联系，运行流程更加紧密。所以，强调组织结构关系的整合、整体性运作与无缝隙服务的整体性治理模式在技术手段上极为重视信息技术的运用。

（二）整体性治理理论对我国公共危机治理的启示

尽管“整体性治理风行于西方国家还有着很强的意识形态色彩”［5］12，其兴起的社会生态环境与我国现实迥异，但整体性治理理论的内在精神对于我国当前公共危机治理仍具有十分重要的启示。

1.公共危机治理理念的公共性回归。在我国，由于GDP 与政绩联动、“稳定压倒一切”的观念影响，公共危机治理的职能往往被弱化，长期处于“撞击-反射”式的状态，一旦发生公共危机，相关政府及职能部门往往奉行“管理驱动”的逻辑，选择便于自身利益的治理策略，甚至采取向外赶、假治理、缓治理等规避行为，使得公共危机治理目标异化，偏离公共利益。整体性治理强调以公共利益为导向，重视对公共需求的回应。治理理念回归公共性，落实到公共危机治理上体现为“通过化解公共危机创造稳定和谐的社会环境，更好地维护公共利益和实现民生幸福”［10］118，这与我国“全心全意为人民服务”、“立党为公，执政为民”、“始终代表最广大人民群众的根本利益”的公共行政价值取向相契合，是我国公共危机治理根本价值的体现。

2.公共危机治理组织结构的变革。在新的社会条件下，我国公共危机频发，引致因素呈现综合化，表状凸显跨域性和复合性，公共危机的边界日渐模糊，在公共危机治理上“完美或者说精确的分工制度体系是不存在的，即使存在也是短暂的……往往存在分工漏洞或者说空隙……形成‘责任’盲区”［11］而不利于公共危机的良好治理。我国公共危机治理的组织结构是裂化的，相关政府及部门在责任领域内行使公共危机的治理职权，彼此边界清晰，“当问题相互关联时，当任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时……这种明晰就成了效率的障碍”［12］，出现协作困难、趋利避害、敷衍塞责等问题。整体性治理主张以公共利益为中心进行组织结构的纵向与横向的层级、功能的协同和整合，建构整体型的组织结构，消解利益冲突，从而实现整体利益的最大化。显然整体性治理的主张为调解我国公共危机治理组织结构的完善指明了出路。

3.公共危机治理方式的创新。由于长期受“全能主义”思想和封闭排外的行政文化的影响，我国公共危机治理长期以来奉行一元治理，即政府独揽公共危机治理事务，排斥社会组织、公众等社会力量的参与。事实上，当前我国公共危机日益复杂化的倾向已使得政府难以单独展开治理，或者单独治理的效果欠缺。“整体性治理注重发挥市场和社会力量的辅助功能，减轻政府公共服务支出负担，提高服务质量和效率……还十分重视数字信息等技术的应用”［13］。这对我国公共危机治理的启示就是，应当综合运用现代信息技术，“建立一个政府核心主导、私营部门制度化协同、非政府组织组织化参与、政府与公民上下互动的高度开放型治理网络”［10］118，建立多元协作、互动共治的网络治理方式。

四、我国公共危机整体性治理的策略建构

不可否认，我国在公共危机的治理上采用的分割治理模式，在单一区域和领域内的公共危机治理上是较为有效的。但从近年来我国应对跨域性、复合性突出，需要多部门协同、多区域合作、政府与社会联动而治的新形态公共危机的实践来看，这种模式就显得难以适从，出现协调困难、协作不足、联动乏力等问题，较大程度上制约了公共危机的有效治理。因此，笔者认为，应当以整体性治理理论为指导，探索我国公共危机整体性治理模式，以实现公共危机的良好治理。

（一）树立以公共利益为导向的民生型治理理念

人的意识理念是人的行为模式选择的内在驱动，对人的行为方式有着根本性的指引作用。整体性治理注重公共利益，以解决公共问题和满足公众需求为航向标，并以此作为政府运作的核心，是整体性治理有效开展的思想支撑。我国建构公共危机整体性治理模式，就应当结合我国倡导的“以人为本”思想、和谐社会思想和科学发展观，树立以公共利益为导向的民生型治理理念。这种理念具体应体现为：在经济社会建设中力求科学发展、和谐发展、公平公正，强化公共服务的有效供给，建构均衡的利益格局，从根源上消除或遏制公共危机；一旦发生公共危机，相关政府及其部门能以维护公共利益和保障民生为原则，以积极的姿态开展公共危机应对，相互联动，彼此协作，“心往一处想，劲往一处使”，实现公共危机治理的“4E”（即效率、效果、效益、公平）目标。

树立以公共利益为导向的民生型公共危机治理理念，是我国开展公共危机整体性治理的逻辑线索和起点。对此，笔者认为应当在经济、社会发展战略中融入危机警示思想，强化维护公共利益、保障民生的原则，通过发展战略的实施提升政府及其部门的公共利益和民生意识，使其重视在追求发展中预防公共危机。同时依托党校、行政学院等机构，将维护公共利益、保障民生的公共危机治理思想糅合于日常的行政人员思想政治教育工作中，开展相应的激励教育，使之内化为行政人员的观念。并且突出行政人员公仆意识、服务意识的培养，以促使行政人员在公共危机治理中彰显人民公仆的品质，切实为人民服务，提升公共危机治理的水平。

（二）建立常态化公共危机管理机构

整体性治理是对官僚体制的完善、优化，强调对破碎化状态的组织结构进行协调、整合，实现纵向的层级、横向的部门结构的紧密连结，构建无缝隙政府，形成有效的治理协力。在我国，从中央到地方建立常态化公共危机管理机构是推进我国公共危机整体性治理的重要组织保障。笔者认为，可以通过升级我国现有的应急管理办公室来建立常态化公共危机管理机构。一方面是提升规格和运作常态化，即将应急管理办公室的级别提升，要略高于同层级的其他职能部门，并进行常态化的运作；二是通过将分散于各个职能部门有关危机管理的职权进行提收，扩展现有应急管理办公室职权。

常态化公共危机管理机构作为一个常设的工作部门，包括国务院、省、市、县四个层次，由相应级别的政府领导，副职行政首长主管，在机构内部应设立危机监测、决策、执行、评估和信息中心等子机构行使对应的职权和履行职责。危机监测机构可以通过提收相关职能部门的有关职权和人员构成，负责危机的常态化监测、预警预报等工作；决策机构由领导班子和相应的专家委员会组成，平时负责危机治理合作事宜的协商等工作，灾时承担危机决策任务；执行机构拥有组织、协调、指挥等权力，负责对本级有关部门、部队和其他社会力量的组织、协调、指挥工作；评估机构负责在日常监管及应急处置过程中进行监督、评估，以确保各项工作都能有效开展；信息中心则由专业的信息技术人员组成，通过信息技术的运用进行信息的采集、整合，促进信息的共享。

（三）完善公共危机整体性治理制度规范系统

整体性治理也是一种法治，希克斯在《迈向整体性治理》一书中就特别强调制度的重要性，注重整体治理运行的制度化、规范化。在我国当前有关公共危机治理的制度规范碎片化的状况下，建构完善的制度规范系统应是推进公共危机整体性治理的核心与关键。首先，根据《宪法》精神制定《紧急状态法》，规定紧急状态的等级、确定标准、主管机构及其职权、程序、措施等方面内容。其次，根据现代公共危机综合治理的特点，完善《突发事件应对法》，对公共危机等级、处置程序、联动协作、资源调拨、责任划分、利益分配等方面内容进行全面、详细的规定，提高法律的现实适应性和操作性，确立现代公共危机治理的基本规范。最后，根据《突发事件应对法》改善现有的单项法律，打破相互隔离的局面，拓宽单项法律的适用面，使法律间相互配套、衔接，提高综合性。各级政府及其部门应当根据基本法律的精神，结合实际情况，订立相应的规章、条例、细则等，使有关法律落实到具体层面。另外，在公共危机预案方面也要向综合治理方向进行改革，“对各层级专项和部门预案进行细化和充实，在运用科学方法进行风险识别和危险要素分析的前提下，再制定有直接针对性的预案，强调各类预案的规范化、操作性、灵活性、实用性，加强彼此之间的衔接，建立覆盖全面、衔接严密、处置高效、切实管用的应急预案体系”［14］。

（四）确立“政府—社会—市场”三元互动协作方式

整体性治理所追求的整合，除了政府内部的整合外，还包括政府与社会、市场力量之间的整合，注重发挥政府在公共治理中的主导作用，充分调动社会、市场的相对优势，以形成政府、市场和社会协调合作、运行顺畅的治理格局。推进我国公共危机的整体性治理就必须确立“政府-社会-市场”三元互动协作方式，改变政府中心主义传统，把社会、市场的力量整合为统一的协力。在“政府-社会-市场”三元互动协作方式中，政府是主导，既要充分依托自身的优势，积极召动、联结社会、市场的力量，形成危机治理合力，也要注重对社会、市场相关主体的规划、培育，提升综合素质，以达致协调合作和有序开展；对于社会、市场力量来说，则要在参与公共危机治理中依法依规，主动服从，统一安排、规划，依靠自身的特性开展特色服务，尽可能地协助政府开展公共危机治理，以提升公共危机治理成效。确立“政府-社会-市场”三元互动协作方式，应当以法律、制度的形式确定社会、市场主体在公共危机治理中的地位、参与渠道，明确权利与义务，形成多元治理的良好制度环境；通过政府、社会、市场三方的信任培育措施（如信任契约、信度管理、公共承诺等），塑造政府与社会、市场主体间的信任机制，形成良好的信任关系，以信任推动协作；在进行政治、经济、社会等领域的建设过程中，积极进行公民社会的培育，通过公民社会的发展提升社会、市场的责任感和参与精神，提升公共危机多元治理的内在动力。

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