国库集中支付条件下地方高校内部控制环境优化研究

司金山

（怀化学院 计财处，湖南 怀化 418008）

随着我国社会主义市场经济建设的不断加深，对公共财政管理的要求也在不断提高。考虑到国库集中支付制度是市场经济国家中普遍实行，并被实践证明行之有效的现代国库管理制度，国家公共财政制度建设将国库集中支付制度改革列为其主要内容之一，并从2001年开始将实行国库集中支付制度改革确定为中国未来较长期间财政收支改革的重点。教育部根据财政部国库集中支付改革试点工作的总体安排，于2002年10月开始，在教育部本级及所属的5所高校实行了国库集中支付改革试点，并于2004年、2005年先后扩大到8所高校及6所各直属事业单位。2007年下半年开始在教育部部属高校和事业单位全面实行国库集中支付改革。现阶段，全国大多数省份的地方院校在财政收支方面已基本实行国库集中支付制度。湖南省政府文件也明确指出，于2012年开始对全省省属高校实施国库集中支付制度。该制度的实施将对高校的银行账户管理、收入取得方式、支付结算方式、设备与图书采购方式、基本建设活动等方面产生重大影响，进而对高校内部控制制度的设计与运行提出更新、更高的要求。

一 国库集中支付概念及模式

国库集中支付是以国库单一帐户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。[1]在国库单一帐户体系下，财政部门向高校支付财政性资金通过财政直接支付和财政授权支付两种方式进行，其一般性模式如下图1及图2所示。

此体系中，财政部门要分别在中国人民银行设立国库单一帐户，在代理银行设立财政零余额账户、单位零余额账户、预算外财政专户以及特设专户。其中，财政直接支付是由财政部门直接向中国人民银行和代理银行签发支付指令，代理银行据此通过国库单一账户体系将资金直接支付到收款人或用款单位，即高校的账户（图1）。财政授权支付是由高校经财政部门授权，向代理银行签发支付指令，代理银行据此在财政部门批准的用款限额内，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户（图2）。

图1.直接支付模式

图2.授权支付模式

当前我国正在建立公共财政基本框架体系，国库集中支付即为其中一个重要的基础性环节，实行意义重大，主要目的有三：一是使财政资金的管理集中化，通过规范以及强化预算执行力度以提高资金使用效率，并能增强依法理财观念；二是保证能够真实、及时的反馈财政收支信息，有利于政府部门了解资金运行的整体情况，从而运筹帷幄，对宏观调控进行统筹规划；三是对预算资金的管理和执行要从根本上进行变革，从以前的事后监督变为事中、事前监督，从源头上遏制腐败。

二 高校实行国库集中支付制度下财务管理模式比较

在实行国库集中支付后，高校的财务管理模式发生了巨大的变化。其最本质的变化就是高校财务虽仍然具备着“会计”职能，但“出纳”职能则变成了由国库集中支付部门来行使，即高校不再拥有来源于财政拨款及非税收入的可以自己统筹安排的“现金”或“存款”，取而代之的是严格的、根据预算安排的“用款额度”。[2]主要变化见表1所示。由此可知，在实行国库集中支付后，高校在资金拨付、资金核算和付款管理等方面均发生了一系列变化，总体上效果是财权向上级集中，财政部门监管职能得以强化，财政管理更加精细化。

表1.我国高校实行国库集中支付制度前后管理模式比较

三 高校国库集中支付条件下内部控制环境存在问题

COSO报告将内部控制划分为控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通五个相互联系的要素。其中，控制环境是指影响企事业单位在建立、制定政策、执行程序以及效率等方面所产生的各种加强或削弱的因素。包括员工的诚实性和道德观、员工的胜任能力、管理当局的管理哲学和经营风格、董事会或审计委员会、组织结构、授予权力和责任的方式、人力资源政策和实施等。[3]控制环境决定一个组织的氛围，影响该组织中人们的内部控制意识，是内部控制其他要素的基础。由于国库集中支付制度在我国还属于新兴事物，且对于高校，特别是地方高校来说，还处于非常不成熟的阶段。现阶段，很多高校在实施国库集中支付制度的过程中受到了很大的阻碍，执行过程中也显露出了一些问题。

（一）实行国库集中支付制度中政府层面问题

首先，法人治理结构不完善。目前我国的多数高校属于公立学校，高校虽然施行法人权利，但是和政府之间尚且存在着委托代理的关系。政府作为出资者和所有者，对于应当起决策作用的重要事项，却往往只是进行形式上的批准或过问；相反对于譬如招生、收费等应由高校自主办理的相关事宜，却给予了过多的干预。这种所有权和经营权的不相分离，势必会影响高校协调有序的运作。

其次，政府的政策规章与高校实际财务机制形成矛盾。在国库集中支付制度中明确规定不允许向分校(院)、校医院和基建处等二级核算单位转拨资金，这就和《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》相违背，影响他们正常开展工作；在国库集中支付制度下，要求高校将预算内、外资金区分为不同的类项等进行核算，但自1998年起，高校已经全面取消了预算内、外资金分别核算的模式，转而实行综合预算财务模式管理。这就给高校的资金核算提出了难题。在国库集中支付制度下，不允许将教职工和学生的补助金转入到原来代发工资的银行，这项举措给高校的资金管理带来了巨大的不便，尤其是制度规定对于5万元以上的现金支付须由财政厅批准，这项规定对于几万人的高校的日常备用金管理带来巨大压力，也影响了高校财务工作的效率。

（二）实行国库集中支付制度下高校自身存在问题

首先，国库集中支付系统中岗位的重要性没有得到重视，国库集中支付系统只是相当于原有的出纳功能。[4]很多高校国库集中支付只是起到单位出纳作用，只发挥了银行转账作用。由原来手工填写银行支票到银行办理业务，改为不用到银行交纳票据，在高校财务部门内部通过国库集中支付系统自行转账处理，相当于银行柜台在校内办事点的作用。没有切实发挥国库集中支付制度的管理职能，国库集中支付形式相当于银行存款科目作用，国库集中支付系统相当于银行转账功能。造成这种状况的因素是高校只是发挥了国库集中支付系统表象的一种作用，深入的一方面即国库集中支付制度的核心内容——控制预算、管理预算层面职能没有得到充分运用和发挥。

其次，内控制度不健全，内控流程不完善。目前大多数高校未根据国家政策结合学校实际制定出一套完整的内部控制制度，一般的内部控制制度只是针对财务部门，而管理决策层和其他相关部门则不受内控制度约束。另外，由于高校管理人员数量有限，兼岗现象严重，不相容职务不能合理合法分离。

再次，预算管理作用发挥不到位。尽管国库集中支付系统坚持“有预算才有支出”，但由于高校每月根据年度预算申报当月用款额度的事项却无法得到校内有关部门配合，大多根据财务部门经验预计，而且费用报销基本采用“审批在前审核在后”的程序，给制度的落实增加了很大的难度。

（三）实行国库集中支付制度下高校内财务部门存在问题

首先，国库支付系统与财务系统数据不共享。目前国库集中支付系统与学校财务系统是独立运行的两个系统，学校财务系统中的数据无法在国库支付系统中直接调用，系统数据没能实现共享，大量的支付数据在单位会计核算工作中已经手工录入一次，到国库集中支付操作系统中又要按另一套编码重新分类、计算。[5]这样不但不利于预算控制，而且重复劳动多、工作量大、降低了工作效率。

其次，会计核算难度加大。国库集中支付制度不允许向分院、校医院和基建处等二级核算单位转拨资金，影响高校正常工作的开展；高校已经实行综合预算财务管理，而支付制度规定又要区分预算内、外的资金，区别不同的类、款、项等资金渠道进行核算；预算单位对修购基金、职工福利基金、学生勤工助学基金的提取及后勤集团维持费的划拨等，国库集中支付制度没有明确的规定，使得高校难于以此进行实际操作。

再次，没有把国库集中支付系统和会计核算统一进行管理。高校实行的国库集中支付系统是独立于高校会计核算系统之外的，但是处理的又是同一摊事务，由原来的所有事务都在会计核算系统中处理完毕，变成现在的在会计核算系统中账务处理后转到国库集中支付系统中，再处理一遍来完成支付功能，容易造成会计核算内容与额度指标使用不对应。

四 优化高校在国库集中支付条件下的内部控制环境的措施

（一）实行国库集中支付制度下政府层面改进措施

首先，理顺政府和高校的关系，确立独立法人地位。当前政府在高校治理中的核心任务在于权力的转移和重新分配，政府对高等教育管理的权力重心应适当下移，应该从“既掌舵又划船”转变为“只掌舵不划船”，解决高校管理中的越位问题，培养高校树立法人主体意识，使高校真正拥有办学自主权，同时承担起相应的责任。[6]尤其是改革教育行政化管理，把校长的选拔、考核、评价权交给教职工，让校长把由对上级负责转变为对教师负责；，恢复高校办学的自主性，减少行政命令、通知、评估对高校办学活动的干扰事项，突现学校的办学特色；另外，政府还可以通过建立问责制，监督和评估高校资源的使用情况和效益，从而避免国有资源的浪费和流失。

其次，修订与国库改革不相适应的法律规章。财经法规本来就是与经济形势和财政政策相适应的，必须与时俱进，使之更加符合实际需要、更加科学。为此，必须适时修订《行政事业单位会计制度》以及相关的法规，解决国库集中支付过程中遇到的各种问题。只有对《总预算会计制度》、《预算法实施条例》等有关制度进行修订，才能够确保顺利地制定与实施内部控制制度。此外，还需要制定相关的《财政资金支付管理办法》等条款，才可以适应拨付程序的变动、账户体系设置等改变，从而用法律制度确保国库集中支付的内部控制制度得以加强。

（二）实行国库集中支付制度下高校自身改进措施

首先，加强宣传培训工作。国库集中支付系统是高校生存的命脉，它对于高校日常活动的开展起着至关重要的作用。高校一切业务和活动的开展所需的资金都是通过这个体系来实行的，通过这个系统能够提高高校管理水平，弥补原来预算和结算脱节的缺点。[8]高校必须意识到实行国库集中支付制度能够改进财务管理工作，认识到国库集中支付制度对高校财务工作的重要性和无可替代性。

其次，加强内控环境建设，完善内部控制环境。深入学习《会计法》、《企业内部控制基本规范》等法规，提高全体员工对内部控制重要性的认识和执行内控制度的自觉性和严谨性；建立总会计师制度。按照《总会计师条例》、《高等学校总会计师工作试行规程》，要求地方高校建立起总会计师制度，使高校财经领导走专业化之路；在高校管理中，加强管理控制和内部牵制，真正做到不相容职务相分离。

再次，发挥预算的刚性，强化预算控制。建立预算工作岗位责任制和授权审批制度，使预算编制、审批执行、考核等不相容岗位之间能够形成有效的制衡机制。[7]进一步强化预算编制控制，在科学预测、决策基础上，制定可行的标准和定额，推行零基预算体系，建立规范的预算调整、审批制度，开展预算执行情况分析，确保预算执行的有效性和可行性。

（三）国库集中支付制度下高校内部财务改进措施

首先，国库集中支付系统方面要设计成为能同会计核算系统相接轨的网络管理系统，两者应在信息处理中互相兼容。在系统使用方面，应更多考虑实用性特点，应该站在使用者方面，尽可能结合高校本身的管理要求进行设计，能使高校财务管理工作从预算、核算到结算存在于同一系统内，最大限度达到应用国库集中支付制度对高校财务工作进行高效率管理的目的。为此，必须改进国库集中支付系统网络，避免其出现差错。

其次，对多校区会计核算设立附属零余额账户，降低会计核算难度。高校多校区会计核算对于单位零余额账户的同城异地结算提出了新的要求。建议按照类似于银行信用卡的主、副卡管理方式，由财政部与人民银行协商制定关于基层预算单位在同一商业银行系统内设立“附属零余额账户”的相关政策，经学校主管部门和财政、银行共同审核批准，对基层预算单位的同城异地分支机构在原单位零余额账户下设立附属零余额账户，办理单位分支机构的日常结算业务。银行负责该预算单位主、副零余额账户的管理，并通过主零余额账户与国库支付系统进行资金结算，以利于国库集中支付制度的平稳推进。

再次，会计核算系统跟进。会计科目的设置要同国库集中支付系统相匹配，会计核算指标控制要与国库集中支付制度的管理相一致。账务处理上要能与国库集中支付系统中的预算指标一一对应，制定一套既能进行会计核算功能又能进行国库集中支付的功能的平台，尽量减少工作量，这样才能达到实行国库集中支付制度的目的，实现高效应用国库集中支付制度的目的。

五 结束语

国库集中支付制度作为一项新生事物，其产生发展具有其历史必然性。但任何事物的改革都需要经历漫长、循序渐进的过程。一方面，国库集中支付制度能够改善规范学校的管理，增强学校的内部控制刚性；另一方面，受到了很多高校现有管理制度、预算水平以及技术支撑等方面的限制，并没有完全发挥出国库集中支付制度的优点。只有两者不断改进、相辅相成，在宏观环境与微观环境上优化，才能最终使得我国高校财务体制机制得到可持续的良性健康发展。

[1]蒋东秀.国库集中支付改革对高等学校财务的影响[J].财务会计,2010,(1):105.

[2]章燕.高校国库集中支付问题的探讨[J].审计与理财,2011,(3):46-47.

[3]徐孝民.现阶段高校实行国库集中支付制度的利弊与对策—基于高校组织定位和活动规律的视角[J].中山大学学报(自然科学版),2010,(3):201-208.

[4]郑蔚文.国库集中支付制度下高校内部控制的思考[J].会计之友,2010,(12):99-100.

[5]宁宏茹,孙红梅.高校内部控制环境建设刍议[J].财会月刊(综合),2006,(2):22-23.

[6]王雪峰.高校内部控制环境探析[J].财会月刊(综合),2008,(4):16-17.

[7]权凤英,杨晓安.基于高校内部控制的环境优化探析[J].陕西农业科学,2010,(5):199-201.

[8]司金山,全勇.试论我国高校内部控制环境的优化[J].怀化学院学报,2006,(12):174-175.