关于干部重大事项报告制度的探索与研究

邹建明 蔡悦

摘要：干部重大事项报告制度是新时期加强对领导干部的管理与监督，促进党风廉政建设和思想作风建设的重要举措。报告制度为各级领导干部筑起了一条廉洁自律的防线，有利于增强领导干部的组织纪律观念，有利于密切党群关系、干群关系，有利于树立优良的党风政风。本文在实际调研的基础上，总结了现阶段我国干部重大事项报告制度在执行中面临的实际障碍，通过对制度实施必要性和可行性的分析，提出了完善、落实该制度的具体建议。

关键词：重大事项报告；财产申报；反腐倡廉

干部重大事项报告制度作为反腐败的重要举措，被证明是有效规范公务员行为的一项基本制度和国际惯例。上世纪80年代开始，我国就开始逐步摸索建立相关制度。从1987年王汉斌秘书长建议建立国家工作人员申报财产制度开始，到1988年的《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》，再到2010年的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，公务人员申报内容从单一的财产扩大到包括财产、主要社会关系、公务活动等在内的各类重大事项，财产申报也在长期的实践中逐步发展为内涵更广泛的重大事项报告，这标志着我国已初步建立了统一的干部重大事项报告制度。

一、我国干部重大事项报告制度面临的主要障碍

1.来自既得利益群体的阻力

根据国家社科规划《新世纪惩治腐败对策研究》课题组所做的一项调查表明：93%的调查对象认为目前实行财产申报制度的阻力主要来自于领导阶层，领导阶层中一些尚未暴露的腐败分子作为权力的拥有者和腐败的受益者，支持实行财产申报制度无异于搬起石头砸自己的脚。其实早在1994年，第八届全国人大常委会就将《财产申报法》正式列入立法规划，但到现在仍无实质性的进展，其真正症结在于公务员群体对之缺乏认同感并由此产生实际阻力。制度变迁必然会造成原有利益格局的调整，而旧体制的受益者由于受利益的驱动极易对改革缺乏动力甚至转化为改革的阻力。

2.配套制度不健全导致的反腐漏洞

配套制度不健全带来的问题在我国执行干部财产申报及重大事项报告制度的实际过程中非常突出，例如，实名制并未覆盖社会所有金融领域，市场活动中大额现金活动频繁，监管存在困难；不动产登记制度不完备，作为物权法重要配套法规之一的不动产登记法尚未出台，这为财产转移提供了法律盲区；税收制度不全面，未开征遗产税和赠与税，这也为巨额财产的漏报提供了可能。邓小平同志曾经指出：“制度是决定因素。制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”只有相关的配套制度逐步完善并发挥实效，才能保证干部重大事项报告制度落到实处，发挥其在反腐倡廉工作中的重要作用。

3.重大事项报告制度无法可依

我国《财产申报法》迟迟未能制定；2006年出台的《公务员法》又未对公务员财产申报、重大事项报告做出规定。2010年的《领导干部报告个人有关事项的规定》是促进国家工作人员廉洁自律的良好制度创新，但这只是部门规章而不是国家的法律法规；这只是党内的自我监督，而不是来自人民的监督。与法律的权威性、独立性和强制性相比，其稳定性不强、效力层次较低、适用范围较窄、原则性系统性不足、可操作性差。世界上大多数国家和地区都是以法律为手段来保障公务人员报告制度的执行。只有将相关政策措施及时上升为法律，以法律的形式保障其实施，才能最大限度地达到反腐倡廉的预期效果。

二、实施干部重大事项报告制度的必要性和可行性分析

在我国，实施干部重大事项报告制度的确仍存在诸多障碍，甚至有学者总结出“维护隐私权论”“监督无效论”“成本过高论”“条件不具备论”等消极观点。然而，实施上的困难只是由于缺乏完善的制度支持，不能成为报告制度的绊脚石。近年来，我国法治进程不断加快，民主政治建设日趋完善，人民群众的民主法制意识不断提高，实施干部重大事项报告制度完全有紧迫的必要性和现实的可行性。

1.实施干部重大事项报告制度的必要性

从国家对国民的责任而言，实施干部重大事项报告制度，可以直接加强对公务人员的监督和约束。其从主观上有助于遏制一些公务人员的贪欲，使其在实施犯罪行为前“三思而后行”，一定程度上规范了公务人员的政治伦理道德；客观上有助于社会大众了解公务人员的基本情况，包括财产、婚姻等重大事项，避免恶性循环，有利于恢复公众对政治的信心。

从国家对国际社会的义务而言，实施干部重大事项报告制度是积极履行我国所应承担的国际公约义务的必要途径。我国于2003年12月10日签署了《联合国反腐败公约》，该公约第五十二条第五款规定：“各缔约国均应当考虑根据本国法律对有关公职人员确立有效的财产申报制度，并应当对不遵守制度的情形规定适当的制裁。”因此，建立完备的财产申报、重大事项报告制度，也是我国作为《联合国反腐败公约》缔约国应承担的一项基本义务。

2.实施干部重大事项报告制度的可行性

从法理上分析，干部重大事项报告制度并不违背作为公民基本权利之一的隐私权。受现代权利观念的影响，个人隐私权得到越来越大的重视。以侵犯个人隐私权为由来阻止财产与有关事项的公开就成为了既得利益群体最主要的依托。根据现代法治要求，公务人员受委托行使公共权力，当其隐私权与公众知政权发生冲突时，公众知政权应高于公务人员隐私权；当国家利益与公民利益发生冲突时，后者应当服从于前者。公务员较之一般公众更容易获得国家资源和信息，其行为更容易招致公众的疑惑和不信任感，这就要求公务员须承担说明不是利用国家资源和信息为己谋利、权钱交易和不廉洁行为的义务。因此，将干部重大事项报告制度予以落实是非常必要和现实的。

3.实施干部重大事项报告制度已成社会共识

从目前社会公众心理期待的层面来看，通过完善干部重大事项报告制度建设，建立反腐倡廉的制度环境，正成为我国社会公众的共识。一项民意调查表明，超过90%的受访民众支持尽快建立官员财产申报制度。可以说，干部重大事项报告制度的出台已经具备了深厚的民意基础，民众对其在反腐败中的作用期待值很高。公众的期待正是建立完善相关制度的社会心理基础。

三、加快完善、落实干部重大事项报告制度的建议

1.转变思想、营造氛围

在革命、改革、建设的各个历史时期，我党之所以能赢得人民的拥护，是因为党总是代表着中国最广大人民的根本利益。腐败破坏社会的公平与正义，直接危害人民的根本利益，是攸关生死存亡的大事。实行干部重大事项报告制度，可以避免腐败现象的滋生和蔓延，维护广大人民的根本利益。然而在我国实行干部重大事项报告制度有其特殊的复杂性，几千年的中华传统文化奉行“财不露白”的个人隐私保护主义。因此，要想全面推进干部重大事项报告制度，必须得有文化环境的营造和社会心理的充分准备。要加强干部的思想教育，重申“全心全意为人民服务”的服务意识，切实改造执政者的权力观、地位观、利益观和价值观，提高对报告制度的认同感；要在全社会形成反腐倡廉的道德共识和社会责任感，不断增强廉洁自律的公共伦理意识，为干部重大事项报告制度的构建和实施营造良好的社会道德伦理环境和氛围。

2.分步实施、逐步完善

原中央纪委副书记刘锡荣曾经表示，“申报不可能一步到位，但只要认准这个方向，我们的制度就能实施开。我理解这项制度是分步走，渐进式的。”任何制度都是在发展中完善的，我国的干部重大事项报告制度经历了从无到有、从单一财产申报到重大事项报告的根本性进展，将随着社会的发展、民主的进步进一步完善。财产申报应该首先从高级公务员即领导干部开始，然后结合公务员职位分类管理原则，逐级确定普通公务员中需要进行申报的职位，按职位申报。申报内容、公示范围也应有序推进，以最具现实性的内容为主，不易确定的海外资产、无形资产等留待以后完善。

3.联动推进、形成合力

要全面有效的贯彻实施干部重大事项报告制度，除了在全社会营造相应氛围及完善报告制度本身之外，还需要有其他相关制度的配合和支持。首先，扩大金融实名制的活动范围。我国现行的《个人存款账户实名制规定》确立了储蓄实名制，但实名制应当扩展到所有类型的金融交易。只有这样，才能杜绝干部财产申报变成“合法财产申报”，才能使隐匿非法财产困难重重，使查处变得更为简单，使个人收入的来源更加透明，使腐败行为难以遁形；其次，完善不动产登记制度。我国《物权法》只对不动产预告登记制度做了相应规定，不够全面完善。只有对不动产登记适用范围、登记效力、登记机关、登记程序等都作出明确规定，才能有效地防止官员漏报或瞒报不动产，确保财产申报制度有效运行；第三，实施全民信用卡制度。全民信用卡让大额现金在市面上流通受限，银行可以更有效地监管资金流动，这比单纯的由国家机关（一般是纪委）监管干部财产更具有天然的技术优势，更有利于推进干部重大事项报告制度的良好运行。

4.完善立法、有法可依

现阶段，我国实行的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》仍然属于党的政策，应当将干部重大事项报告制度上升到法律的高度。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”而法律就是限制权力的最低底线。因此，为了推进建立干部重大事项报告制度，必须抓紧制定和完善有关法律，为其提供法律依据。首先，应尽快制定《财产申报法》等特定法律法规。要细化、明确各类申报事宜，包括申报主体、申报范围、申报种类与时限、受理申报登记机构、申报材料的公开途径以及责任追究等内容，使之法律化、规范化、程序化；其次，完善与报告相关的法律法规。比如《刑法》中可增设与“国家工作人员巨额财产来源不明罪”相对应的“拒不申报财产罪”“财产申报不实罪”等，构成一个更为完整严密的刑罚体系，这将有利于财产申报制度的实施，更有利于打击和预防腐败。

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