从芦山地震反思我国应急管理问题

四川省团校 谭毅

四川雅安芦山7.0级地震发生后，有关部门和社会各界迅疾投入到抗震救灾工作中，整个过程得到了舆论和专家的普遍肯定。例如，此次地震应急响应及时，在地震发生后半小时，四川省委省政府就带领公安、消防、安检等部门的专业力量赶赴灾区；又如，此次地震的信息发布非常透明、及时。地震发生的当天中午，四川省就召开了新闻发布会，权威、真实、准确、全面地向社会公布受灾和救灾情况，而在震后救援的“黄金72小时”内一共召开了5场新闻发布会；在抗震救灾工作要由救援转入恢复的时间节点，四川省政府和国家有关部委的人员，又在北京国务院新闻办公室发布厅召开了新闻发布会，初步系统地披露人员伤亡和财产损失等情况。此外，这次应急储备物资调度比较及时。根据地震级别、受灾情况等信息，按照《中华人民共和国突发事件应对法》和《中华人民共和国防震减灾法》及相关预案的有关规定，将抗震救灾工作交由四川省委省政府全面负责，国务院有关部门和各有关方面，根据灾区需要提供支持和帮助，体现了依法应急的要求。以上这些都值得充分肯定，但是我国的应急管理体系建设仍然处在不断完善之中，有关这一体系的一些问题也在此次抗震救灾中暴露出来。这些问题至少表现在以下方面。

向灾区运输救援物资

应急响应的联动机制有待优化

因为突发事件牵涉广泛。应急管理需要协调多方力量共同参与，如若涉及的某一方响应不及时，都会影响整个应急管理的顺利进行。此次地震发生后，交通部门的应急并不十分及时。4月20日8时02分发生的地震，到当天10点多钟，成雅高速才开始免费通行，在一定程度上耽误了救援人员进入灾区施救的时间。收费员的解释是当时没有接到上面的通知。这说明，要么交通部门的应急预案没有及时启动，要么该应急预案关于应急交通高速收费的条款缺失。不仅如此，在灾区地面交通拥堵的时候，直升机迟迟未投入救援，也是救灾初期抗震救灾工作遭受舆论诟病最多的方面之一，说明我们的应急联动机制，还有需要细化和改进的地方。

应急物流建设任重道远

可以说，目前中国的应急物流仍然处在起步阶段。虽然2006年我国第一个从事应急物流的专业组织——中国物流与采购联合会应急物流专业委员会成立，但这个组织与政府应急管理工作的衔接不够。各级政府虽然逐步建立起了应急物资储备库，但应急管理单靠政府的物资储备和运输远远不够。囿于政府对社会物流体系参与应急管理缺乏引导和规范，导致社会各界的应急物资不能由第三方统筹协调，统一转运，使得应急部位的物资转运无序，也增加了应急交通管制的负担。

物流企业的应急物流管理也存在很大问题。地震发生之后的第三天（4月22日），中国邮政、顺丰等物流企业方才宣布对发往地震灾区雅安下辖的芦山、宝兴等6个县的赈灾包裹，全部免收邮费、包装用品费和封装费；汇往灾区的抗震救灾款也免收汇费。这一行为是企业为彰显社会责任而主动免费，还是四川省政府事先就有与相关企业的应急物流供给协议，我们不得而知。单从时间来看，已经暴露出应急物流建设不足的冰山一角。而后来媒体曝出的顺丰拦截地震爱心物资一事，则在更深层次上更为直接地暴露了即使是国内最为先进的物流企业，在应急物流建设上也存在重大缺失的这一事实。

应急志愿服务需要加强

汶川地震后，国内许多省级行政区域建立了自己的应急志愿服务总队，广东、重庆等地也出台了应急志愿者的管理办法。这些现象表明，应急志愿服务得到了相当重视，事实也证明了，应急志愿服务在最近几年的突发事件应对中发挥着越来越大的作用。然而，此次芦山地震还是暴露了应急志愿服务的一些问题：一是应急志愿者队伍不健全。从公开的报道看，四川的雅安市和芦山县在地震之前都没有建立应急志愿者队伍，而是在地震发生之后临时招募了一些志愿者。这就使得在突发事件后，应急志愿者无法第一时间集结。加上由于之前没有任何统一演练，临时组织的人员很难保证应急志愿服务的专业性。二是应急志愿服务缺乏统一的组织和指挥。地震发生后，各级各类志愿者组织和个人涌入灾区，在给灾区带去爱心的同时，也给抗震救灾工作带来了负面影响。许多志愿者无事可做，反而要占用灾区有限而宝贵的水、食物甚至药品等资源。三是应急志愿服务的专业性亟待加强。许多志愿者在灾区只能从事装卸货物、分发食品等很多普通民众可以从事的工作，而可胜任直接救援工作的应急志愿者则相对不足。应急志愿者队伍的这种结构性缺陷，暴露出其志愿服务专业性缺乏的严峻现实。

以上因素综合起来，导致了媒体所谓的“爱心泛滥只会给抗震救灾添乱”的遗憾后果。为应对上述问题，需要逐步建立各级各类的专业应急志愿队伍，也需要在今后的应急管理中，加强对应急志愿服务的统一管理、调度和指挥，在实现应急志愿服务结构优化的同时，实现对应急志愿服务的管理升级。

应急教育需要进一步强化

应急教育可以提高国民应对突发事件的意识、能力和责任，是常态下做好应急管理的重要工作。四川省包括雅安在内的各市州在2012年举行了5·12防灾救灾应急实战大演练。从此次芦山地震应对情况来看，演练对政府应急能力的提升起到了不错的作用，但仅仅举行这样的演练还远远不够。从此次地震之后的民众反应来看，很多即使学历不低的人也出现无法区分地震预测与预警、震级和烈度，以及将建筑物的抗震设防标准错误地理解为抗多少级地震等常识性错误。还有，在地震灾区有一些并未受伤的民众却不主动参与救援的行为，反映出其对政府的“等靠要”心理，暴露出民众在应对地震的责任或能力上的缺失，而自救互救意识和能力是降低地震伤亡的重要因素之一。这一方面与我们的应急教育整体不足有关，国民教育课程体系中应急教育还没有合适的位置；另一方面与应急演练“重演轻练”有关，即过分注重演练场面的宏大，对应急情景的规划不够合理，缺乏受伤公民自救互救环节设计，使得应急演练成为政府单方面的“军事演习”。

鉴于这些情况，有必要将应急教育正式纳入国民教育计划，设计专业课程，研发专业教材体系，培训专业教师。同时，应注重演练环节的仿真性，把政府应对能力演练和民众应对能力提升相结合，避免演练成为领导的“阅兵仪式”。

应急媒体报道的细节需要改进

来自全国各地的赈灾包裹

在抗震救灾中，媒体在汇聚社会爱心、监督救灾款项物资的去向、弘扬坚强不屈的民族精神等方面有不可替代的作用。但是媒体在抗震救灾中的作为并非全是正面的。其反映如下：一是各路媒体向灾区的无序进发在一定程度上影响了抗震救灾工作。当然，四川省把新闻发布会的地点选择在成都，这也在一定程度上分流了一部分涌向雅安庐山的媒体从业人员，是一个明智之举。二是媒体的职业伦理受到考验。比如，有的媒体为了拍一个镜头，要求救援队员停下救援工作，甚至为了采访拦截救援车辆。又比如，有记者对不愿接受采访的受灾民众追问再三，锲而不舍地对受伤较重需要休息的灾民刨根问底。三是媒体报道的过度集中性。媒体报道过度关注有官方专业救援队伍的受灾地区，而对其他一些受灾地区不作报道。媒体的这种选择性报道显出其应急状态下的盲目性。

所有这些方面都是今后应急媒体报道需要注重改进的地方。

善后调查评估工作需要建立公信力

我国突发事件调查评估的最根本问题是没有建立相对独立的第三方调查机构和机制，故难以保证调查评估结果的客观性和中立性。例如，地震灾害的损失评估主要由当地政府层层填表汇报集中，这样就没有从制度上扼杀受灾地区政府夸大灾情、赢得更多灾后重建投入的动机。虽然这些数据会得到相关部门专家的后期修正，但通过此法得出的受损状况，难免会受到社会舆论的怀疑。

此外，针对地震灾害的调查评估内容不够全面。目前我国尚无专门针对地震灾害善后调查评估的一般性法律法规。虽然汶川地震之后，国务院出台了《汶川地震灾后重建条例》，对地震调查评估工作的主体、目的、内容、方法等做了相关规定，其规定的调查内容主要包括受灾情况评估、灾后恢复重建资源环境承载能力、自然灾害危险度评估等，但服务于灾后恢复重建规划需要的评估，却没有像《生产安全事故报告和调查处理条例》那样，对责任进行调查评估。事实上，地震虽然主要是所谓人力不可控的“天灾”造成的，但其中依然有“人祸”可以调查，如建筑是否按照相关的抗震设防标准建造，预测与预警、应急响应、信息报告等是否有失职行为等。以上因素都使得这些调查评估的公信力不足。

巨灾保险制度需要建立

我国是世界上受到自然灾害影响最大的国家之一，但迄今并无专门的巨灾保险体系。虽然国内的许多寿险公司都把地震纳入了承保范围，但我国的财产保险主险一般都把地震作为“免责条款”，地震损失必须购买附加险，这导致我国地震灾害财产算式的保险赔付水平非常低。此外，保险公司在车险、学校责任险等险种中都豁免了自己对于地震的赔偿责任。灾难发生后，仅靠志愿的爱心捐助去温暖人心和仅靠政府的责任去抚慰民心是不够的，健全的巨灾商业保险体系对于防范因灾致贫才是长久的出路。

四川芦山4·20地震是中华民族遇到的又一次不幸的灾难，同时也是对我国已经建立起来、需要不断完善的应急管理体系的一次大检验。我们有理由相信，在看似完美的抗震救灾工作背后所暴露出的一些应急管理中的问题，将会不断地得到重视、反思和逐步解决。