农村最低生活保障政策实施的现状、问题及对策建议——基于中部地区Y县的实地考察

何植民，温婷，王旭敏

(1.江西财经大学财税与公共管理学院，南昌330013;2.江西上饶市地方税务局，江西上饶，334000)

农村最低生活保障政策是农村社会保障体系的重要组成部分和最后一道安全网，也是党和政府惠民泽民的重大民生工程。自2007年在全国全面推行以来，农村最低生活保障政策的实施在政治、经济与社会文化等方面已经取得了显著的成效。但随着农村低保政策执行的进一步推进，由于受主观与客观诸多因素的影响，农村低保政策在实施过程中已暴露出不少亟待解决的问题，离“应保尽保”的政策目标还有一定的差距。实际上，当前我国农村低保工作的重点与难点都在中西部欠发达地区。目前全国诸多省份，尤其是中西部欠发达地区的低保政策实践证明，要把这一“大好事”真正办好并非易事。为充分把握我国欠发达地区农村低保工作的实施现状及存在的突出问题，以提出有针对性的对策与建议，从而发挥农村低保政策的实施效果，课题组于2013年7月－8月，深入我国中部地区的Y县，对该县农村低保工作运行情况进行了实地考察。

一、Y县的基本概况

Y县属于我国中部一个经济欠发达地区，全县面积1728平方公里，下辖6镇、8乡、1个垦殖场，总人口24.6万人，其中县城人口7万余人。同时，Y县又是老区全红县，曾是第二次国内革命战争时期闽赣革命根据地的中心。2012年全县财政收入74009万元，其中税收收入49893万元，非税收入10096万元，中央库收入14020万元。Y县民政局是政府管理社会行政事务的重要职能部门，担负着全县城乡低保、城乡大病医疗救助、救灾救济、五保供养、优抚安置、农村社会养老保险、救助管理、村民自治、城乡社区建设、社会福利事业、慈善事业、社会团体和民办非企业单位管理、行政区划和地名管理、勘界划定、婚姻登记管理、殡葬管理、儿童收养和老龄工作等30多项具体业务工作，同广大人民群众的切身利益，尤其是与困难群众和弱势群体有着紧密的联系，担负着构建和谐社会的重要职责。Y县民政局现有在编干职工26人，内设局办公室、救灾救济福利股、低保办、优抚安置股、社会事务股、基层政权和区划地名股、婚姻登记中心、福利彩票办、老龄办、农保办和县光荣院、县福利院等下属单位。目前，农村低保的受理、登记、资金发放均由低保办负责办理。低保办现有人员4人，平均年龄在37.8岁。

二、Y县农村低保政策的实施现状

从2006年8月起，Y县就开始贯彻实施农村最低生活保障政策。按照筹集资金的比例，中央财政承担70%，省财政承担21%，市财政承担6.3%，地方政府筹措2.7%用于发放农村最低生活保障金。在2006年至2008年之间，由于保障标准不高，宣传不到位等因素，农村低保的覆盖率相对较小。但从2009年起，Y县通过加大宣传力度，提高保障标准，实行民主评议，及时清理不合格的低保户，保障资金的及时到位等手段与措施，使全县享受农村低保的人数越来越多，农村贫困人口基本上得到最基本的生活保障。

Y县贯彻实施低保政策已经历了近8个年头，在操作程序上已初步形成了一套较为成熟的、并被农村群众基本认可的运行机制。从全县贯彻实施农村居民最低保障政策情况来看，低保政策在Y县运行情况良好，运行机制较规范，主要表现如下:一是按照相关法律法规的规定，制定了明确的低保标准。按照农村居民基本生活所必需的衣、食、住等费用确定农村低保标准。二是具体地界定了农村低保的对象范围，重点倾向于因病残和缺乏劳动力的原因造成的常年困难户，因自然灾害造成生活困难的灾民和其他特殊困难群众，包括孤老、烈军属等特殊优抚对象。三是农村低保对象补差标准核算，按照制定的农村低保保障标准，农村低保对象的救助方式为分档救助，在农村特困户救助的基础上制定和完善农村低保救助档次。四是建立了公开透明的公示制度。对领取低保补助金人员进行实地核实，并进行公示。条件允许的情况下，采取以村为单位的农村人员面对面核实、检举制度，确保领取人员情况真实。五是农村低保资金发放走向社会化。县民政局审批乡镇的农村低保资金后，委托农村信用社代发，方便了低保对象，减少了资金的运行环节，保证专款专用，增强了工作的透明度，提高了工作效率。

Y县农村低保政策经过几年来的政策落实与经验总结，逐步走上一条规范化的道路，政策成效日益明显。尤其是2009年以来，Y县的农村低保在保障水平与保障人数规模上逐年提高，有效地保障了广大贫困群众的基本生活，维护了农村社会的经济社会稳定发展，其保障水平与人数具体见表1。

表1数据充分说明，全县贯彻实施农村最低生活保障政策已经取得较明显的成效:一是在贯彻落实过程中工作逐步纳入规范化、制度化、经常化的轨道，切实保障了农村困难群众的基本生活，使农村困难群众基本生活有了依靠;二是贯彻实施农村最低生活保障政策，使农村困难群众生活得到基本解决，缓解了农村因为生活困难引发的各种矛盾，促进了社会和谐与稳定;三是贯彻实施农村最低生活保障政策，解决了困难群众的基本生活，使乡村干部腾出大量时间和精力，甚至是一部分财力，集中加强和推动全县农村各项工作的顺利开展。

三、Y县农村低保政策实施过程中存在的问题及原因

Y县贯彻实施农村最低生活保障政策尽管取得了一定的成效，但由于受主客观因素的影响，在贯彻实施中仍会出现这样或那样的问题。总体上看，全县的农村最低生活保障工作仍处于探索与发展阶段。还存在着配套政策不适应与不完善，家庭收入计算不准确，对特殊家庭救助水平偏低等方面问题。随着农村经济、各项事业的发展，农村居民生活水平的提高，这些问题越来越突出，亟待我们进一步探索和解决。

表1:Y县2009年－2012年享受农村低保人员和资金发放情况(1)

(一)政策配套问题

Y县在贯彻落实农村最低生活保障政策的过程中，为了解决农村低保对象的住房、医疗、子女上学和临时困难问题，建立了相应的配套救助政策。如在医疗方面:一是参合救助，全方面资助农村低保、农村五保、农村优抚对象参加新型农村合作医疗;二是大病救助，对患大病的农村低保人员、农村优抚对象的救助。但自2007年建立对农村低保对象大病救助政策以来，实际上得到救助的人员较少，救助资金也偏低，并没有充分发挥医疗救助的有效作用。主要原因是:一是按照Y县医疗救助规定，患大病的困难户个人先承担医疗费用，出现无钱看病的问题。救助模式缺乏科学性医疗救助，医后救助，在一定程度上影响了救助实效;二是按照规定，农村困难家庭建房资金实行县、乡财政补助、个人自筹的办法，但因财政补助偏低，个人又无力承担部分自筹资金，造成农村困难家庭建房困难;三是全县落实“两免一补”政策，但目前对农村困难家庭子女上学没有制定切合实际的救助办法，出现困难家庭子女上学困难，个别学生辍学现象;四是全县救助资金没有按比例列入财政预算，而主要靠上级拨付。

(二)家庭收入核算困难问题

Y县贯彻实施农村最低生活保障政策，不附加条件，不考虑社会身份，认定的条件就是家庭人均月收入低于当地农村低保标准。近年来，按照民政部提出实施城市低保分类施保制度后，各地也相应制定政策，提出具体标准和范围。目前，由于农村低保家庭收入比城市低保家庭测量更加困难，农村低保对象的补差标准核算的困难就更大。这主要是因为农村居民的隐性收入核算难，困难户外出务工收入或临时性收入计算难，家庭具有法定赡养、抚养关系，并且在一起共同生活的人员收入核算也难。因建房、婚嫁等原因导致生活困难的人员是否列入保障对象，在操作上面临同样的困难［1］。与此同时，由于低保户家庭收入动态监测困难、信息化滞后等原因，一些农村低保户人均收入超过了低保标准线后不能及时被退出或不愿退出低保等现象时有发生。由于农村最低生活保障制度的含金量日增，一部分人形成了“福利依赖”——受助者不愿放弃福利待遇，宁可不就业或少就业。该制度虽不能使他们摆脱贫困，但至少可以使其不劳而获。所以农村低保“易进难出”成为亟待解决的问题［2］。其原因在于:一是制度不完善，没有建立农村低保分类制度;二是农村低保对象分类难度比较大，农村低保对象构成的原因有患大病的、有身患残疾的、有丧失劳动能力的、有遇到突发性灾难的，还有遭遇到自然灾害的等等多种多样的复杂情况;三是民政部门负责低保的工作人员相对较少，日常琐事较多，掌握政策不透彻，缺乏创造性和统筹性;四是存在优亲、厚友等不正之风。

(三)资金筹集问题

Y县贯彻实施农村最低生活保障政策，重点与难点是保障资金的筹集问题。农村最低生活保障资金的来源是通过各级政府按比例筹措，县级筹集占的比例只有2.7%。但是县级经济发展速度慢、财政收入较差，加之吃财政饭的人较多，往往财政收支难以平衡，需要国家转移支付等资金支持。因此，Y县农村低保资金的筹集仍有一定的困难，难以将低保覆盖面进一步扩大。同时，由于经费短缺，转型期农村社会面临的风险日益增多，需要救济的人也越来越多，农村最低生活保障往往只能按照低标准提供一定的资金补助，还有相当部分贫困农民得不到救济和补助，尤其是一些边缘贫困户仍无法得到及时有效的救助，使得农村贫困群体的最低生活保障只是处于“零敲碎打”的小规模状态。

(四)工作队伍建设问题

Y县贯彻实施农村最低生活保障政策，涉及的环节非常多，包括入户调查、资格审核、审批、公开、公示、行风评议，接受群众监督和询问以及建立健全档案等。这些工作都需要大量的人力、物力的投入。但全县农村低保的组织网络还没有形成，行政投入少，人员编制不到位，可以说难以适应日益繁重的城乡救助工作任务与要求。在全县贯彻实施农村低保政策的过程中，县民政局和乡镇的民政工作人员超负荷运行;乡镇民政助理，很多身兼数职，没有精力干好民政工作，这也是从事民政工作的人员反映最强烈的问题。其主要原因一是县、乡(镇)缺乏工作人员。贯彻实施社会救助政策需要解决的一个重要问题是:“对困难家庭进行经济状况调查”要组织大量的人员入户调查。Y县尚未建立农村低保工作机构和配备人员，各乡镇现有的民政助理员身兼数职，甚至个别乡是由其它岗位的工作人员兼任民政助理，这都不能适应目前工作的需要;二是县乡工作经费困难。由于没有明文规定农村低保的工作经费，造成农村低保工作经费没有纳入县、乡财政预算，工作经费得不到解决制约农村低保工作的正常开展，县民政局低保办仅仅靠财政拨付给民政局的资金进行运作，可使用的资金相对较少;三是缺乏认知。低保未涉及到从业人员的切身利益，存在“多一事不如少一事”的心态，与此同时，目前还没有相关的政府文件对举报低保“假冒者”的行为给以奖励，即国家缺少相应的激励机制，使得多数村民抱有不愿意得罪人的心理，社会监督不能很好地发挥作用，群众的参与度低。

四、进一步完善农村低保政策的对策与建议

(一)提高农村低保的政策认知

政策执行的相关者对政策实质精神的认知决定了政策的有效执行。农村低保工作的群众性与社会性都很强。调查发现，Y县的部分农户甚至基层民政干部都缺乏对农村低保政策的正确认知。有些农户一旦发生临时生活困难，无论是否满足低保条件，都到政府部门闹着要吃低保。而一些基层民政工作人员则把低保视为对贫困农民的一种恩赐或施舍。因此，提高农村低保的政策认知，一是要充分利用广播、电视、报纸、黑板报、宣传手册等新闻媒体，在全社会多形式、多层次广泛宣传农村低保政策的重大意义以及农村低保的有关政策和申请、审核、审批等程序。通过广泛宣传，把政策交给群众，让广大农村群众全面了解有关农村政策、措施和程序，进而形成支持政策的良好氛围。二是继续加大对基层民政工作人员的培训力度，尤其是加强基层民政干部对农村低保政策精神实质的领会与把握，提高其政策思想认识水平。基层民政工作人员要充分认识到，低保是政府对公民应尽的义务，是赋予贫困人群的一项基本权利，是社会救济而不是福利，更不是施舍。基层民政工作人员应认识到，有效推进农村低保工作，事关广大农户的切身利益，事关农村经济社会的稳定与和谐发展。

(二)实现农村低保的政策整合

农村低保政策跟其他农村社会保障政策的关系紧密相关，如农村新型合作医政策、扶贫政策等。实际上，在调研考察中我们发现，除了少数丧失劳动能力又没有赡养或抚养者的特困人口外，很多人成为低保对象都是因为大病或是天灾人祸或教育费用过高的问题。而切断由于大病致贫、大病返贫等问题的根源就是充分完善农村新型医疗合作政策与其它救助政策，同时还要注意农村低保政策与扶贫开发政策的有机结合。要进一步实现农村低保的政策整合，需注意以下配套政策的完善:一是推动落实农村低保对象因灾或其他原因造成住房困难，落实好“住有所居”住房救助制度;二是按照维护医疗权益，整合救助资源，完善建立全额资助农村低保对象参加新型农村合作医疗和大病救助为主要内容的医疗救助制度，努力缓解农村低保对象看病难的问题;三是对农村低保家庭子女上学、义务教育阶段在国家实施“两免一减”的基础上，投入部分资金补贴住宿学生的食宿费，对考入高中、大学的困难低保家庭，在学生入学前给予一次性救助。实施教育救助，解决因贫困辍学的问题，以切实保证农村低保家庭的子女顺利完成学业。

(三)健全农村低保的资金筹集机制

农村低保政策从社会保障性质上说属于非缴费型制度。这类社会保障制度具有随着低保救助水平提高、范围扩大而不断扩大支出的特点。低保政策的建立和完善的过程也是各级财政对该项制度支持力度不断加大的过程。从财政的角度来说，农村低保政策是对社会弱势群体的救助，因此，它主要依靠社会财富的转移来实现将一部分社会财富转移到不能维持生存的人群那里，避免贫富差距过大。社会财富转移的核心方式是以政府为主导的转移支付制度。此外，还可以以市场为中介发行福利彩票、以非盈利组织为中介开展慈善捐助。调研发现，目前我国农村低保政策的筹集渠道单一、负担不尽合理、低保资金筹集有限，这直接导致我国农村低保保障水平低、覆盖面狭小。具体来说，完善低保资金筹集机制要从以下几方面努力:1.扩大政府财源。首先，基层政府要增强自身发展能力，发展经济，根据自身优势，优化生产结构，长期项目与短期项目相结合，稳定提高农民收入，增强贫困农民的自助自救能力。其次，从全国范围来看，可以考虑开征社会保障税，并将税收的一定比例用于农村低保。再次，目前个人所得税也构成了我国财政收入的重要组成部分，如果将个人所得税的一部分用于农村“低保”将进一步地缓解低保政策实施的资金困境。2.各级政府合理分担，强调中央责任。农村低保政策需要中央、省、市、县财政的配合，以县为单位，是要均衡县域内的贫富差别，但是要超越县的视野。农村低保需要各级财政支持力度加大投入，更强调中央政府在其中的责任。3.通过市场多种渠道筹集资金，优化低保资金筹集格局。如规范福利彩票发行，或者设立低保政策的专项福利彩票，发行低保国债、纪念币等方式来筹集低保资金。推动慈善组织的健康发展，广泛寻求社会各界支持，等等。

(四)加强基层民政工作人员的队伍建设

农村低保工作冗繁复杂，程序较多，需要大量的工作人员。但现阶段农村低保政策的执行人员数量有限，大部分工作人员素质偏低，低保工作的配套管理资金不足，工作队伍不够稳定。在县级以上政府，低保工作一般由民政部门工作人员分担，但在乡村一级一般都是由乡村干部兼任或承担相应工作，低保工作人员稀缺。另一方面，由于农村低保保障对象能获得一定的救助，而且在相关的社会政策中也有优惠保障或相应的支持，这样管理人员自身需要秉持公平公正客观的原则开展收入调查和资料审查。在一些贫困农村较为集中的区域，这也能成为一项能够“寻租”的权力，不少地方对低保工作人员的任命往往出现任人唯亲的现象，不少工作人员在低保认定和审查中也存在徇私舞弊的行为。因此，加强农村低保工作的队伍建设，首先，要尽量扩充乡镇村低保工作人员队伍。选配政策性、原则性、责任心强、专业水平高的干部具体负责农村低保的各项工作，并为他们的工作提供配套资金和物质技术支持，比如必要的配套经费、办公设施及交通工具等，使低保工作逐步由乡镇村干部兼职转换为专人专职工作。其次，加大对乡镇低保工作人员的培训工作，增强工作人员的思想道德素质和业务素质，提高他们的技术能力和工作效率。再次，加强低保工作人员任命过程中的监督，建立低保工作的信息公开制度和信息披露制度，避免低保工作过程中可能出现的腐败现象。

注释:

(1)数据来源于Y县民政局2013年的内部统计资料。

［1］张曼，曲璐.农村最低生活保障制度建设的探讨［J］.广西大学学报:哲学社会科学版，2007(3):92－95.

［2］张国华.中国农村最低生活保障:现状、问题及其成因［J］.中国发展，2007(4):78－81.