民族经济与凝聚力:我国经济运作的重心选择——以前苏联中央与地方经济关系为镜鉴

崔秀娟

(兰州大学政治与行政学院，兰州730000)

十月革命之后，受国内外形势影响，列宁选择联邦制作为向单一制国家过渡的形式。1922年12月30日举行的苏联第一次苏维埃代表大会宣告苏联成立。不久后，俄共(布)便开展了大规模的民族识别行动，民族识别与民族划界同时进行。在此过程中对各族进行了大规模归并，最终依据民族识别建立了民族共和国。因此“苏联国家体制是以民族区域自治为基础的联邦制，建立了以某一主体民族名称命名的加盟共和国、自治共和国、自治州、自治区等不同层次的民族区域自治实体”。［1］苏联中央与地方之间的经济关系反映了多民族国家对民族地区的经济建设情况。但苏联高度集中的经济模式，损害了各加盟共和国的利益，使各民族自治地区的人民怨声载道。戈尔巴乔夫的改革，无限制地承认各加盟共和国的权利，使苏联中央与各民族自治地区的经济关系走向另一个极端，最终加速了苏联解体。由此可见，对一个多民族国家而言，加强民族地区经济发展，关系到民族凝聚力，甚至关系到国家生死存亡。中国和苏联同属于多民族的社会主义国家，虽国家结构不同(中国是单一制国家结构)，然而有过相似的经济模式。市场经济的确立改变了我国高度集中计划经济模式，促进了民族自治地区经济的长足发展，然而仍存在不足之处。为此，还须汲取苏联教训，不断推进我国民族地区经济发展，以增强中华民族的凝聚力。

一、苏联中央与地方经济关系特点及经验教训

中央与地方关系的核心是经济关系，即经济利益问题。苏联高度集中的计划经济模式，损害了各加盟共和国人民的利益，加剧了联盟中央和各加盟共和国之间的矛盾，造成了各民族间的隔阂，影响了联盟的凝聚力。

(一)经济管理体制高度集中，抑制了加盟共和国经济发展活力

苏联长期施行高度集中的经济管理体制，这体现在联盟中央对工业和农业的管制上。苏联成立初期，就对工业采取了三级管理模式，即苏联最高国民经济委员会负责管理重工业;各加盟共和国的最高国民经济委员会管理轻工业和食品工业;其他工业由地方国民经济委员会管理。斯大林时期，高度集中的部门管理体制形成，为了适应这种管理体制，苏联设立了全联盟部、联盟兼共和国部、共和国部。全联盟部只在联盟中央设置，负责管理重工业。联盟兼共和国部则在联盟中央和各加盟共和国都设立，主管轻工业、食品工业和林业。联盟兼共和国部所属的企业又分属不同等级的部门管辖，其中较大规模的企业由联盟中央的同名部管理，而小型企业由加盟共和国的同名部管理。共和国部设在加盟共和国，负责一些小型的地方性企业。由此可见，全国的重工业企业和规模较大的轻工业企业都由中央管辖，只有小型的地方性企业才归加盟共和国管辖。在1936年时，联盟中央管理的企业的产值在全苏工业总产值中占89%，共和国管理的企业的产值仅占11%。［2］随后上台的苏联领导人对此进行了改革，但都没有从根本上动摇高度集中的经济管理体制。赫鲁晓夫试图将部分经济管理权限下放给加盟共和国，然而没有掌握好权限下放的“度”，致使联盟中央的权限被过度削弱，这虽对调动共和国的积极性起到了一定积极作用，但造成了严重的地方主义。赫鲁晓夫不久之后又加强中央经济管理权限。勃列日涅夫的改革表面上兼顾了中央和地方的经济管理权限，而实质上共和国有权支配的工业品产值占全苏的工业总产值的比重少之又少。除工业外，各加盟共和国的农业也受中央统一调配，根据中央的指令安排各自的农业生产，共和国对农产品的支配权限也很小。

高度集中的经济管理模式对各民族自治地区来说，一方面通过人力、物力的集中配置促进了其经济发展;另一方面抑制了各民族自治地区发展经济的积极性和创造性，权限过小使得各共和国难以结合自己本民族的条件进行自主发展。

(二)财政体制高度集中，影响了加盟共和国地区经济的综合发展

苏联实行统收统支的财政管理制度，国民收入高度集中于国家预算，国家预算高度集中在中央。1962年，苏联形成了三级财政管理体系即联盟预算、加盟共和国预算和地方共和国预算。其高度集中的财政体制表现在以下两个方面:

首先，中央预算、加盟共和国预算及地方预算支出的比重不合理。斯大林时期，中央预算支出数额基本呈不断增加趋势，共和国预算和地方预算则呈不断下降趋势，在“1946年达到峰值，联盟预算比重占到79.5%，而加盟共和国和地方预算的比总只占20.5%。”［3］赫鲁晓夫上台后对高度集中的财政制度进行改革，试图扩大加盟共和国的预算支出比重。这一时期的中央预算支出不断降低，加盟共和国的预算支出比重不断上升。但其改革在加强各加盟共和国建设积极性的同时，也助长了地方主义和本位主义。针对此状况，勃列日涅夫时期财政预算支出再度向中央集中。

其次，国民经济建设方面的支出主要由联盟预算拨款，加盟共和国预算支出主要用于社会文化建设。斯大林时期，加盟共和国预算支出主要用于社会文化建设，经济建设相对薄弱(以1940年－1950年苏联加盟共和国预算支出情况为例，具体支出情况见表1)。针对于此，赫鲁晓夫进行了改革，增加了加盟共和国预算支出中用于经济建设的比重，降低了用于文化建设的比重，但依然没有从根本上改变苏联高度集中的财政管理体制。

表1 1940－1950年部分年份苏联加盟共和国预算支出情况

苏联高度集中的财政管理体制，保障了中央在经济建设中的主导地位，有利于中央集中力量办大事，加快了苏联工业、农业、科学技术等的发展，为苏联卫国战争的胜利及战后成为世界超级大国奠定了物质基础。然而高度集中的财政管理体制却抑制了加盟共和国的积极性和创造性，扼杀了各加盟共和国因地制宜发展本地区经济的自主性，各加盟共和国预算支出长期倾向于社会文化支出而轻视经济建设支出，使社会文化建设缺乏物质基础，社会文化建设发展缓慢，最终影响了共和国的综合发展。

(三)加盟共和国经济结构畸形，造成了人民生活困苦

各加盟共和国产生离心倾向的原因除了高度集中的管理体制和财政体制，使联盟中央的权限过大而加盟共和国的权限过小，各加盟共和国难以综合发展本地区的经济以外;还因为苏联在全国推行的专业化分工，致使很多加盟共和国经济结构畸形，人民生活困苦。

要处理好中央和地方的经济关系，就要使国民经济效益和地区经济效益有机结合起来。在实行地区专业化分工时必须十分注重地区经济的综合发展。只有将两者结合起来，才能保障国民经济和地区经济发展的双赢。地区专业化分工是地区经济发展的主导方向，若地区专业化分工建立在合理利用地区最优自然条件和社会经济条件的基础上，则可以以最小消耗实现国民经济最大发展。然而，苏联在社会主义建设中始终没有处理好地区专业化分工和地区经济综合发展的关系，致使很多加盟共和国的经济结构单一。联盟中央长期忽视地区消费品生产，许多地区的消费品需要从外地运入，严重影响了当地人民的生活。以乌兹别克斯坦为例，被称为“白金之国”的乌兹别克斯坦，每年人均棉花生产量近千斤，但穿衣的棉布都要从共和国之外运进。而且长期大规模种植棉花，使乌兹别克斯坦的粮食、蔬菜瓜果等的供给严重不足。再加上联盟中央对地区基础设施建设长期忽视，严重影响了地区经济的综合发展。在《今日的苏联是各族人民的监狱》一书中，对苏联推行的专业化分工有这样的描述:“苏修叛徒集团上台后，打着‘区域分工’和‘经济专业化’的幌子，对非俄罗斯民族进行疯狂的压榨和掠夺，用重重枷锁紧箍着非俄罗斯民族的经济，迫使这些地区经济畸形发展，变为大俄罗斯帝国的经济附庸和原料、农副产品的供应地。”［4］由此可见，联盟中央推行的地区专业化分工没有使各加盟共和国的经济获得长足发展，反而造成了各加盟共和国经济结构畸形、单一，引发了民族间矛盾，加剧了各加盟共和国的离心倾向。

(四)末期无限度承认共和国经济主权，削弱了联盟国家凝聚力

高度集中的经济管理模式和财政体制造成了经济权限高度集中于中央，地区专业分工使许多加盟共和国经济结构单一。苏联境内“无权论”和“吃亏论”弥漫，加剧了各加盟共和国争取经济主权的活动。戈尔巴乔夫公开化、民主化和多元化的政治体制改革使各加盟共和国的较为隐蔽的愿望转化为公开化的现实活动。各加盟共和国纷纷提出了主权宣言，宣言中明确包含了经济主权的内容。各加盟共和国提出经济主权在情理之中，适度的扩大各加盟共和国的经济主权是合理的、必要的。然而无限制承认共和国的经济主权，使中央的经济政策走向另一个极端，最终导致联盟失去了赖以生存的经济基础，这主要表现在:

首先，土地和自然资源的归属问题。戈尔巴乔夫迫于共和国要求经济主权的压力，在新联盟条件的正式文本中将土地和自然资源的所有权明确划归给了各加盟共和国。其次，关于联盟预算收入形成办法的争论。戈尔巴乔夫面对叶利钦的压力，一再妥协退让，最终决定实行税收单轨制，即各加盟共和国对其境内的所有企业(包括联盟所属企业)征税，然后各加盟共和国再从自己的收入中提取固定的比例上交中央财政。这样联盟预算就没有自己的直接税收收入，中央财政完全依赖于共和国财政。最后，联盟企业的归属问题。1990年苏联施行所有制改革，把原来对国营企业的分级管理变为分级所有，即联盟所有的企业、共和国所有的企业和地方苏维埃所有的企业。进而各加盟共和国又在自己的主权宣言中申明位于其境内的所有企业(包括联盟所有企业)都归本共和国所有，这样联盟企业除了极个别的之外都属共和国所有。［5］这些权限的丧失，使联盟中央失去了其存在的物质基础。其存在与发展完全受制于各联盟共和国的意志。而取得了主权的加盟共和国不允许任何有损其经济主权的联盟存在，戈尔巴乔夫无限度承认共和国权限的改革，最终导致了联盟解体。

二、我国在发展民族地区经济中存在的问题

苏联民族地区的经济发展问题是导致其解体的重要原因，概括起来主要是各加盟共和国经济发展的自主权问题和经济结构问题。我国作为统一的多民族国家，须以此为鉴，吸取教训，反思发展民族经济的历史，正视在发展民族地区经济过程中的不足。

(一)民族地区经济发展的自主权问题

社会主义制度建立以后，面对国内外局势的发展以及苏联模式的影响，我国建立起了高度集中的计划经济体制。中央的计划和指令从中央至地方层层下压，地方只是中央指令的“接受器”，企业只是完成中央指令的“加工地”。在这种背景下，赋予民族自治地方发展经济的自主权是几乎不可能的。经济自主权是自治权的核心，民族区域自治地区经济自主权的缺乏，无疑会影响民族地区经济的发展，进而影响中央和民族自治地方的关系。以毛泽东为核心的第一代领导集体在探索社会主义建设实践中，发现了高度集中的计划经济体制对经济建设的不利影响，试图对此作出改善。毛泽东在《论十大关系》中指出，在经济建设中要处理好中央与地方的关系，“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性。”［6］但是随后爆发的大跃进、人民公社化运动以及文化大革命使我国变革高度集中计划经济体制的想法落空，民族地区的经济建设也不可避免受到了很大打击。例如，1958年，在全国“以钢为纲”和“以粮为钢”的号召下，民族地区不顾自身的社会经济条件，忽视经济结构内部的合理性和平衡性，掀起了发展地区农业和工业的热潮。尤其在十年文革时期，少数民族的经济政策受到严重破坏，许多行之有效的政策被迫停止执行。［7］

十一届三中全会以后，我国纠正了以阶级斗争为纲的错误路线，转变为以经济建设为中心。民族工作也实现了拨乱反正。以邓小平为核心的党的第二代领导集体开始着手变革我国高度集中的政治经济体制，变革的目的之一就是使少数民族地区真正享有经济自主权。为此，我国在1984年颁布了《民族区域自治法》，其中关于保障自治地区经济自主权的条款就有11条。重点保障民族自治地区的生产计划权、财政管理权、资源管理权、企业管理权和外贸经营权等各项经济自主权。但在《民族区域自治法》颁布后，自治地区的经济自主权保障落实还存在一些问题。例如，《民族区域自治法》对各项自主权以及上级国家机关职责做出的规定多为原则性的且缺乏责任追究机制，相关细则和措施保障欠缺，致使民族自治地区的经济自主权难以具体落实。另外，自治机关的自主意识不强，出于各种因素的制约，不敢或者不善于行使其自主权。［8］为此，我们需要在推进经济不断发展的过程中，结合民族自治地区发展的不同层次，探索保障民族自治地区的经济发展自主权。

(二)东西部地区经济发展的协调性问题

我国少数民族自治地区占据了大部分国土资源，据有关统计，“中国现有155个民族区域自治地方，占国土总面积的65%。”［9］大部分少数民族分布在我国西部地区，人们习惯上以东西部地区的经济状况来反映少数民族与汉族的经济发展状况。

新中国成立初期，由于社会历史原因，我国区域经济表现出很大的不平衡性。“占国土面积不到12%的东部沿海省份集中了全国工业总产值的77%。占国土面积45%的西北广大地区工业产值仅占全国的3%”［10］，这造成了原料地、生产地和消费地的严重脱节，为了缓解这一状况并出于对战争威胁的考虑，我国从第一个到第五个“五年计划”都遵循促进内陆地区发展的思路。“一五”时期，苏联援助的156个项目中，西部省区占了30项左右，约占总项目的20%。在“优先发展重工业”方针的指导下，西部地区重点建设能源、原材料和重加工工业，这对西部地区的资源开发起到了重要作用，但这与当时西部地区的工业基础和社会需要不相符。“二五”时期，在“以钢为纲”的方针指导下，加快在西北、西南和三门峡地区建设以钢铁、有色金属和大型水电站为中心的新基地，继续推进新疆石油和有色金属工业的发展并加强了西藏地质勘探工作。“三五”和“四五”时期，针对美国出兵越南及中苏关系恶化，苏联在中苏、中蒙边境陈兵百万的情况，依据大打、早打的政策，加快了“三线”的建设。特别强调“三线”工厂选址要符合山、散、洞，人为割裂了生产的有机联系。“六五”时期，我国区域经济发展的重心开始东移。总之，“六五”计划以前，国家以计划的方式在西部地区建立起了一个几乎完全独立的现代化工业体系。西部地区建立起以初级产品加工为主的工业部门，而东部地区则建立起技术含量较高的加工工业。在东西部经济循环过程中，通过工农业价格“剪刀差”，东部逐步建立起了较为高层次的产业结构，而西部地区则陷入较低层次的产业结构。

十一届三中全会以后，我国以经济建设为中心，实行改革开放。国家建设投资向东部沿海地区倾斜。东部地区形成了比西部更有利的产业结构平台，生产效率明显高于西部，东西部差距不断扩大。鉴于此，我国于2000年实施西部大开发战略，以增强东西部地区发展的协调性。但是时至今日，东西部发展的协调性问题仍没有得到很好解决，西部地区特别是少数民族地区的产业结构依然处于较低层次，经济发展速度较之于东部地区依然相当缓慢，东西部差距依然很大。

三、加快我国民族地区经济发展，增强中华民族凝聚力

民族凝聚力的增强是多种要素相互作用的结果，发展经济无疑是其中重要举措，如何发展好民族地区的经济是每一个多民族国家必须要面对的现实课题。作为超级大国的苏联由于没有处理好民族地区的经济发展问题，致使各共和国离心四起，影响了联盟的凝聚力，加速了苏联解体。因此，通过发展民族地区经济来增强民族凝聚力是每一个多民族国家经济运作成效的重要考量。社会主义条件下，人民的根本利益是一致的，由经济发展产生的民族意识觉醒，要求民族独立的问题是有条件规避的。社会主义市场经济体制的建立，为我国处理好中央与地方之间的经济关系奠定了体制基础;为我国加快民族经济发展，增强民族凝聚力提供了很好的平台。当前，我国在促进民族地区经济发展方面还存在不足，为此，必须以苏为鉴，加快民族地区经济发展，实现各民族之间的共同繁荣，不断增强中华民族凝聚力。

(一)保障民族自治地方的经济自治权，增强各民族经济发展自主性

所谓经济自治权是指:“自治机关依法享有并行使的在国家计划宏观指导下，自治地管理本民族、本地区地方性经济建设事业的一种特定权利”。［11］经济自治权是自治权的核心，它是我国少数民族人民当家做主的重要保障，是由少数民族地区不同的现实条件所决定的，是发展民族地区市场经济的必然要求，有助于释放民族地区经济发展的内在活力。保障民族自治地方的经济自治权，必须保障以下几方面权利:

首先，保障民族自治地区享有自主制定本地区经济建设方针和政策的权利。由于受自然条件和社会历史条件影响，我国民族地区的经济发展状况大不相同。因此，应在国家统一宏观调控下，给予民族地区一定的生产计划权，使各民族结合自己的经济特点和需要因地制宜开展生产。

其次，保障民族自治地区财政管理权。民族自治地区的财政是国家财政的重要组成部分。当前我国实行分税制财政管理体制，各级财政的支出范围按照中央与地方政府的事权划分。在全国统一的财政体制下，凡是属于民族自治地方的财政收入，都应确保由民族自治机关自主安排使用。应给予民族自治地区税收留成比例的优惠或减税、免税优惠，尽可能保障民族地区有更多资金来发展当地经济文化，实现综合性发展。

第三，保障民族自治地区享有自主管理、保护和开发利用本地自然资源的权利。民族自治地区约占我国国土面积的三分之二，蕴藏着丰富的矿产、林业、水利、草原、森林资源。这是国家建设的重要资源保障，也是各族人民的宝贵财富。应依据相关法律规定和国家统一规划，保障民族自治地区对这些资源的“优先开发”权，当然“优先开发”并不排斥共同开发和外部开发。国家对民族自治地区的资源进行开发时，应给予当地自治机构一定的经济补偿，并吸收当地少数民族群众参与开发，从而将国家利益与民族自身利益结合在一起。

第四，保障民族自治地区享有自主管理隶属于本地方企业的权利。企业管理权是经济自主权的重要方面。为此，一方面，上级国家机关要充分尊重和保护民族自治地方的自治机构管理本地方企业、事业的权利，不对其过多干涉。中央在民族地区新办企业时，给予地方提出意见和要求的权利。另一方面，给予民族自治地方企业以优惠政策，鼓励其发展优势产业，扩大对外贸易经营。

最后，保障民族自治地区享有自主发展对外贸易的权利。我国少数民族多分布于边疆地区，与众多国家接壤，有漫长的边境贸易区。支持民族自治区在国家宏观指导下因地制宜发展对外贸易，是促进民族地区经济繁荣的重要举措。应依据国家规定，在条件合适的民族地区，增开对外贸易口岸;对民族贸易、少数民族特许商品和传统手工业品的生产，国家应给予税收、金融、财政等方面的支持;加快建立民族边贸经济合作服务体系，改善贸易环境，推动民族地区对外贸易发展。

(二)多措并举，促进西部地区经济快速发展

我国少数民族多位于西部地区，由于其特殊地理位置，西部地区发挥着重要政治功能。西部地区的稳定与繁荣关系到我国国防安全、边疆稳定、民族团结。针对东西部发展不平衡现状，要加快调整西部地区特别是落后民族地区的经济结构。东西部地区经济结构差异在短时间内很难缩小，单纯依靠市场机制只会导致地区间差距不断扩大而非缩小。因此，必须充分发挥国家的宏观调控职能，改变资本流向，使政策更倾向于西部落后地区。［12］为此需从以下几个方面着手:

1.政策措施方面。十一届三中全会后，我国经济发展的政策导向倾向于加快东部沿海地区发展。30多年的改革开放在促进东西部发展的同时，其差距也在不断扩大。鉴于此，国家应以科学发展观的提出为契机，出台一系列向西部地区倾斜的政策措施。以创新为例，西部地区深居内陆，创新意识淡薄，阻碍了经济快速发展。国家应该出台一系列旨在鼓励西部地区创新发展的政策，与此同时，为西部地区分担一些创新风险，以创新促发展。

2.资金投入方面。资金是经济发展的保障，是将地区潜在优势转化为产业优势和竞争优势的重要条件。然而由于自然状况和社会历史条件，我国西部地区获得的国家资金和社会资金严重不足，特别是一些落后民族地区得到的更少。国家一方面应该给与西部地区特殊的财政支持，提高西部地区的资本积累，以促进其基本建设的开展，基础设施的完善;另一方面，要给与西部地区特殊税收优惠，以此来扩大招商引资，促进地区经济发展。

3.产业布局方面。由于历史原因，我国西部地区形成了以初级产品加工为主的产业结构，其产品附加值较低，资源消耗较大，易造成环境污染，不利于西部地区可持续发展。国家应以西部大开发为依托，以科学发展观为指导，给予西部地区产业政策支持，引导其因地制宜选择主导产业，发展优势产业，加快西部地区特别是民族自治地方产业升级。例如，充分利用西部民族地区独特的人文资源发展旅游业，带动第三产业发展。

4.人才开发方面。人才资源是一个地区经济发展的根本保证。创新是推动经济发展的不竭动力，而创新的关键在人才。由于西部地区自然条件较差，社会经济条件落后，人才多流向经济发达的东部沿海地区。针对现阶段西部地区特别是少数民族地区人才素质较低、人才资源缺乏的现状，国家应给与西部地区特殊的人才资源培养政策，加强东西部地区人才交流，鼓励人才向西部地区流转，为西部地区经济发展提供智力支持。

总之，在赋予少数民族地区经济自治权，加快西部民族地区经济发展的同时，应该强调国家宏观调控。将民族地区经济自治与国家宏观调控统一起来，既避免民族自治地区经济自治权的缺失，同时也防止其无限制扩大。

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［9］中国现有155个民族区域自治地方占国土总面积64%［DB ∕ OL］.http://www.china.com.cn/txt/2007－03/14/content_7959315.htm，2013 －06 －22.

［10］李铁映.中国经济体制改革重大事件(上)［M］.北京:中国人民大学出版社，2008:103.

［11］宋才发，熊坤新.民族自治地方经济管理自治权再探讨［J］.西南民族大学学报(人文社科版)，2005(1):90－94.

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