遂昌县公益林建设管理对策研究

周建革，李大标，吴英俊

(浙江省遂昌县林业局，浙江 遂昌 323300)

公益林是指以维护和改善生态环境、保持生态平衡、保护生物多样性等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能，主要公益性、社会性产品或服务的防护林和特种用途林［1-3］。

遂昌县2001年启动公益林区划界定工作，2004年进行森林生态效益补偿试点，2009年引领全省新一轮省级公益林扩面，全县现有省级以上公益林建设面积13万hm2，其中:国家级公益林3.53万hm2，省级公益林9.47万hm2，占全县林业用地面积的58.8%。按林种划分，水源涵养林7.46万hm2，占57.38%，水土保持林4.47万hm2，占34.38%，自然保护区林0.55万hm2，占4.23%，其他0.52万亩，占4.01%;按林龄划分，幼龄林3.43万hm2，占26.38%，中龄林5.96万hm2，占45.85%，近熟林1.82万hm2，占14%，成熟林1.69万hm2，占13%，过熟林0.10万hm2，占0.77%。

1 公益林建设主要成效［4-6］

1.1 全面实施森林生态效益补偿制度

遂昌县2004年全面启动森林生态效益补偿制度，补偿范围涉及全县20个乡(镇)、4个国有林场和九龙山国家自然保护区。结束了长期无偿使用森林生态效益的历史，实现了有偿使用森林生态效益的突破［1］。补偿标准从2004年120元/(hm2·a)提高至2012年的285元/(hm2·a)。目前全县已累计发放补偿费1.44亿元，发放到林农手中的公益林补偿资金累计达1.24亿元，占总资金的86.1%，直接受惠群众4.15万户，涉及全县14.53万人。

1.2 公益林产生的生态效益显著

2012年遂昌县以浙江省林业科学研究院为技术支撑，在省级布点基础上进行样地加密，构建公益林的县级固定样地监测体系，全县20个乡镇、4个国有林场和九龙山自然保护区设立公益林县级监测固定小班样地226个，重点对公益林的资源状况、生态状况、灾害状况等进行全面监测。通过2011年、2012年的动态监测数据显示，2012年公益林在水源涵养、固土保肥、固碳释氧、森林游憩、净化大气、生物多样性保护等方面产生的生态效益为95.92亿元。与2011年87.71亿元相比，年增长率达8.21%(见表1)。

表1 遂昌县13万hm2公益林年产生态效益 亿元

1.3 森林蓄积持续增长

公益林的建设，使全县森林资源得到有效保护，森林蓄积量不断增加，活立木蓄积由2001年的606万m3增加到目前的779万m3，净增173万m3，年均增长17.3万m3，平均蓄积由24m3/hm2增加至目前的43.5m3/hm2;森林覆盖率由2001年的81.3%，增加到目前的82.3%，年均增长0.1%。

1.4 管护体系日趋健全

建立健全管护体系是落实森林生态效益补偿制度的根本，是公益林建设成败的关键［1］。遂昌县主要抓好以下几个环节:

1.4.1 从县到乡镇到村，层层建立了保护管理组织

县政府建立了公益林建设领导小组，县林业局成立了生态公益林管理中心。各乡镇成立了20个公益林管理委员会和25个公益林管理站。203个行政村组建了村级护林组织。

1.4.2 制订了公益林管理办法、护林员管理办法和管护检查验收办法 落实了公开选任制度、管护通报制度、末位淘汰制度、优秀护林员奖励制度、学习例会制度、巡山登记制度、统一装备制度、绩效考评制度、管护联防制度、森林消防督查制度等一系列护林队伍日常管理制度。

1.4.3 以热爱林业、责任性强和身体健康为选拔的主要条件 按照“公开推荐、严格审核、择优录用、公正选任”的原则，通过面试、体检、公示等环节组建护林员队伍，全县目前共有公益林护林员420名。

1.4.4 实行公益林管护信息化管理 每名护林员配备一部GPS定位手机，应用现代数字摇感技术，实时掌握护林员野外护林巡山作业情况。县生态公益林管理中心建立定位终端。全县25个公益林管理站配备公益林专用电脑，建立考勤定位终端子系统，除雨天以外，规定每天巡山不得少于6 h。

通过采取各种有效措施，形成了一个组织健全、制度完善、管理严格、技术先进的公益林管护体系，取得了明显的管护成效。

全县420名公益林护林员巡护在林业一线，为保护公益林资源，确保林区稳定与安全发挥了重要作用。公益林区的森林火灾受害面积明显下降，从2010年的0.39hm2下降到2012年的0.09hm2。公益林区的有害生物危害、林政案件与商品林相比，有害生物种类、发生面积、发生率和林政案件发生件数显著减少(见表2，3，4)。

表2 森林火灾受害情况hm2

表3 森林有害生物危害情况

表4 林政案件发生情况

2 存在的主要问题

2.1 公益林生态效益补偿比较效益低

在资本收益越来越平稳的今天，投资商品林能带来丰厚的利润［2］。以杉木林为例，根据遂昌县杉木商品林的林分生长情况，平均材积以52.5m3/hm2计算，平均售价按照1 200元/m3，扣除采运成本410元/m3，纯收入41 475元/hm2，按平均25 a为一个生长采伐期，折合林木收益1 650元/(hm2·a)。如果投资营造速丰林，一般5 a就可采伐，单位面积投入约为7 500元/hm2，单位面积投资年平均利润可达4 500 元/hm2至7 500 元/hm2［3］。目前公益林补偿标准仅285元(/hm2·a)，同一林地获得的公益林补偿还不如投资商品林的效益高［2］，比较效益悬殊。

2.2 公益林经营类型单一

遂昌县对公益林的经营还停留在传统保护意识，采取严格的限伐和保护措施，获取有限的森林生态效益补偿资金经营方式，和传统森林经营中收益相比，导致现有公益林经营管理模式单一。遂昌县90%以上的林农对公益林的经营利用仅局限于森林旅游开发。

2.3 林区农村集体经济直接林业收入有一定的影响

遂昌作为本省林业大县，农村集体经济过度依赖传统林业生产方式，主要依靠收取林木采伐管理费用来支持村级集体经济发展，以2012年为例，2012年遂昌县采伐限额为36万m3，按村集体收取林木采伐管理费的平均值15元/m3计算，能为村集体经济提供540万元的发展资金。公益林区划后，实行了限伐保护，虽然全县有村集体统管公益林面积1.63万hm2，参照2012年的补偿标准，能获得森林生态效益补偿资金367.5万元，但与540万元相比还有172.5万元的差距。

3 公益林建设对策与建议

3.1 补偿标准要与经济社会发展和价格指数同步

建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制［2］，森林生态效益补偿标准应在权衡现有物价水平、林木培育成本、木材销售利润等方面进行重新定位，并随着今后物价的上涨和GDP的增长，逐年提高补偿标准。郑礼法等以浙江现有主要树种杉木、松木为例，运用净现值法计算出了森林生态效益补偿尺度。计算结果显示，每公顷每年应补偿原经营者(投资者):杉木林地924元，松木林地757.5元［7］。遂昌县具有健全的森林生态效益补偿基金制度和完善的林业公共财政投入机制，为公益林建设提供了长效补偿机制，参照郑礼法等［7］计算的补偿尺度，结合遂昌实际，补偿标准应提高至750元/(hm2·a)以上。

3.2 建立公益林科学经营利用机制

遂昌县依托优越的森林资源发展生态旅游产业，2012年全县共接待国内外游客727.71万人次，实现旅游综合收入33.03亿元，森林生态旅游业已成为遂昌新的经济增长点。为充分发挥公益林多种效益，增强自我补偿能力，遂昌县应以森林生态旅游业为突破口，在不破坏公益林生态功能的前提下，鼓励与公益林主导功能关系密切的利用方式，利用林下多资源进行森林旅游、林下套种、林下养殖等非木质的经营利用，实现森林多功能利用。此外，还可对除自然保护区、革命纪念地等特种用途的公益林外，重点对林农投资营造的人工公益林，进行转让经营，转变其经营或所有制形式，增加公益林所有者或经营者的经济收入。

3.3 实施多元化的补偿政策

遂昌位于钱塘江和瓯江源头，为保障生态安全、保证森林资源的可持续利用，已投入了大量的人力、物力和财力进行生态建设和环境保护，但由于受经济基础的影响，作为流域上游地区的遂昌面临着经济发展、生态保护的双重压力，尽快建立多元化的生态补偿机制已被社会广泛关注。一是建立流域上下游之间市场化的生态补偿机制，向下游地区征收生态资源补偿资金，用于补偿上游地区，形成“谁受益谁补偿、公平对等补偿”的新机制;二是考虑取消欠发达地区或者是重点欠发达县的生态补偿配套，切实加大支持欠发达地区发展力度，让欠发达地区跟上全省发展步伐;三是考虑设立森林生态效益补偿专项基金用于发展和壮大村级集体经济，形成财政资金支持农村集体经济发展的增长机制，建议提高森林生态效益补偿标准的同时，单列30元/(hm2·a)用于村级集体经济发展。

［1］周子贵，盛萍萍.浙江省重点生态公益林建设及发展对策研究［J］.浙江林业科技，2008，28(5):80-85.

［2］潘标志.福建省生态公益林建设分析及对策［J］.中南林学院学报，2006(26):68-73.

［3］陈 杰，林雅秋，林 宇，等，福建省生态公益林补偿问题研究［J］.林业经济问题，2002，22(6):357-359.

［4］遂昌县人民政府.遂昌县重点公益林建设与效益公报［R］.2011.

［5］遂昌县人民政府.浙江农林大学，遂昌县森林生态系统效益评价成果报告［R］.2011.

［6］遂昌县林业局.遂昌县公益林区划界定成果［R］.2010.

［7］郑礼法，韩国康.关于建立森林生态效益补偿机制的思考［J］.林业经济，2001(10):38-41.