中国地方政府税收竞争对FDI地域选择的实证分析

薛 钢 王 笛

（中南财经政法大学 财政税务学院，湖北 武汉430073）

一、引言

在外商直接投资（foreign direct investment，FDI）影响因素的研究中，税收因素对FDI流动的影响虽然不如政治稳定性、劳动力成本、基础设施等因素那么直接，但经验数据表明税收对于FDI的地域选择具有积极影响。Devereux和Freeman研究了1984～1989年间税收对7个国家之间FDI流动的影响，证实了税收影响着FDI的区位选择［1］。Sedmihradsky和Klazar以波兰、捷克和匈牙利的FDI的案例研究为例，也发现国家间的税收差异会导致资本流向的改变［2］。而越来越多的研究发现，税收因素对于FDI在同一国内的区域选择也具有影响力。例如Coughlin等以1981～1983年FDI的分布为研究对象，发现税收是决定FDI到美国不同州进行投资的主要因素［3］。

自我国改革开放引入FDI以来，由于“外溢效应”的存在，在很大程度上带动了我国经济的技术水平和组织效率不断提高。乐为在对FDI与中国投资区域选择的实证研究中发现，税收政策一直扮演着重要的地位［4］。李宗卉和鲁明泓运用面板模型验证了我国区域税收优惠政策会影响FDI流入区域［5］。

然而，FDI在我国国内区域间的分布呈现出明显的非均衡性，不同区域间FDI的技术外溢以及经济增长效益有所区别，最终导致我国区域经济发展的不平衡。李永友和沈坤荣认为这种现象会明显受到中国式分权下“政治晋升锦标赛”模式的影响，当地方政府偏向于采取粗放式税收竞争来争夺经济资本时，会引发FDI区域分布的不均衡［6］，进而最终降低FDI质量与经济增长效应［7］。由于我国区域情况复杂，现有研究还缺乏针对地方政府竞争与FDI区域选择的实证研究，本文将通过对税收竞争等因素对FDI在我国区域分布的影响进行分析。

二、政府间税收竞争对于我国FDI地域分布的影响机理

我国的分权机制存在着政治集权制度背景下各地区政府财政分权的典型特点。在政治与经济的双重激励下，各地区政府为实现政治上的竞争优势和以GDP为考评核心的绩效提升，纷纷致力于推动辖区经济增长，并在促进辖区经济增长的过程中倾向于互不合作，力求在“政治晋升锦标赛”中取得竞争优势［8］［9］。

目前，以资本为核心的要素投入仍是我国经济增长的主要驱动因素之一，为实现本辖区GDP最大化增长的目标，各地区政府纷纷采用各种行政、经济手段限制本辖区内资本流出，同时制订多种优惠政策来吸引辖区外的资本流入。与国内资本相比，国外资本拥有更强的流动性和更高的生产效率，并且可以带来一体化的资本、管理技术和生产技术，产生多方面的溢出效应，这促使FDI成为各地方政府间激烈竞争的主要目标。在国内不同辖区间对FDI竞争的主要表现就是为其提供包含廉价土地供应、基础设施投入、国家环境政策的“非完全执行”等多方面的优厚待遇［10］。而在众多手段中，粗放型税收竞争几乎不产生任何执行成本，并能直接扩大国外资本的盈利空间，一直是地方政府引资竞争的主要方法之一［6］。2008年开始实行的新企业所得税法虽在国家层面上取消了对外资企业的税收优惠，但各省市为招商引资及促进当地经济发展，大多存在突破国家规定的优惠幅度甚至越权自行制定税收优惠政策的现象，使得外商投资企业的实际税率低于名义税率。税收竞争中差异性的税收制度和税收优惠政策使得各地区面临较大的实际税负差异，对FDI的吸引力也不同。

从表1可以看出，我国八大经济区外商投资企业面临的实际税率值由大到小排列依次为东部沿海地区、西南地区、北部沿海地区、南部沿海地区、黄河中游地区、东北地区、大西北地区和长江中游地区［11］。年平均值，各年中值、最大值和最小值都比较好地表现了这种排列顺序。这说明沿海地区以及南方各省市区地方政府间税收竞争程度相对弱，而中部、北部部分地区以及偏远地区地方政府间的税收竞争程度相对强，尤其是长江中游地区近年来税收竞争程度显著增强，且该地区FDI规模和比重都呈现较快增长态势。但就以标准差衡量的样本离散程度来看，东部地区各省市区实际税率值的最大值和最小值分别为18．3%和11．77%，其标准差为2．13%，显著高于其他经济区，这说明了东部地区各省市区间税收竞争程度差异较大。

表1 2000～2009年八大经济区实际税率值比较表 （单位：%）

FDI在我国的分布结构严重失衡，区域性差异非常明显，呈现明显的集中性和靠近沿海地区的特点。不同区域间FDI的技术外溢以及经济增长效益有所区别，导致我国区域经济发展的不平衡。虽然FDI的溢出效应潜力很大，但这种潜力的发挥会受到地区人力资本等社会软环境制约。在地方政府忽视社会民生事业发展而热衷于见效较快的基础设施建设时，较低水平的软环境会抑制当地对外资的吸收以及外资对经济的溢出效应。经济发展水平和社会能力上的差异使得FDI对各地区经济增长的促进作用也呈现明显差异。同时，地方政府过度的税收竞争使地方政府陷入“囚徒困境”，降低FDI的质量和经济增长效应［9］。

各省市区FDI对工业经济的贡献（即FDI所提供的工业总产值占该地区工业总产值的比重）可以大致衡量FDI在该地区的经济增长效应。由表2可以看出，2000～2009年八大经济区FDI对工业经济贡献程度由高到低排列依次为东部沿海地区、南部沿海地区、北部沿海地区、东北地区、黄河中游地区、西南地区、长江中游地区以及大西北地区。这种排列顺序与前面实际税率值的排列顺序大致相同，反映出税收竞争较强的地区FDI的经济增长效应反而更弱。值得注意的是，以标准差衡量的样本离散程度来看，一方面，北部沿海地区（3．73%）与东部沿海地区（2．78%）标准差的值显著高于其他经济区，说明两地区FDI对工业经济贡献程度在经济区内各省间差异较大。其中，在北部沿海地区内，北京（42．99%）和天津（46．60%）FDI经济贡献值显著高于河北省（14．67%）和山东省（17．11%）；东部沿海地区内，上海（60．33%）FDI经济贡献值显著高于江苏（36．44%）和浙江（23．29%）；另一方面，长江中游地区标准差仅为0．36%，说明该地区各省市FDI对工业经济贡献程度的差异性显著低于全国其他地区。

表2 2000～2009年八大经济区FDI对工业经济贡献程度比较表 （单位：%）

基于以上分析本文提出假设：地区政府间存在税收竞争现象并且地区间税收竞争程度不同；粗放式税收竞争对外商直接投资的积极效应存在地区差异，随着时间推移，其吸引力逐渐下降。

三、模型的构建及变量选取

（一）被解释变量FDI

本文旨在从全国宏观角度和八大经济区地理划分角度这两个层次，对政府间税收竞争等因素和FDI在中国区域分布的实际效应进行实证分析。因此，模型选取的被解释变量为我国除西藏自治区外30个省市区2000～2009年直接利用的FDI数额，并按照年平均汇率折算成人民币。如不加特殊说明，本文数据均来自《中国统计年鉴》（2010），各地区实际利用FDI数据来源于各省市区统计年鉴。

（二）解释变量

1．政府间税收竞争。政府间粗放的税收竞争使辖区内外商投资企业的实际税率存在显著差异。由于政府间税收竞争难以直接衡量，理论界对政府间税收竞争的衡量方法各有差异。本文用各地区外资企业实际承担税率（real tax rate，Rtax）的高低来反映税收竞争的程度。Rtax值越高，表明该地区外商投资企业承担的税收负担越重，地方政府间税收竞争程度越弱；反之，则表明该地区外商投资企业承担的税收负担越轻，地方政府间利用税收竞争手段吸引FDI的程度越大。实际税率值以各省市外资企业所得税除以该地区固定资产投资中利用的外资存量来计算，其中各省市区外资企业所得税来自《中国工业经济统计年鉴》（2001～2010），固定资产投资中利用外资存量则采用永续盘存法下的资本存量进行测算。

2．地区人均生产总值，以PGDP表示，等于各省市地区生产总值除以该地区总人口。将该指标作为参数考察主要是由于其代表了该地区的经济发展程度与市场规模。

3．地区人均公共支出额（public expenditure），以PEper表示，等于各地区公共支出额除以该地区总人口。该指标体现了该地区的公共服务供给水平和公共社会需求状况。

4．各地区职工平均工资，以Wageper表示，反映各地区劳动力成本。数据来自中国国家统计局网站。

5．各地区的单位面积公路密度 （公路里程／面积），以Infra表示，衡量各地区基础设施水平。良好的基础设施可以降低经济活动的交易成本，促进要素的高效率配置。各地区公路里程数据来自中国国家统计局网站。

6．地区进出口贸易水平，以Ftrade表示，等于按照年平均汇率折算成人民币表示的对外进出口贸易总额占当年GDP的比重。反映一个地区对外开放程度和国际化的指标。地方政府积极培育本地区对外开放环境，放弃地方保护主义，将有利于FDI流入和本地经济发展。

根据以上变量，本文构建了2000～2009年八大经济区外商直接投资与税收竞争关系的面板数据模型：

FDIit＝β0＋β1Rtaxit＋β2PGDPit＋β3PEperit＋β4Infrait＋β5Wageperit＋β6Ftradeit

其中i＝1，2…30，分别表示全国30个各省市区；t为2000～2009年不同年份，t＝1，2…10。

四、实证检验与分析

根据上述理论模型，本文采用Eviews 6．0中的面板数据分析模块（pool）构建2000～2009年我国八大经济区（包含除西藏外的30个省市）FDI与相关变量间的关系。模型检验方面，本文模型F检验拒绝没有组别效应，H检验拒绝随机效应，所以本文选择个体固定效应模型，基于前述数据，模型各参数结果如表3所示。

表3 八大经济区FDI区域分布影响因素分析表

由于模型结果中，Wageper和Ftrade两个变量系数大多没有通过t检验，说明地区劳动力成本和地区进出口贸易水平对FDI的影响并不显著，本文Wageper和Ftrade两个变量剔除后，再将FDI与Rtax、PGDP、PEper和Infra的关系进行面板回归，回归结果见表4。

表4 八大经济区FDI区域分布影响因素分析表

从回归结果可以看出，各地区税收竞争程度不同，税收竞争对FDI的流入效应也存在差别。具体而言，在黄河中游和长江中游地区，实际税率Rtax的系数为负，且都通过5%的显著性检验，两地区外商面临的实际税率与FDI呈显著负相关，说明上述地区倾向于采取税收竞争，降低外商投资企业的实际税率来获取外商投资资本；从低税率吸引外资的程度上看，长江中游地区对外资的吸引程度（216．5）明显大于黄河中游地区（6．71）。然而，前文表2的数据显示，长江中游地区FDI对工业经济贡献程度偏低，反映出税收竞争虽然产生了积极的FDI吸引效应，但是其FDI质量并不高，并未引致经济增长效应的明显提高。

而对其他地区而言，实际税率Rtax的系数为正，特别是东北地区、南部沿海地区和西南地区，外商面临的实际税率与FDI呈显著正相关（系数t值通过5%的显著性检验），说明这些地区税收优惠并不是吸引外商直接投资流入的主要因素，良好的基础设施水平和经济发展环境也能吸引外资的流入。同时，无论从表3还是表4的回归结果都可以看出，除西南地区和长江中游地区外，其他地区人均公共支出水平与FDI呈负相关关系，反映政府人均公共支出水平的增加并没有引起地区FDI流入的增加。这说明由于我国地方政府公共投入如果更重视经济建设支出，而忽视社会民生事业发展，不利于改善地区投资的社会软环境，进而也不利于提高该地区对外国资本的吸引和吸收能力。

五、基本结论与政策建议

改革开放初期，以降低实际税率为代表的税收竞争政策对保持我国持续高水平的FDI流入起到了重要作用，但过度偏向于有利于外资企业的优惠政策实质上造成了对内资企业的政策性歧视。随着我国经济发展水平和市场环境的改变，以牺牲国家税收为代价的粗放型税收竞争问题日益凸显，需要从制度层面予以修正。以2008年内外资企业所得税合并为起点，我国已经进入到统一内外税制的建设之中。本文通过对我国30个省市区的面板数据分析发现，整体上我国辖区间通过税收负担的降低以获取FDI流入的竞争方式正在发生改变，这说明自2008年以来我国实行的内外资统一税制正在发挥应有的公平功能。但是，在具体实施过程中，旨在实现公平竞争的税收政策依然会受到具体执行主体的干扰，各级政府仍有足够的动力与能力实施制度外激励。区域研究结论也表明，实际税率的确对于我国不同地区的FDI的影响存在明显差异：在黄河中游和长江中游地区，地方税收竞争水平高低仍然是该地区吸引FDI的主要手段；在北部沿海与大西北地区，地方税收竞争水平对FDI的流入不存在明显影响；而在经济相对比较发达的南部沿海地区、东部沿海地区和东北地区，外资流入根本就不依赖实际税率的高低而取决于其他因素。同时，长江中游地区的实证研究也表明依赖于税收竞争方式的FDI的积极影响也在不断降低。

由于FDI对于我国今后一段时期经济发展乃至区域发展仍然具有重要的战略意义，在合理引导与高效利用FDI方面，需要注意以下方面：一是坚持税制公平原则。在强调税制统一的基础上，加强对各地区引资竞争行为的规范化建设，减少地方政府对外资实行的越权优惠，避免区域间的过度竞争，真正实现税制执行中的“政令统一”；二是弱化地方政府的恶性税收竞争动力。改革官员考核机制，树立科学政绩观，在加强对地方政府行为约束的情况下，增加政策信息透明度，强化对政府引资行为的监督；三是优化高质量FDI投资的软环境。应调整地方政府财政支出结构，加大科教文卫等社会性支出，提高人力资本存量和质量，以改善投资的软环境，在提升FDI质量同时实现对辖区内经济增长的持续激励目标。

［1］Devereux，M．P．，Freeman，H．The Impact of Tax on Foreign Direct Investment：Empirical Evidence and the Implications for Tax Integration Schemes［J］．International Tax and Public Finance，1995，2（1）：85－106．

［2］Sedmihradsky，M．，Klazar，S．Tax Competition for FDI in Central－European Countries［Z］．CESifo Working Paper Series，2002，NO，647．

［3］Coughlin，C．C．，Tera，J．V．Arromdee，V．State Characteristics and the Location of Foreign Direct Investment within the United States［J］．The Review of Economics and Statistics，1991，73（4）：675－683．

［4］乐为．税收政策对跨国公司FDI资本成本决策影响的比较研究［J］．经济社会体制比较，2007，（1）：59－63．

［5］李宗卉，鲁明泓．中国外商投资企业税收优惠政策的有效性分析［J］．世界经济，2004，（10）：15－21．

［6］李永友，沈坤荣．辖区间竞争、策略性财政政策与FDI增长绩效的区域特征［J］．经济研究，2008，（5）：58－69．

［7］鞠市委，刘朝．FDI对国内投资挤入挤出效应的时空差异——对西部地区不同时段和区域的比较分析［J］．西部论坛，2012，（2）：72－79．

［8］张忠任．关于我国税收竞争特征的理论分析［J］．财政研究，2012，（1）：28－31．

［9］匡小平，卢小祁．财政分权、地方财政赤字与土地财政——来自中部欠发达地区J省的经验证据［J］．中南财经政法大学学报，2012，（1）：61－64．

［10］杨晓丽，许垒．中国式分权下地方政府FDI税收竞争的策略性及其经济增长效应［J］．经济评论，2011，（3）：60－68．

［11］李善同，侯永志．中国大陆：划分八大经济区域［J］．经济前沿，2003，（5）：12－15．