社会治理中政府管理流程的优化路径:以 《行政许可法》第13条为视角

2013-09-21 08:40
大连干部学刊 2013年2期
关键词:公众流程政府

郭 祎

(成都行政学院 科社部,四川 成都 610110)

党的十八大报告指出,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革,继续简政放权,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。新形势下,社会治理领域存在的问题已非简单的社会冲突处置,更有其深层次的政府管理问题及公众参与权利满足等问题。全面提高社会管理科学化水平的路径不仅仅是健全 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的中国特色社会主义社会管理体系,而且要深化服务型政府建设以形成社会治理的配套和支撑,以适应经济社会发展的新形势、新任务及不断满足人民群众日益增长的新诉求、新期待。

一、社会治理及其基本要求

(一)理解现代社会治理

据 “百度百科”解释, “现代社会”实质上就是通常所说的工业社会 (Industrial society)。工业社会是指以工业生产为经济主导成分的社会,是继农业社会或传统社会之后的社会发展阶段,有时又称现代社会。其主要特点是现代科技发达、社会分化剧烈、社会分工精细、社会流动增强、社会日趋开放、社会观念更新、追求社会变革、农业人口下降、法治代替人治等。 “治理”指的是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。治理与统治既有相通之处,也有实质性的区别。两者的实质性区别之一在于,统治的主体只能是政府权力机关,而治理的主体可以是政府组织,也可以是非政府的其他组织,或政府与民间的联合组织[1]。整体来说,所谓 “现代社会治理”,是相对于 “传统社会管理”而言的,两者都是特定历史条件及经济政治环境的产物,可谓特点鲜明 (如下图所示),但从人类社会的发展趋势而言,现代社会治理更具人性化、适应性或变革潜力。努力追求或积极构建现代社会治理模式已是世界各国的普遍做法或共同经验,这一点在我国现阶段更显得异常迫切。

表1 现代社会治理模式与传统社会管理模式比较

(二)现代社会治理的基本特点

从理念、主体、过程及目标等方面来看,现代社会治理有以下基本特点:一是坚持以人为本的社会治理与社会发展理念,抛弃以物为本或见物不见人的治理思维,努力在社会矛盾预防、社会冲突化解、社会权利保障等层面做到以人为本,充分尊重和保障宪法法律赋予每一个公民的平等权利;二是治理主体的多元化,纠正政府包揽一切或打破政府与社会同构的传统局面,注重治理主体的尽量多元和充分调动社会中各个主体的参与积极性和创造性,发挥政府的必要作用和释放社会的最大能量;三是治理过程的法治化或制度化,改变过去管理中的单向性、魅力型氛围,强调治理过程的程序化、规范化、制度化,最大限度减少人的随意性和不确定性,促使治理效果更具可控性和可预期性;四是确立尊重和保障人权的治理目标,促进人与人之间、人与组织之间、组织与组织之间以及人与自然之间的和谐相处,区别于传统的满足于固化公权控制、社会稳定的家国格局。

(三)现代社会治理的基本要求

虽然我们对现代社会治理很难进行明确的理论界定或内涵阐释,但从其基本特点上不难列出基本要求,或者说只有满足了这些要求或条件,现代社会治理才有可能形成或较好地付诸指导实践。要求之一是政府职能转型。使政府职能转到更好地适应社会发展的需要、更好地促进社会公正的实现、更好地保障每一个公民的合法权益上。如果说这些较为抽象,那么可以将政府职能限定在 “兜底”的位置上,即不到非介入时不得介入,或者是法律授权才介入。也即是实现政府从前台到后台、从感性到理性的转变;要求之二是社会力量发育。多元化的社会治理客观上需要一个发育良好的、健康的、甚至可以说能够和政府相对应的社会,但发育社会不能仅仅依靠政府权力 “松绑”或 “放手”,还需要社会自身的自觉与自信。社会的自觉和自信同文化自觉与文化自信类似,都是一个长期积累和潜移默化的过程,必要的社会自觉或自信有助于加快社会力量的发育和促进公民意识的觉醒;要求之三是公民意识培养。某种程度上而言,现代社会治理模式的实质或核心是公民自己的治理,而公民意识的培养和公民能力的提升不可或缺,公民意识除了基本的权利与义务意识外,还包括诸如责任意识、公正意识、参与意识、科学意识、荣誉意识等丰富内涵;要求之四是互动机制完善。如果说以上三个方面是现代社会治理中的基本要求之第一阶段,那么各个要素或主体之间的衔接互动关系的形成则是基本要求之第二阶段,因为没有良好的要素或主体之间的衔接互动,就难以在思想和实践中达成最大共识,难以真正促进实践改善和达到预期的治理效果。

总之,现代社会的发展不断提升人们的需求层次和品质欲望,在多样化需求的日益增长中我们发现社会需求不像原来通过经济建设满足人们的温饱和财富需求那么简单,而是安全的需求、归属的需求、自尊的需求、自我价值实现等多层次社会性需求同时出现,这为我们的社会管理和社会治理带来了新的挑战[2]。应对挑战的办法或路径只能是扎扎实实提高现有的社会管理科学化水平,在创新理念、体制、机制等思想的指导下,积极构建现代社会治理模式,取代传统的社会管理模式,不断顺应形势发展需要和促进社会健康运行。

二、政府管理流程优化的意义

政府管理流程的优化是在借鉴企业流程管理理念基础上对政府内部进行改革,改变调整政府管理的机构重叠、中间层次多、流程不闭环等问题,旨在提高政府的管理能力,提高公众对公共服务的满意度。但本文所指的政府管理流程优化是基于政府外部因素及关系的政府权力介入流程,或可以称为政府管理的具体位置及权力边界问题,其重要意义有以下几点。

(一)促进政府职能归位

政府管理效能不佳或公众满意度不高的重要原因就是政府职能不到位,即人们通常抱怨的职能越位、错位、缺位等问题。究竟是什么原因导致了政府该做的事情没有做或做不好,政府不该插手的事情肆意干预,亦或是如何定位政府职能?有没有一种机制安排使政府职能归位?人们在探索和追寻这些答案的过程中更能发现政府管理职能的到位或接近于到位始终是一件复杂而艰难的事情,但追求的诱惑性 (动力)大于困惑性 (阻力),因为政府内部管理流程的优化变革将对职能的回归起到至关重要的推动作用。

(二)提高政府服务能力

随着我国经济社会的不断发展,人民群众对政府的公共服务、社会管理和与自身利益密切相关的问题提出了更高要求。群体性突发事件、各种应急事件频发,要求政府部门必须快速作出反应,此时如不及时地转变政府管理方式,优化政府管理的流程,使政府的管理和服务向精细化、法制化、流程化等方面转变,势必加剧社会矛盾,甚至将严重影响党和政府的执政形象与公信力。政府管理及服务流程的优化与边界厘定,使得其他治理主体的积极性和创造性得以展现,政府的社会动员能力及社会认同度随之提高,这种隐形的政府服务是将来政府服务能力中的重要组成部分。

(三)实现政府与社会的良性互动治理

新时期的社会治理是基于一定社会基础之上的政治国家与公民社会之间特定秩序的合作关系,这种合作关系的最佳状态就是善治,而善治就是使公共利益最大化的合作管理过程[3]。合作管理的过程显然是政府与社会之间良性互动的过程,但是合作或互动的前提必须具备,那就是政府管理的理念、方式或路径等应当和社会发展的需求相适应、相协调。依据我国社会层面的发展实际,政府管理与之相适应的首要问题不是政府做得不够,而是做得太多。即我们需要在衡平政府管理与社会发展实际的基础上,重新定义或调整政府与社会之间的关系,做出 “何时该社会出手,何时该政府出手”的机制安排,让政府管理的流程趋于科学化,使之更能适应社会治理的需要,推进善治进程及实现政府善治。

三、政府管理流程的优化路径

政府管理流程优化的直接依据是我国2004年7月1日颁布实施的 《行政许可法》,被誉为世界第一部规范行政许可的法律,其内容十分丰富。第13条的法条精神和内涵为政府管理流程的优化提供了可贵的路径。 “本法第12条所列事项,通过下列方式能够予以规范的,可以不设行政许可: (1)公?民、法人或者其他组织能够自主决定的; (2)市场竞争机制能够有效调节的; (3)行业组织或者中介机构能够自律管理的; (4)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”即政府负责的是前四者均难以有效解决或非最优解决的内容,换句话说,政府所谓的公共服务首先建立在公民、市场、行业或中介以及事后监督优先排除的基础上 (如图所示)。这个归位的角色表面上类似于托底或善后,但却是现代社会治理中所亟需的,也是需要在实践中严格落实和值得坚持完善的。

(一)公众自治优先

在中国特色社会主义法律体系框架下,公众自主和自治解决问题是公民的一项宪法权利,我国公众的自治突出表现为自主处理和参与处理两种基本形式,公众参与处理是自主处理事务的重要体现,也主要衡量着政府管理及服务水平。我国 《宪法》第2条规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。第2条与第33条所规定的 “国家尊重和保障人权”结合起来可以感觉到,国家权力属于人民与公民权利得以尊重和保障是我国宪法的基本精神和根本之意,公民通过选举自己的代表组成的全国人民代表大会制定或修正的 《宪法》赋予的权力行使中,应当体现公民意志,且在权力运行中有权通过法定形式进行参与和监督。公众参与的最大好处莫过于监督权力运行和促进权力规范,以此达到权力透明和权利知情,推动公正以人们看得见的方式一点一滴地被实现。在现代民主法治国家里,公众参与的重要性自不待言。有效的公众参与并非是所有的意见或建议必须被采纳,而是政府应当给予 “不被采纳”一个公开合理的解释,这已是一个不言自明的基本道理。历史和经验告诉我们,有效的社会治理离不开坚实的社会基础;有效的社会治理模式必须兼顾经济发展与社会凝聚力,并把公众参与作为首要的治理手段。夯实社会治理的社会基础[4]。值得思考的是,尽管公众参与是宪法法律赋予每个公民的基本权利,尽管在近年来各地出现了大量的公众参与成功实践,但囿于多种因素制约,政府还应当在公众参与层面进一步拓展负责的范畴,比如通过完善立法和加强宣传教育来培育公众的参与意识和提升参与水平,比如通过公众参与权利受损救济的渠道畅通来引导公众依法行使权利,引导公众参与为各个领域的科学发展做出更大贡献。

(二)市场调节

市场调节是由价值规律自发地调节经济的运行,即由供求变化引起价格涨落,调节社会劳动力和生产资料在各个部门的分配,调节生产和流通。符合市场经济的客观要求,能够比较合理地进行资源配置,使企业的生产经营与市场直接联系起来,促进竞争。这是在公众难以有效解决问题或应对挑战中的第二选择,即发挥市场这只 “看不见的手”对资源配置的基础性作用。市场调节是对价值规律和经济运行规律的尊重,有利于社会资源的优化配置,促进优胜劣汰,以看似残酷的竞争方式实现经济社会良性运行,但却是客观规律的反应,具有很强的公平性、平等性和规则性。一直以来,人们对市场与政府谁更该多一些的争议从未停息,但主流的观念却是应当发挥市场的主体作用,避免人为对于客观规律的破坏。30多年改革开放的实践也证明,发展中国特色社会主义市场经济具有无限的能量和空间,政府需要进一步努力的只是更加尊重市场经济的平等主体性和完善法治保障,而绝非取而代之。

(三)社会行业或中介组织服务

历史与现实证明,市场作用天然具有盲目性、滞后性和逐利性等缺陷,为了促进经济社会的健康运行和促进社会公平正义,有必要对市场作用加以限制,但此时还不是政府出手之时,而是让 “隐形的手”——社会,社会行业或中介组织等发挥对市场和政府的衔接互动作用。因为在社会领域,更大的权力意味着更大的责任;社会管理主体的利益越大,风险就越大。只有实行多元治理,才能减轻责任,分散风险[4]。多元治理的好处不仅仅是减轻责任、分散风险,而且通过 “还权于社会”,还有利于社会自身的发育、生长、壮大,有利于促进政府与社会之间相互支持的良好关系形成。现实的情况是,政府在社会支持层面的角色往往被社会控制所代替,无论是社会舆论监督,还是社会组织维权,人们看到的往往是一些政府的一味压制或一些地区对强制手段的娴熟运用,亦或是假借维护社会稳定之名行强化控制或与民争利之实。显然,这些都与我们提倡的以人为本或简政放权背道而驰。值得注意的是,政府对社会的还权不是根本目的,当然亦非权宜之计。根本目的在于促进强有力的社会系统形成,形成与政府相抗衡和制约的合作系统。其实,政府对社会系统的支持可以是多方面、多角度和多路径的,眼下比较迫切的就是加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制[5]。而这只是政府支持社会系统的一个侧面,另一个侧面就是进行制度规范,使得社会组织、社区组织或社会舆论等朝着现代社会治理模式的方向迈进。

(四)政府事后监管或间接监管

当以上三个主体、三种路径还难以化解危机或有效应对冲突矛盾的话,政府所应做的不是积极出手干预,而是静观其变,即事后监管的方式。事后监管的最大特点不是 “不作为”,而是 “软作为”,即有别于政府权力的强制干预,是一系列对于事态发生发展中的资料分析、信息甄别、得失衡量、时机评判、数据对比等工作;其最大优势是避免直接干预带来的更大损失 (比如公信力损害),赢得应对此类问题的时间和经验,是一种现代社会治理中的间接管理状态。当事后监管发现问题的严重性及事后解决方式代价过大时,最后启动政府管理的事前干预,避免类似事件或问题出现。

(五)政府管理的事前干预

显而易见,政府的管理职能处于五个层级中的兜底位置,这一点与新公共服务理论指导下的政府角色不谋而合,即政府的最大作用应当从主动管理、积极作为到主动服务、适时作为等方面实现转变,这也许正是管理流程优化的闭环链接点,即能否实现整个流程的闭环和良性循环,取决于政府权力能否 “耐得住寂寞”或 “让利于民”。如郑永年所提,社会的自我管理并不是社会的放任自由,政府首先要对涉及到公共利益的社会领域进行规制,即 “社会的被管理”,其中,社会保障、医疗、教育、公共住房等方面的社会制度建设应该被放在重要位置[6]。现阶段,坚持以民生改善为重点的社会建设需要一系列政府事前干预的政策出台,但在我国社会加速转型时期,制定良好的顺应时代和社会需要的政策制度绝非易事,一方面需要克服传统科层制的不良影响,摆脱人治观念的专制束缚;另一方面需要强化政策设计的顶层与基层相结合,需要充分体现社会领域的新变化和新诉求。但这还只是政府此类角色的一部分,在监督政策制度的落实上也需要摆脱一些既得利益者的百般阻挠与付出更多的精力克服政府自身内部庸懒散贪等弊病。问题与挑战都难以阻碍政府在政策制定和监督落实方面的进度,因为整个社会领域的自身发展与外部需求在倒逼政府适时干预角色的适当强化,以不断解决治理过程中不断涌现的新课题和及时回应政府管理整个流程中的其他治理主体的变化要求。

四、结语

2012年6月29日, “中国社会治理评价指标体系”在清华大学发布,共包括一个一级指标即中国社会治理指数 (China Social Governance Index,CSGI),六个二级指标即人类发展、社会公平、公共服务、社会保障、公共安全和社会参与,六个二级指标体现了民主、法治、公平、正义、稳定、参与、透明、自治等社会治理的重要价值和理念,有助于引领社会管理创新和社会治理改革的发展方向[7]。这些主要价值也是现代社会治理中的基本价值内核,是其灵魂所在。现代社会治理的最终目标要通过促进 “小政府、大社会”格局的形成,达到维护社会稳定和科学发展的良性运行状态。可见, “小政府”是这个过程中的关键词之一,明确政府负责的具体内容就是给政府 “瘦身”,为政府权力 “画圈”,就是促进政府为善治提供更加高效、便捷和规范的服务。党的十八大报告也强调指出,加强社会建设,必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系,加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。显然,不管是对于未来推进社会治理的制度设计,还是对于政府管理流程的进一步优化完善,法治的权威尊严与功能作用应当得到更多的尊重和发挥。

[1]俞可平.推动中国的治理研究[N].北京:学习时报,2012-06-25.

[2]向春玲.负面舆论场对社会管理的挑战[EB/OL].人民网,2011-06-27.

[3]殷昭举.创新社会治理机制[M].广州:广东人民出版社,2011:17.

[4]丁元竹.如何实现更加有效的社会治理 [N].成都:四川日报,2012-01-04.

[5]在党的十八次全国代表大会上的工作报告[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11-17/c113711665.htm.

[6]向松阳,等.创新社会治理模式,走好科学发展新路[N].广州:南方日报,2012-07-02.

[7]李晓明.“中国社会治理评价指标体系”成果发布会在京举行[EB/OL].人民网,2012-06-29.

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