新生代农民工政治参与效能评估分析

李彦娅，陈双双

(南昌大学公共管理学院，南昌330031)

一、引言

农民工是我国改革开放之后成长起来的一支新型劳动大军。这一“亦工亦农”劳动群体有着特殊的成长背景，是城镇化、工业化和城乡二元经济体制的综合产物。农民工不同于早期的集体工、合同工，在当时农民一旦被招收为集体工或合同工，就意味着社会身份的改变。随着社会主义市场经济成长起来的新生代农民工，虽然同样是离开乡土中国到城市中国打工，却无法获得社会身份的认同。由于已有的文献尚无对新生代农民工明确的定义，本文采纳全国总工会给新生代农民工下的定义:新生代农民工系指出生于20世纪80年代以后，年龄在16岁以上，在异地以非农就业为主的农业户籍人口［1］。同时，中国青少年研究中心发布的研究报告也将新生代农民工定义为80年代后出生的进城务工青年。该报告认为新生代农民工之所以为社会所关注，是因为他们与上一代农民工相比，农业和农村的特征减少，城市的特征明显增加，除了户籍以外已经没有了农民的影子。他们处在一个身份认同和自身定位的转型期，已经由一个传统意义上的农民转型成为逐渐脱离土地和农业，独立于城市的新的阶层和利益团体［2］。从这个意义上看，新生代农民工相较于传统农民工有着更为强烈的权利诉求，他们的最终目的是成为产业工人、市民而不是农民。这种社会身份的区隔在老一代农民工或者是传统农民工看来，是一种现实或无奈，因为他们的愿景或利益诉求着眼于挣钱、养家、糊口，核心目的是改善生活。他们在政治参与方面不是缺乏参与能力，就是缺乏参与意愿，甚至是缺乏参与动力，除非是他们的切身利益受到了损害。

众所周知，当前农民工存在着诸多的问题，比如劳动权益受损、各种保障不能得到落实、子女在就业地上学等问题越来越受到社会的关注。社会的普遍关注是此种状况得到改善的一个因素，而另一个重要因素是其自身的争取，政治参与就是一个重要途径。政治参与是维护或改变个人或公共的利益，并最终影响政治决策的一种重要的行为［3］。这说明进行政治参与，对改变自身的境遇状况有很大的作用。可以预见的是，随着时代的变迁和新生代农民工群体的出现，这种传统农民工昧于政治参与的现象必然被改变。《关于新生代农民工问题的研究报告》显示，新生代农民工相对于传统农民工，不仅有较高的文化程度和职业技能训练，而且从就业动机、劳动权益的诉求、对职业角色的认同、对城市的心态和维权意识的增强等方面，都有了较大的改变。当前，新生代农民工占外出农民工的六成以上，大约1个亿，已经成为农民工的主体力量，他们已具有了一定的政治参与意愿，又具备了相当的政治参与能力，其政治参与将在很大程度上重新塑造城市的政治生态，对于社会主义政治文明建设与构建和谐社会都将产生重要的影响。那么，新生代农民工政治参与的实际状况如何?参与的渠道是否畅通?参与的效果如何?参与的效能达到了什么程度?这些是本文所要着力探讨的问题。

二、新生代农民工政治参与的现状分析

(一)政治参与的途径

新生代农民工政治参与的途径分为制度化参与和非制度化参与。所谓制度化政治参与是指农民工在现有的制度范围内合法地进行政治参与，包括村民选举、政治结社、利益表达、权力诉求等，一般具有合法性、合理性、均衡性等特点;所谓非制度化政治参与是指农民工“突破现存制度规范的政治参与行为，也是社会正常参与渠道之外发生的活动”［4］，包括越级上访、集体罢工、暴力对抗、加入非法组织、自杀威胁等，往往表现为非理性、破坏性的形式。

根据已有的研究，我国新生代农民工进行制度化政治参与的状况不容乐观。以邓秀华对广州、长沙两地农民工的实地调查为例［5］:在1256份调查问卷中，参加过城市社区居委会选举的仅占5.7%，参加过所在单位的民主管理活动的仅占12.9%。这么低的参与率可能是由于农民工城市户籍缺失的问题，那么农民工在户籍所在地的政治参与的状况又是如何呢?同一份调查显示，参加过老家最近一次的村委会选举的农民工仅占21.6%。况且在参加投票选举的农民工中，仅有34.7%的人是亲自回村投票的，其余的则是以代理投票等方式进行政治参与。选举性政治参与显然是制度化政治参与，面临居住所在地和户籍所在地参与率双低的局面，可见当前制度化参与率的低下。

面对制度化参与如此低的参与率，当处于弱势地位的新生代农民工的自身权益受损失时，他们很可能会诉诸暴力抗议等极端手段进行非制度化的参与，这在新闻媒体的报道中频繁出现。例如于水、李煜玘在2009年所做的苏南地区农民工群体性事件调查显示［6］，只有9.9%的农民工反对群体性事件的行为与做法，高达90.1%的农民工选择支持或者视情况而定。另外值得注意的是，有24.7%的农民工对群体性事件采取支持的态度，这种状况显然令人担忧。其中的原因可以归纳为:第一，权益意识的增强;第二，正规途径利益表达的渠道不畅;第三，对社会认同感不强，存在被社会排斥的心理;第四，文化程度不高，进行理性表达的能力不强等。

(二)政治参与的特征

第一，参与意愿高。根据全国总工会所做的调查，新生代农民工的受教育程度普遍高于传统农民工，他们思想观念先进，权利意识较强，也更加懂得如何保护自己的合法权益。加上生活水平的提高和社会工作环境的改善，他们也有更多的精力和能力去进行政治参与。这些决定了他们在进程务工之后，不仅是为了单纯的赚钱，而是在争取自身经济、社会权益的同时，希望和城里人一样拥有自己的“话语权”，从而获得社会的认可。据调查，将近63%的新生代农民工认为他们应该参加城市的管理，他们渴望与城里人享受同等的权利，渴望有尊严的生活，也渴望同等享受改革开放带来的成果［7］。

第二，参与程度低。虽然新生代农民工有着较高的政治参与意愿，但是现实的经济条件、社会制度安排等种种制约条件的限制，使得他们参政的机会不多，参与的水平也相对较低。根据聂月岩、宋菊芳在2010年所做的调查，在253名调查对象中，只有32人参加过家乡的最近一次村委会选举，仅占调查对象总数的12.6%，而没有参加过选举的则有221人，占87.4%［8］。上面这个例子是农民工参与户籍所在地的选举活动的参与率，下面再来看一个参与意愿更高的农民工群体在就业所在地的参与情况:在被问及是否愿意参加居住地的社区活动时，106人表示愿意，占88.3%。但被问及是否参加过居住社区选举等活动时，只有4人表示参加过，仅占 3%［9］。

第三，参与途径少。在政治参与的途径方面，新生代农民工也面临着两难的局面。一方面是现行制度下，通过制度化参与的机会不多，可能性不大;另一方面通过非制度化途径的参与很容易滑入非法参与的境地。例如，按照目前村民组织法的规定，农村居民行使选举权只能在户籍所在地的村委来实现。但是行使此权利的一个最大困难是参与的经济成本问题，如果从打工地回乡势必负担大笔的交通费和误工费，甚至是就业机会的失去，从成本收益角度来衡量，大多数农民工不得不放弃参与的机会。此外，受户籍的限制，在农民工长期生活的城市，他们也当然地被排斥在当地的政治参与之外，即便是有些就业地有条件地允许农民工参与当地的选举等政治活动，但从实际参与状况看，农民工参与率也非常低。如义乌市首次有外来人口参加的三个镇的人大代表选举中，在36万外来人口中，仅有7699人参加了选举;在市人大代表的选举中，这个外来人口与本地人口基本持平的城市，297个人大代表名额中仅分配给外来人口 12 个［10］。

(三)政治参与存在的问题

近年来，随着社会的普遍关注和中央政府的重视，农民工政治参与状况获得了较大的改善，尤其是2010年《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的出台，第一次明确指出要采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题之后，新生代农民工政治参与状况得到了更大的改善。但是目前由于受户籍制度、参与程序、经济地位以及参与能力等因素的限制，尚存在大量的制度性和客观性问题有待解决。

首先，户籍制度严重制约着新生代农民工的政治参与。随着社会的变迁和时代的发展，户籍制度越来越成为制约经济发展、束缚人的自由流动、限制人的社会权益的阻碍因素，这其中当然也包括农民工的政治参与。虽然我国宪法规定，年满18周岁的公民拥有选举权和被选举权，但是社会现实是经济发展的不平衡所导致的人口大量流动，往往是人地分离。这就给以户籍为登记依据的选举活动造成了巨大的困难，如果参加户籍所在地的选举将会付出巨大的成本。加之新生代农民工大多从心理和利益上与家乡的联系本身就比较淡漠，他们明智的选择是放弃参与选举，与此同时在就业地参与当地的选举也面临着户籍等种种障碍。这样就使新生代农民工的政治参与权被人为地“悬空”，减少了政治参与的机会和途径。

1.6 BCA法分别检测细胞上清液和沉淀中LDH、LD浓度;收集各组细胞与培养上清，离线分层后，分别取上清液与细胞沉淀物。按照试剂说明书操作，分别于440 nm(LDH)和530 nm(LD)，双蒸水调零，测定吸光度，按公式进行计算，分别得到LDH的活性值和LD浓度值。

其次，社会经济地位的弱势也是制约农民工政治参与的一个因素。经济基础决定上层建筑。政治行为往往需要一定的经济基础，经济上的弱势是制约他们政治参与的一个关键条件。尽管新生代农民工有着很高的政治参与意愿，他们的就业目的也不是仅仅为了赚钱，但是无论从政治地位上，还是经济状况上都无法和当地居民相比，使得他们在就业机会、利益表达方面都处于劣势。近年来，虽然国家出台了一系列措施保护农民工工资的增长以及扩充农民工政治参与的渠道，但是工作时间长、工资水平低的现实仍然没有得到有效解决。从务实角度说，在城市能够找一份好工作，过上相对较好的生活，才是他们的现实选择，这些势必影响农民工的政治参与。

最后，社会组织的缺位是制约政治参与的巨大因素。社会组织的兴起是现代社会的特征，而政治参与也往往需要提供一定的组织渠道。因为通过组织载体，可以把各个利益主体在公共问题上分散的、模糊不清的个别意志和行为，转化为明确的、共同的组织意志和集体行动，从而影响政府决策和其他公共管理活动［11］。虽然我国改革开放之后也出现了数量众多的社会组织，但是与农民工有关的社会组织却很少。这在某种程度上说明了农民工社会地位的尴尬:他们难以融入既有的社会组织，又无法建立自己的自治组织。即便是一些建立工会组织的企业，农民工真正参与其中又发挥实际作用的少之又少。这样就严重制约了农民工群体通过制度化渠道进行的政治参与。一旦面临自身利益受到侵害的情况，制度化途径行不通时他们必然选择非制度化途径进行利益表达。

三、新生代农民工政治参与效能分析

政治参与效能是指公民参与政治的效率、效果、效益，它是衡量一个国家或地区公民政治参与效果的重要尺度［12］。它既是公民参与政治活动的客观效应指标，也是对参加政治活动将要产生何种结果的心理预期。因为政治态度与政治行为是互为因果的，具体表现在政治参与外在政治效能感的关系上［13］。换句话说，政治效能感和政治参与的相关性很强。美国伊利诺州立大学王德育等人的研究也表明，当在民众的政治参与行为与其主观期望结果相一致的时候，其政治效能感才会有明显的增加［14］。政治效能感的概念，最先由坎贝尔等人(Campbell，Gurin and Miller，1954)提出，他们认为政治效能感是个人政治行动对政治过程所产生的影响力，如果公民感受到政治与社会的改变是可能的，就会在这种改变中扮演一定的角色。换言之，政治效能感是公民对于自己了解政治能力的评估，以及自认为对于政策制定过程中影响程度的主观认知。

很显然，按照理性经济人的假设，政治参与效能是左右人们参加政治活动的一个关键因素。为方便对我国新生代农民工的政治参与效能进行评估，本文拟从政治参与的渠道是否通畅、影响单位或政府的决策程度和利益表达的实现程度等三个方面入手，分别进行分析，以期做出一个总体性的客观判断。

(一)政治参与的渠道是否畅通

政治表达的状况是新生代农民工政治参与的一个重要指标，而利益表达渠道的畅通是政治表达实现程度的重要前提。有调查显示［15］，近半数的新生代农民工(49.7%)认为他们在表达意见、反映问题时“不方便”，大约40.3%的农民工认为“基本方便”，仅有10.0% 的农民工认为“非常方便”。而新生代农民工在外地务工经商时，经常有“有话没处说，有苦没处讲”感觉的高达32.9%，“有过这种感觉，但次数不多”的占43.5%，“基本没有的”仅占15.9%。调查发现，农民工普遍反映有问题没有地方去说，也不知道找谁去说。可见，农民工表达利益的渠道并不通畅。

政治参与渠道的不畅通势必会影响政治参与的积极性和效能感，而此二者是决定政治参与的重要心理因素。因为一般认为，参政议政渠道越是畅通，政治参与机会越多的群体，政治效能感越强，也因此对自身有政治影响力的信念越强;反之，如果参与渠道很少，经常在政治上被排斥，参政议政受到阻碍，便可能引致较低的政治效能感，也就是认为自身的政治影响力很弱［16］。

造成政治参与渠道不畅的一个原因是新生代农民工加入工会组织的人数比例偏低。根据全国总工会2010年的调查，新生代农民工的入会率为44.6%，且30.7%的新生代农民工不知道所在企业的工会主席是谁，甚至有37.7%的人表示“不知道工会主席办公的具体地点”。这么低的工会参与率以及对工会组织运作的无知，势必造成政治参与的低下。另一个政治参与渠道不畅的原因是城乡分割的二元体制。一方面，村委会选举和村民自治是农民工进行政治参与的主要渠道，但是农民工远离家乡的客观情况，导致农民工在户籍地的政治参与率极低;另一方面，城市尽管是农民工长期生活居住的地方，但由于制度安排的原因，农民工几乎无法参与城市选举和城市公共事务的决策管理，从而无法表达和维护自身利益。

(二)政治参与影响单位或政府的决策程度

上述调查表明，当前新生代农民工政治参与影响单位或政府决策的程度很低，也即政治效能感很低，而效能感是政治参与效能的直接反应。尽管很多研究发现，政治效能感与政治参与之间的关系可能并不是一个简单的因果关系，而是互为因果关系，即政治参与也会反过来影响政治效能感的提高。在地方政府允许民众参与的地方，能够培育一种效能感，这种感觉可以传播到整个国家的层面［18］。但是，现实是我国当前农民工政治参与渠道不畅，这就从制度上截断了政治参与对效能感提高的作用力，在政治参与无法影响政府决策的情况下，新生代农民工表现出了很低的制度化政治参与效能。

但是，除制度化政治参与之外，还有非制度化参与的渠道。如果新生代农民工不选择制度化参与，那么当他们面临利益受损时，必然选择罢工、上访、抗议甚至以自杀相威胁等比较极端的非制度化参与渠道。在邓秀华的调查中也可以证明这一点［12］:在1256名受访者当中，虽然仅有18.7%的农民工参加过罢工、游行、请愿、上访等群体性事件。但是，当被问及“对集体上访、游行等群体性事件的态度”时，一半以上的农民工表示“必要时可以采取这种形式”，只有7.4%的农民工表示“任何时候都不要采取这种形式”。

(三)政治参与所表达利益的实现程度

实质上，政治参与表达利益的实现程度和影响单位或政府决策的程度是息息相关的。如果政治参与所表达的利用诉求不能有效影响政治决策，那么就很难实现自身的利益表达;不能实现自己的利益表达，必然会影响政治参与的效能感，而政治效能感这一态度和行为之间关系的理论研究非常吻合。社会心理学研究表明，态度与行为之间之所以具有密切的关联性，主要因为在态度构成要素中具有行为意向的成分，而决定个体行为意向的主要因素就是长期形成的某些行为准则和信念。政治效能感就承担着这样的角色，它决定着政治参与的积极性。尽管近年来随着农民工政策的不断出台，农民工政治参与的渠道和维护自身利益的行动都得到了明显的改善，但是农民工作为社会的弱势群体，这两方面有效实现还面临着许多的障碍。政治参与作为一种试图影响政府或单位决策的行为，当农民工自己的切身利益受到损害都无法维护或表达时，农民工政治参与的效能感必定很低，或者说对政治参与感到没有希望，当然也会直接导致政治参与较低的积极性。实际情况正是如此，许多农民工当自身利益受损时，不敢及时向有关部门投诉就是一个明证。据全国总工会在2009年的调查，当新生代农民工权益受到侵害时，许多人因为害怕报复不敢向有关部门投诉，投诉的仅占6.5%。

当农民工政治参与的积极性下降，换句话说，不能以正常政治参与的渠道表达或维护自身利益时，他们必然会寻求其他的渠道进行政治表达和利益诉求。以发生在2010年5月的“南海本田集体罢工”事件为例，由于工人通过集体谈判这一制度化参与渠道提出的涨薪要求不能得到满足，他们愤而转向非制度化的政治参与——集体罢工来表达利益诉求。最终经过半个月时间的罢工，其涨薪的要求得到满足。这说明当把制度性政治参与和非制度性政治参与影响决策的效果进行两相比较时，在当前中国或许非制度性政治参与对解决农民工的问题更有实际的帮助。因为当这些群体性事件见诸报端或在网上传播时，总能够引起当局的注意，从而加快解决问题的速度。这从某种程度上说明农民工通过制度性政治参与维护自身利益还存在相当的困难。

四、结论

从上述对我国新生代农民工政治参与的效能分析可以看出，总体上其政治参与的效能明显低下，尚存在巨大的改进空间。具体评估结论如下:

一是政治参与成本较高。一方面，由于城乡二元经济体制的限制和政治制度的约束，新生代农民工在长期生活的城市很少得到有效的政治参与;另一方面，能够依法进行政治参与的农村，远离自己又与自身利益的关联度不大，如果回乡进行政治参与，既费时又费力。这种两不靠边的尴尬处境使农民工的政治参与处于“悬空”状态，经过政治参与的成本与效益的对比分析，绝大多数新生代农民工会放弃应当的政治参与。

二是政治参与效能低下。无论从政治参与的渠道，还是从政治参与的效果来看，目前我国新生代农民工政治参与的效能感都相当低下。这样既制约了政治参与的积极性，也十分不利于和谐社会的建立。政府如果不能建立有效的化解社会矛盾的机制，很可能会爆发大规模的非制度化政治参与的行为，这样势必会影响社会的和谐、安定。

三是政治参与积极性不高。政治参与积极性不高是参与效能感低下的必然反映，这种情况如果继续下去将会对我国的经济社会发展带来极为不利的影响。因为当广大民众的参政愿望如果不能得到满足，就会借助其他渠道进行政治参与，从而影响社会的稳定。所以，政府应该有序地扩大公民的政治参与，努力提高新生代农民工的政治参与效能，以此来促进社会的公平正义与和谐稳定。

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