政府购买公共服务绩效评估研究述评(1)

黄春蕾，闫 婷

(山东大学政治学与公共管理学院，济南250100)

20世纪70年代伊始，行政改革的浪潮在世界范围内兴起。“各国政府陆续探索实现政府行政改革目标的多种途径”［1］，其中政府购买公共服务，即“政府提供资金、社会组织承包服务、合同关系实现特定公共服务目标的机制”［2］被认为能够提高公共服务效率，改进政府绩效，且因其“相对较弱的意识形态色彩尤其为各国政府所追捧”，甚至已经成为“一种世界性的制度安排”［3］。当前我国正在建设服务型政府，作为改革创新公共服务供给方式的重要内容，“政府购买公共服务”已成为各类政策性文件中的热词，并向医疗卫生、教育、社会福利与救助、青少年教育、就业培训和社区服务等更多领域推开。随之，政府绩效评估在我国得到广泛应用，相关研究成果取得很大进展。但是，对政府购买公共服务绩效评估的专门研究还比较少。本文拟围绕政府购买公共服务绩效的内涵、“谁来评估”、“评估谁”、“坚持何种价值取向”、“怎么评估”以及“评估结果如何运用”等方面，对现有研究进行系统梳理，总结成果，查找不足，提出未来需要研究的主要问题，以推动我国相关理论研究与实践创新的发展。

一、政府购买公共服务绩效评估的内涵

改革开放以来，政府绩效评估在我国得到广泛应用，在实践发展的推动下，相关理论研究也获得快速发展。而且随着我国政府从“管制型”向“服务型”转型，政府绩效评估正在“从机构绩效评估转向公共服务绩效评估”［4］，评估重心从评估机构的职能操作过程转向公共服务，更加重视公共服务提供的质量与效果。近年来，为提高公共决策的科学化、民主化水平，提高公共政策的有效性，公共政策绩效评估开始受到关注，成为“政府绩效评估体系最重要的内容之一”［5］。通常，政府购买公共服务被视为政府改进公共服务质量和效果、履行公共服务职能而采取的契约性手段，因此，从本质上讲，政府购买公共服务绩效评估是政府绩效评估中不可分割的一部分，或者更进一步，它是公共服务绩效评估和公共政策绩效评估在实行服务外包的某些公共服务领域的具体应用。

然而，基于政府购买公共服务特定的适用范围及其与市场的紧密联系，其绩效评估又与政府绩效评估、公共服务绩效评估、公共政策绩效评估等有所区别。目前有关这种区别的讨论只在少数文献中有所提及。比如，贾西津等认为，政府购买不同于公共福利，也不同于对公共事业的拨款以及对非营利组织的资助，“购买主要针对特定的公共服务标的，以服务绩效而不是组织过程作为考核依据。”［2］西方发达国家在民营化实践中已经揭示出行政与监督费用的增长、目标置换与依赖政府等突出问题［6］。对此，包国宪［7］提出政府购买公共服务绩效评价应包含两部分，即购买的绩效(效率)评价和公共服务质量的绩效(效果)评价。王春婷［8］在阐述政府购买公共服务绩效测量体系时，也将政府成本作为第一个变量。黎熙元［9］专门研究了政府购买公共服务的“预算范畴”，提出了公共开支最小、效率最大的预算目标。总体而言，现有文献对于政府购买公共服务绩效评估的内涵还没有给出明确的界定，政府购买公共服务绩效评估与政府绩效评估、公共服务绩效评估、公共政策绩效评估间的关系有待厘清。

二、政府购买公共服务绩效评估的主客体选择

政府绩效评估是由政府组织的利益相关者根据所收集的政府绩效信息做出的价值判断［10］。政府购买公共服务过程中鲜明地呈现出生产者、安排者和消费者相分离的格局。这些利益相关者均有可能成为评估的主体或客体。然而，它们在组织形态、代表立场、利益相关度、参与能力、评估能力等方面存在明显差别，因此绩效评估主客体的不同选择会对评估结果是否客观和公正产生决定性的影响。

(一)谁来评估?

谢吉晨［11］曾指出，“我国学界对政府绩效评估研究指标体系的设计给予了充分的关注，而对于评估主体资格的探索相对欠缺。”这一现象同样出现在政府购买公共服务绩效评估的研究中。毫无疑问，作为公共服务的买方，政府部门需要考察公共服务外包的实际效果，必然成为公共服务绩效评估的发起人、组织者、实施者，乃至主导者。事实上，我国早期的政府绩效评估就表现出政府主导的“内部控制取向”［12］，公民参与不足，评估体系更多的是上级意志的体现，评估结果失真和流于形式。根据谢吉晨［11］对一个完备的政府绩效评估主体应该具备的“独立性、专业性、权威性、成熟的政治理性和评估成本的低廉性等特征”的界定，当前政府购买公共服务的模式大多以依赖性非竞争性购买、体制内非正式购买为主，这进一步限制了政府部门进行公共服务购买绩效评估主体的独立性。

Hastak［13］在2001年就提出，在政府购买公共服务这一趋势之下，公众作为顾客的角色在政府购买服务的绩效评估中起着越来越重要的作用。Alessandro Ancarani［14］对政府购买供水服务的绩效评估中引入VC(The Value of Customer)模型，将公众满意度作为衡量公共服务质量的标准。近年来，在我国政府购买公共服务绩效评估的研究和讨论中，消费者在评估之中的主体地位逐步得到凸显和强化。周志忍［12］提出，我国的政府绩效评估需要实现从“内部控制型”到“外部责任型”的模式转换。卓越、赵蕾［15］指出“公民作为公共服务评估主体，可以最直观地体现评估的满意特征”，“公民满意是政府绩效评估的发展趋势”。孟华［4］提出“基于公民权的公共服务要求评估必须以公众需求为先导”，应更多强调自下而上的“外部顾客视角”，并以此引导政府职能的运作和改进。事实上，对消费者这一评估主体地位的强调契合了政府购买的公共服务大多属于公众直接消费的特点，但同时消费者的评价并不能完全反映服务的质量，因为真正困难的群体可能并没有享受到服务，所以“顾客满意度不能回答权利公正问题”［12］。

绩效评估中每个主体都有自己的优势，也有自己的缺陷。独立第三方参与评估有利于提高评估的客观性和科学性，是对政府、消费者等其他评估主体的有力补充。卓越、赵蕾［15］认为，“公共服务绩效评估的发展趋势是日益重视评估外部主体的构成和参与”;魏中龙等［16］也强调第三方参与评估以提高评估的科学性;涂钰［17］开创性地对公共服务外包第三方绩效评估进行了案例研究。实践中，部分地方在评估办法中提出，对金额较大或者专业性强的项目可委托第三方专业机构实施，但实施情况还不得而知。

总之，多元主体参与评估的发展趋势获得了广泛的认同。诚然，多元主体评估有利于充分发挥不同主体各自的优势，提升绩效评估的可信度。然而，如何提高公民在绩效评估中的主体地位，对绩效评估实现全过程参与和提高影响力的现实途径有哪些，如何实施第三方评估等问题仍有待进一步研究。

(二)评估谁?

在政府购买公共服务的运作过程中，社会组织承接了公共服务的生产职能，因此评价购买服务的效率与质量首先便是要考核它们的绩效。安秀梅［18］等强调应“通过科学系统的程序检测承包商绩效”，王春婷［8］也提出要“考察由非政府组织所提供的公共服务的过程、效果及社会影响”。

然而，作为购买公共服务的安排者，政府是否需要接受评估呢?有学者指出，政府的安排牵涉到购买的资金运作，服务机构的选择等，因此政府也应成为公共服务绩效评估的对象。比如，包国宪、刘红芹［19］认为对政府购买居家养老的服务必须要评估政府部门的绩效;孟华［4］认为政府部门的服务内容与成效应该成为评估的有机组成部分;魏伯乐［20］指出公民不仅仅作为消费者而且作为政治人，有权就不满意的服务对政府进行抱怨;周俊［3］基于世界银行的公共服务责任框架，强调只要公民能够有效地监督政府，督促政府有效地监督供应商，公共服务的质量就能够有保证。

总之，对生产者的评估能够更加直观地考核政府购买公共服务的实施水平，而对安排者即政府部门的评估则是从更高更广的层面，让政府的行为接受监督。那么，如何实施对政府的评估，政府在评估中的双重角色会对评估产生什么影响，对政府的评估与对生产者的评估如何相互衔接等问题，尚需进一步分析与研究。

三、政府购买公共服务绩效评估的价值取向及内容

围绕公共服务绩效评估的价值取向和内容，学术界已经取得一些共识，但仍存在不少争议。

(一)绩效评估的多元价值取向:3E+质量+民主+公平

随着时代的发展，政府绩效评估的价值取向日趋多元化。大多数学者在批判继承新公共管理的“经济”(economics)、“效率”(efficiency)、“效益”(effectiveness)“3E”理论的基础上，将公平、正义和民主等指标扩展至其中。Ammons［21］从组织绩效评估的角度指出公共服务绩效评估应遵循多元的价值取向，如产出(output)的数量与质量、效率、公平、结果(outcome)、价值(value for money)、顾客满意度等;魏中龙等［16］将政府购买公共服务视为公共项目的运行过程，从购买效率的视角提出，效率评估指标应遵循多元的价值取向。周俊［3］认为在多中心治理的视角下，“政府购买承载着经济效率、政府瘦身、公众参与等多重追求。”贾西津等［2］也提倡“不仅以最低价格，而且结合服务质量和参与性来评估公共服务提供者”。包国宪［19］以政府购买居家养老服务为例，突出绩效评估指标由购买的效率和养老服务的质量两个维度组成，更侧重对效果和公平的考量。孟华［4］、王春婷［8］等从服务型政府的理念出发，明确提出政府购买公共服务的绩效指标不仅要考虑成本和效率，更要彰显公正和公民本位的价值取向。陈通［22］强调了绩效评估过程中的公民导向。

(二)绩效评估内容:结果导向，抑或过程导向?

一种观点认为，政府购买公共服务绩效评估应坚持结果导向。奥斯本和盖布勒［23］主张，政府绩效评估是以结果为导向的控制机制取代以过程为导向的控制机制。卓越、赵蕾［15］提出公共部门绩效评估指标的设计应该是以结果导向而不是过程导向，因为“对于结果而言，投入、过程、产出等指标其实只是结果指标的一系列铺路石。”周义程［24］认为，“在确定绩效标准时，应尽量遵循结果导向，而不应对承包商如何达到绩效标准做出详细而刻板的规定，避免因此束缚了承包商的手脚，并出现外行领导内行的情况。”

另一种观点认为，绩效评估应坚持过程和结果并重。魏中龙等［16］认为在政府购买公共服务活动中应重视对政府的监督，并且“将政府购买服务的过程监督与结果评估结合起来，才能有效地对购买全过程实施监督。”王春婷［8］从政府成本、效率、公众满意度、社会公正度四个维度设计绩效评估指标，其中既有结果导向的指标，也有过程导向的指标。此外，在实践中，东莞、铜陵等地的评估指标大都是过程与结果并重，综合考核服务提供方的机构建设、项目管理、服务质量和社会效益。

还有一种观点主张根据不同环境确定评估的重点。比如，Hugh R.Waters［25］认为对政府购买医疗卫生服务的绩效评估，在不同发展阶段的国家有着不同的标准，在高收入国家，绩效评估内容更倾向于质量(quality)和结果(outcomes);而在中低收入的国家，更倾向于对合同细节、购买者的能力和购买环境的评估。这一点提示我们，政府购买公共服务的类型多样，不同地区所处发展阶段不同，应考虑绩效评估侧重点的差别。目前这方面的研究还非常有限。

四、政府购买公共服务绩效评估的方式及结果运用

(一)怎么评?

现有研究着重讨论了多种评估方式的相互结合问题。王爱学［26］把公共服务绩效评估分为自我评估与他方评估，内部评估与外部评估，公开评估与封闭评估等。唐丽娟［27］通过成都市郫县公共服务绩效评估的案例，考察了自我评估、专家评价与公众评议等方式的相互结合。实践中，珠海市、广东省等地的公共服务绩效评估也大多采用内外部相结合的多种评估方式。在当前政府对服务承包商的信息收集和分析能力较低的情况下，机构自评是可行的，但影响评估结果的客观性和科学性。因此，采用多元评估方式是可取的，并且应合理设置不同评估方式的权重。这还需要更具体的应用性研究。

通常，绩效评估的常用方法包括平衡计分卡(RSC)、关键绩效指标(KPI)、目标管理法和数据包络分析法(Data Envelopment Analysis，简称 DEA)等。严珏颖［28］运用平衡计分卡的方法对虹口区社区公共卫生服务进行了绩效评估。魏中龙等［16］采用系统工程中的DELPHI方法构建了政府购买服务效率评价指标体系，并应用 SOM神经网络设计了绩效评价模型，对政府购买居家养老服务进行了实证研究。E.Revilla，J Sarkis.and A Modrego［29］将 DEA 方法应用于公私合作的绩效评估中。何平林、兰凤云［30］认为DEA在利用多指标投入与多指标产出进行全面绩效评估方面，相对于传统方法具有明显优势，但对决策单元资料数据的精确性要求较高，当投入与产出数值为负数时，无法处理。包国宪［19］从政府购买居家养老服务的效率和消费者感知服务质量的双元维度，探讨了居家养老服务的测评方法，并采用DEA方法对我国政府购买居家养老服务的效率进行了评价。总体而言，目前国内对政府购买公共服务绩效评估方法的应用性研究还比较少。

(二)评估结果怎么用?

美国著名公共行政学者马克·霍哲［31］认为:“为评估而评估是不可取的。”美国学者波伊斯特［32］指出应将绩效评估结果运用于绩效管理、政府预算管理、质量改进、效率提升与服务改善等方面。Beryl A.Radin［33］在分析美国《政府绩效与结果法案》时强调应将绩效评估结果与预算管理、服务质量、顾客满意度等联系起来。Ruben Berrios［34］直陈美国政府没有将绩效评估结果充分运用于合同外包管理的整个过程，是影响合同外包有效性的原因之一。

关于我国政府绩效评估结果的运用，周志忍［12］指出需要关注并避免两个极端:一是将评估结果束之高阁;二是绩效评估结果利用上急功近利。王名和乐园［35］对江西村级扶贫试点工程等六个政府购买公共服务项目走访调查后发现，评估结果极少被当做再次合作的依据，有的甚至连购买资金也不与评估挂钩。这反映出当前对绩效评估结果缺乏运用或运用不足的问题。另一方面，目前国内在政府购买公共服务绩效评估结果运用领域的研究中，多将评估结果与物质激励相结合，如王清［36］、谢双保［37］、李静［38］分别介绍了政府购买公共服务的绩效评估结果与绩效奖金、经费资助、项目资金支付联系起来。

五、研究展望

根据世界各国市场经济条件下行政改革的经验，可以预见，向社会组织购买公共服务也必将成为我国行政体制改革和建设服务型政府的重要途径和发展趋势。事实上，相关的改革实践已经在我国各地不同程度的展开，甚至在某些方面已经领先学术研究。为此，学术界亟需从我国现实的政治基础、行政体制、预算体制、社会环境等出发，加快理论创新步伐。

诚然，我国开展政府绩效评估已经有不短的时间，但对于政府购买公共服务绩效评估还比较陌生，相关的研究领域亟待拓展和深化。政府购买公共服务绩效评估与政府绩效评估、公共服务绩效评估、公共政策绩效评估间的关系有待厘清。在利用市场向社会组织购买公共服务过程中，绩效评估价值取向的确立至关重要，它应着重体现公共责任，同时兼顾私人与公共的利益以及公平与效率。当前，多元主体参与评估的发展趋势获得了广泛的认同，如何提高公民在绩效评估中的主体地位，对绩效评估实现全过程参与和提高影响力的现实途径有哪些，如何实施第三方评估等问题，仍有待进一步深入和系统的研究。对服务承接机构的评估能够更加直观的考核政府购买公共服务的实施水平，而对安排者即政府部门的评估则是从更高更广的层面，让政府的行为接受监督，每个人的利益诉求都得到公平的表达。然而，如何实施对政府的评估，政府在评估中的双重角色会对评估产生什么影响，对政府的评估与对生产者的评估如何相互衔接等问题，尚需进一步的分析与研究。目前的绩效评估结果运用还是比较单一、单向和粗放的近期物质激励，还未触及比如动态调整公共服务购买领域，依据绩效评估结果建立政府绩效预算，构建政府购买公共服务风险防范机制，优化整体购买流程和评估制度等更深、更长远的制度建设问题。这些应该成为未来研究的方向。

注释:

(1)山东大学政治学与公共管理学院行政管理专业研究生车五林、苏艳雪、朱靖琰、朱海香、朱明艺、周群亦对本文有贡献。

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