解决农村土地抛荒问题

万甘忆

摘要：土地抛荒问题是当今中国经济发展过程中统筹城乡发展、构建和谐社会所面临的重点和难点，而完善土地流转制度则成为解决土地抛荒问题的重要路径。本文通过阐述土地流转制度宏观、中观和微观层面存在的问题，提出明晰农村土地产权制度、完善基层政府服务、健全土地流转市场等对策以完善土地流转制度的建设，最终解决农村土地抛荒问题。

关键词：土地流转；土地抛荒；政府行为

一、引言

土地抛荒，指的是适宜耕种的土地不予耕种，主动任其闲置、荒芜的现象。据有关学者统计，我国比较大的土地抛荒有三次：第一次出现在80年代中后期：第二次出现在1992年前后：第三次始于1997年，至今尚未结束。现在所面临的新一轮土地抛荒问题与之前存在很大差异，概括起来呈现出以下特点：一是抛荒总面积增加了，涉及面扩大了。生产条件、自然条件好的地省区还是差的地区，均有土地抛荒现象存在。二是常年抛荒增多，季节性抛荒减少，一部分季节性抛荒地转变成了常年抛荒地。随着城市化进程趋势不断扩大，农村劳动力大量转移，导致从事农业生产的劳动力严重缺乏，且外出劳动力绝大部分为青壮劳力，留下老弱病残，致使大量耕地无人种或有人无力耕种，许多耕地只有抛荒。农村新一轮土地抛荒是当前形势下“三农”工作中的新情况、新问题，既是一个经济问题，更是一个社会问题，不仅影响粮食生产安全，而且影响农村社会稳定，影响推进农业现代化和实施城乡统筹的进程。解决土地抛荒的办法有很多，但从新一轮的土地抛荒原因来看，完善土地流转制度无疑是各级地方政府解决抛荒的有效路径。

二、文献回顾

土地抛荒问题的研究一直是中外学者面临的重要课题，而在土地抛荒的成因分析方面，许多学者提出了不同原因。熊祥强（2006）认为我国农村基础设施落后、社会化服务跟不上、农业抵御然灾害能力差，增加了农业生产的自然风险程度，提高了生产成本，影响了农民种田的积极性：仅仅依靠农户个体来改善水利条件是不可能的，对于无法耕种的土地只得任其抛荒。据调查此类原因造成抛荒的比例较高，尤其是山区。俞金尧（2012）认为现有的各种法律对禁止抛荒的规定缺失或规定不完善，致使农户不承担弃耕的责任。考查我国现有的《农村土地承包法》和《农业法》，这两部法律只是明文规定要尊重农民生产经营的自主权，不得干涉农民正常的生产经营活动，而没有规定农民不得将承包地抛荒。农业生产环境恶化是抛荒现象普遍发生的又一诱因，环境污染使得水源以及浅层地下水无法自净，部分耕地无可用水源耕种，抛荒土地利用价值下降，村民只好任其长草抛荒（陈朝辉，2012）。

在土地流转制度方面，不同领域的学者从不同的角度研究我国农村土地流转中存在的问题。侧重法律规制的学者倾向于对现存有关土地流转法律条文的研究，较多关注国家对于土地流转相关法律法规的制定以及法律制度的建设，包括现有法律之间是否存在矛盾，如何实现法律规定的统一。宋朝晖（2009）认为，从法律制度的角度看，制约我国农村土地承包经营权流转进一步发展的不利因素有四个方面：内在因素是农地承包经营权的债权属性，外部因素是农村土地市场尚未形成，程序性因素是登记确权制度不健全，功能性因素是所有权的部分权能缺失。侧重产权制度的学者在研究中更加关注农民的利益，运用经济学产权理论来分析如何通过土地流转来实现资源优化配置。韩笑（2007）认为，土地所有权主体不明确会导致承包经营权缺乏稳定性和安全性，一方面会因为农地承包经营者享有的权利不稳定而影响经济收益，使得现行农地使用权的转让范围受到很大限制。另一方面各种法规过于严格控制。直接阻碍了流转市场的建立与完善，同时还会影响农民的权利意识，使其将不完备的产权当作一种理所当然。

综上所述，土地抛荒问题成因有许多，具体涉及到农业投入成本高、农业净收益低、农业补贴低、环境污染程度严重、基本设施建设差和流转政策实施情况不理想等因素。然而针对当前新一轮抛荒问题蔓延之势，完善土地流转制度无疑是农村经济发展新的增长点和新农村建设的客观需要。土地流转中存在的问题既关系民生等微观的层面又有国家法律政策等宏观的层面，不同文献关注的部分存在交叉，现有文献大多采用规范性分析方法，定量分析方法被采用的较少。再加上，由于我国领土面积广大，不同省份的土地流转情况存在较大差异性。基于此，本文将多个角度相结合，多学科交叉综合分析土地流转制度存在的问题，并采用实地调查方法采集数据进行定量分析，在进行研究时要加强区域差异性的体现从而为各级地方政府制定切合地区实际的流转政策以解决土地抛荒问题提供借鉴和参考。

三、问题探析

（一）宏观层面：我国农村土地产权制度不清晰阻碍了流转市场的建立与完善

随着农村经济的发展和土地经营权流转市场的建立与完善，土地产权的稳定和明晰，对于维持农村经济的稳定、规范土地的流转具有至关重要的作用。然而目前，我国农村的土地产权主体模糊不清。虚化的土地流转利益主体难以适应现代农业市场化的客观要求，具体表现为土地所有权和使用权的界定不清晰。《宪法》规定农村土地归国家和集体所有，但只是名义上归集体所有，实际产权仍是模糊不清的。现实中，有些地方出于某种原因不得不进行多次不同规模的调整，从而导致土地使用权的不稳定，公平交易更无从谈起，最终会降低农民对土地中长期投资的积极性。

（二）中观层面：政府行为不规范造成土地流转政策执行偏差

农村土地流转涉及多项政府行为，包括相关政策与法律的制定、对相关的土地流转行为进行监督检查、提供公共服务等，农村土地流转中所存在的各种社会问题从某种程度上反映了政府行为的缺位。

1.从街道层官僚理论来思考政府执行政策的偏差

所谓街道层官僚（Street Level Bureaucrat），实际上就是基层官员，是指那些在其工作进程中直接与公民互动的公共服务人员，以及对任务执行具有实质性判断力的公职人员。街头官僚理论主要关注街头官僚所拥有的自由裁量权，以及在此基础上所具备的政策制定能力。利用街道层官僚理论，我们分析出政府行为的四大执行偏差。第一，政策宣传方式不规范，干预市场交易主体。在许多农村土地流转政策缺乏适当的宣传、引导和管理，农民对土地流转的政策存在误解，基层干部强迫干预甚至操控农村土地流转，把农民排除在流转环节之外。第二，限制流转方式，改变土地流转用途。原则上，土地流转后不得改变农业用途，但比较效益乃是实质性的导向，种粮效益与其他经济作物或养殖效益存在剪刀差问题，许多地方政府为了自身利益随意改变耕地用途。第三，缺乏管理，流转程序不规范。基层政府管理机制不健全，中介服务作用尚未发挥，合同条款不完善导致出现流转程序不规范的问题。第四，收益分配不明确，存在信息不对称。土地流转的供求信息不透明、非对称，而且在利益分配的协调中缺少“竞价”、“叫价”环节，使得平等地位的农民处在了土地流转收益的末梢。

2.财政政策不完善，农业扶持不到位

财政对农业扶持的不到位，造成以下问题的出现：第一，绩效考评制度不健全，公共服务资金使用效率不高，基础设施建设差。我国目前的财政支出绩效评估远离基本公共服务的要求，基础设施老化，而后续更新又跟不上，从而制约了农业产业的发展，给规模流转形成了较大的障碍。第二，政府指导工作不到位，未建立流转中介服务机构。当下农村土地流转尚处于一种自发、无序状态，如对于各类信息的收集、加工和发布不及时造成了信息的不对称，各类纠纷无法得到及时解决导致农村土地流转双方丧失了流转积极性，使农村土地流转的发展受到一定阻碍。第三，农村保障制度没跟上，农民存在生活、养老保障顾虑。改革开放以来，与城市社会保障相比，农村社会养老保险制度、农村最低生活保障制度和农村医疗保险制度的建设一直处于低保障水平，政府不能合理通过财政政策完善农村保障制造成其严重滞后，使农民长期依赖土地，从而限制了农村土地的流转。

（三）微观层面：农民市场主体地位缺失，需求偏好显示区域相差异

土地承包经营权的流转效果不理想导致农民依旧对土地的现实依赖。阻碍了农村的富裕劳动力成为市场主体从事非农生产的实现。另一方面农业规模经营和农村合作经济组织建设的不完善阻碍了农业生产主体的市场地位、农户的组织化程度及农民对市场的驾驭能力的发展。

笔者在东部发达地区和中西部欠发达地区分别选取了土地抛荒问题较严重的广东省和湖北省作为代表，通过实地问卷调查的方式，了解不同地方农民在土地流转中的意愿。调查显示东部发达地区农村土地流转率大约在12%，而中西部欠发达地区农村土地流转率稍少于10%，所以从总体上看我国农村流转程度还偏低，东部流转程度好于中西部地区。在“不愿流转土地原因”问题上，中西部大多人反映流转收益过低，希望自己享有所有权可任意支配。东部发达地区经济发展快，进城打工人数多，打工经济的持续发展与两代农民工的土地观念差异使得兼业型农民逐步减少。西部欠发达地区的村民对土地权属的私有化想象替代了原有的土地归集体所有的观念，普遍存在重农轻商、家庭或家族观念，加之当地对农民流转土地后收益不高、保障制度建立不完善等因素造成不愿意流转土地。

四、完善建议

（一）明晰农村土地产权制度

明确所有权，稳定承包权，搞活使用权，是建立土地流转制度的基本方向。一方面，中央政府应该尽快完善和补充《宪法》、《土地管理法》、《农业法》、《农村土地承包法》、《物权法》等法律文件，加强农村土地流转方面的行政立法，明确而合理的对所有权主体进行界定，以解决长期以来集体所有主体错位、缺位和虚位的问题。另一方面，地方政府对当地情况了解，就历史遗留的产权不清晰的土地应征求农民群众的意见，在达成一致的基础上，进行界定和划分，并做好记录和登记，方便进行常规管理。

（二）完善基层政府服务，有效履行政府职能

1.完善转移支付制度，构建财政公共服务支出绩效评估和效果反馈机制。整合财力性转移支付制度，以达到扩大均等化转移支付规模、增强基层财力、强化财政均等化功能的目的。构建公共服务支出的绩效评估和效果反馈机制，提高财政支农资金的使用效率。

2.建立法治政府，加强法律制度对政府及政府内部的监督作用。一方面，发挥制度对政府行为的规范和约束作用，做到制度取决于政府行为到制度约束政府行为的转变。保障土地产权制度的权威性，强化土地政策的稳定性，保证法律制度的操作性。另一方面，政府自身也要建立相关措施规范管理，预算安排合理化。

3.加强流转政策宣传，正确处理流转中农民自愿与政府引导关系。各级政府和基层干部应充分利用各种媒体，大力宣传有关农村土地流转的法律法规和通过土地流转增收致富的典型，用现实事例启发和引导农民积极参与土地流转，从根本上改变农民的小农经济思想。各级政府要增强服务意识，积极为规模经营指路，并有效防止任何组织和个人违背农户的意愿。

4.基层政府做好引导工作，切实提高土地流转收益。只有让农民认识到土地流转的好处，并得到切身利益，才能让其放心流转土地。一是政策引导。要从产业政策上给予支持，制定优惠财政税收政策。二是项目引导。要整合各类农业项目资金，有计划、有步骤地改善农村基础设施，完善农业水利、交通基础公共服务。三是资金引导。政府应该充分挖掘民间资本注入土地流转市场，不断完善资金来源体系、资金渠道。利用农业担保公司，鼓励改革农村信用社成立邮储银行、建立农村银行等建立多层次多渠道的农村金融体系，对集约土地从事农业生产经营的企业和个人提供信贷担保，优先安排贷款，简化贷款手续。四是技术引导。各部门为流转大户及时提供和推广新的农业科学技术，实行技术跟踪服务。五是市场引导。根据各地经济发展水平、市场供求状况及农业生产企业效益情况，科学合理确定土地流转区域指导价格。

5.合理确立流转方式及用途，规范土地流转程序。在调研中笔者发现广州省等地存在易地开发，把耕地改为工业用地的现象，基层政府应严格坚持土地流转过程中的政策要求，稳定承包权，不改变土地用途，维护农民的自主经营权。同时，除了流转方式用途不合理，流转程序也急需规范化。一方面，土地流转双方要在平等互利、协商一致的基础上，签订规范的土地流转合同、实行登记制度，由村委员会备案，并在乡（镇）以上土地承包合同管理部门登记。另一方面，要充分发挥土地流转中介服务组织的作用，为流转双方提供规范的土地流转合同文本，并为土地流转合同的订立、变更进行签证。

6.建立和完善农村社会保障体系，解除农民后顾之忧。一方面，应逐步建立和完善农村社会保障体系，根据当地的实际情况建立满足最低生活保障、失业保障、医疗保障、养老保障等最基本的保障制度，弱化土地的保障功能，为走出土地的农民解除后顾之忧。另一方面，要制定土地流转风险扶持制度，积极探索建立农业保险制度，改善农业发展的经济环境，最大限度地降低土地流转所带来的风险。积极探索利用农民的各种综合性补贴作基金，为全部实现土地经营权流转的失地农民办理养老保险的新路子。

（三）健全土地流转市场，因地制宜满足不同区域需求偏好

1.建立完备性的土地流转市场。一方面，各地基层政府应积极鼓励、扶植建立与农村土地流转相关的中介组织，构建土地经营权流转信息平台，建立农村土地流转的信息网络体系，利用各种手段大力培育发展土地流转中介服务机构。另一方面，还可以通过建立一些民办的中介组织减少政府的行政干预，增强农民自主经营的权利。民办的中介组织更加了解农民所需提供的信息和服务，更加能够减少信息不对称现象的发生，有效地提高服务效率。

2.建立规模化的土地流转市场。第一，流转市场要向土地规模化发展。一方面，可以通过加大农业招商引资力度，利用大型公司企业专业管理，引导集中连片流转土地。另一方面，可以利用工业发展的理念，指导农业产业的形成，使土地向当地经营大户、种植大户集中，加速土地流转。第二，流转市场要向服务规模化发展。土地流转市场服务主要包括专业的咨询、土地评级、土地评估、土地的托管、保险、融资等服务。

3.建立差异性的土地流转市场。各地政府要充分了解当地产业结构，大力发展特色产业、

主导产业。一方面，对一些工业基础相对薄弱，农业基础条件较好的地方，要分类指导，加大农业产业化经营力度。另一方面，对于适合发展非农产业的地区，应当加快农村剩余劳动力转移。要加快二、三产业发展，对一些工业发展较好的地区要依托工业小区建设，进一步提升农村工业化水平和城镇化率。对一些工业发展滞后的地区要依托农村消费市场和农业资源，分类指导，加快农村商贸发展，创造更多的农村就业机会。