论深圳经济发展与土地资源承载力关系

查振祥

（深圳职业技术学院 经济学院，广东 深圳 518055）

土地资产作为城市最大的、价值最高的存量资产和最基本的生产要素，几乎被所有城市列为城市发展过程中的首要资源。人类开发利用土地的最终动力是希望获得一定的土地收益，土地开发的收益是通过土地所承载的产业来实现的。“土地资源承载力”是指在不发生土地退化的前提下，一区域的土地所能供养的最大理论人口或经济活动规模，即土地人口承载量或经济活动产出量，而人口承载量和经济活动产出量之间又存在相关性。本文通过对深圳市土地资源承载关系的研究，挖掘提高深圳土地资源承载力的途径。

1 深圳市土地与经济发展关系总体状况

深圳以全国大中城市中人均占有土地面积最少的空间，在水电煤等资源消耗不断下降的投入基础上，实现了单位土地GDP、单位税收产出的全国领先水平[1]，参见表1。

国内其他经济发达地区与深圳土地产出率相比差距更大。“十一五”期间，北京市每平方公里土地产出GDP6242万元；天津市每平方公里土地产出GDP5776万元。福建省每平方公里土地产出GDP905万元；广东省每平方公里土地产出GDP2000万元；江苏省每平方公里土地产出GDP3000万元；山东省每平方公里土地产出GDP2070万元。浙江省每平方公里土地产出GDP2150万元①。

表1 深圳土地产出率与其他城市（区）比较

在看到以上积极方面的同时，也要看到，深圳土地产出率与国际先进城市和地区比，还有很大差距。日本首都东京是全球最富的城市，2005-2010年期间年均每平方公里土地产出GDP为5.94亿美元②，是深圳的10倍；香港每平方公里达到15.6亿港元[2]，是深圳的3.5倍；新加坡每平方公里创造GDP2.7亿美元，是深圳的4.5倍③，见表2。

表2 深圳土地产出率与国际其他城市比较

2 深圳土地资源承载力与先进地区存在差距的两个重要因素

深圳土地资源承载力低于国际先进地区的原因是土地总量有限和土地利用结构不合理。深圳市陆地总面积1952 km2，分可建设用地和不可建设用地两大类。可建设用地包括工业用地、商业服务业用地、居住用地、学校医院等各类公共设施场所用地、交通用地和公园和绿化用地。不可建设用地中包含基本生态控制线内面积 974.02 km2，线外基本农田7.38 km2，线外河流、湖泊及滩涂等36.31 km2，见表3。

从以上指标看，深圳工业用地比重过大，达到 36.8%，超过国际和国内一些重要城市工业用地不超过10%的标准。深圳住宅用地比重也过大，达到23.17%，超过国际和国内一些重要城市居住用地不超过15%的标准。深圳商业服务业用地比重太小，才3.7%，大大低于国际和国内一些重要城市商业用地超过30%的标准④。

表3 深圳可建设用地构成表

深圳市工业用地达到300平方公里，占了深圳已建设用地的37%，大大超过国内城市20%的标准水平，从而限制了第三产业发展的速度。深圳市工业用地规模过大的主要原因就是工业用地中90%以上是处于产业链条中低端的加工业用地，降低了用地效率。低端加工业用地主要分布在二线关外的宝安、龙岗、光明新区、坪山新区、龙华新区、大鹏新区，共占用了全市工业用地面积的92.5%。

处于产业链条中低端的加工业本身收益水平很低。宏基集团创办人施振荣先生2002提出“微笑曲线”模式，说明以加工制造为主的第二产业位于产业链附加值曲线的最底端，利润相对薄弱，企业如果要获得更多的附加值，就必须向两端延伸——要么向上游端的零件、材料、设备及科研延伸，要么向下游营销端的销售、传播、网络及品牌延伸。总体而言，愈向两边走，企业获得的附加值就越多，如图1所示。同时，“微笑曲线”还表明发达国家的跨国公司通过产业内分工，从产品研发和设计、市场营销、品牌等技术、资金密集型的环节赚取大约 40%~50%高附加值；而发展中国家由于缺少技术，只能从事生产制造等劳动密集型产业，赚取微薄利润，这部分利润不会超过15%。欧美和日本等国家在“U”型曲线的两端，发展中国家在底部③。深圳市必须进行产业升级，否则只能永远为发达国家“打工”。

图1 微笑曲线⑤

深圳市土地利用模式目前总体处在“微笑曲线”的中间阶段，产业附加值较低。工业区出租经济是二线关外的宝安、龙岗、光明新区、坪山新区、龙华新区、大鹏新区经济发展的基本模式，宝安、龙岗、光明新区、坪山新区、龙华新区、大鹏新区每个社区都拥有几个工业园区，出租经营，有的社区还拥有10多个园区。这些园区规模普遍较小，很难实现产业的规模经营和土地的集约利用。从空间分布上来看，由于工业园区的建设较多地依赖于社区自身，属于自下而上的发展模式，造成园区布局较为零散，并且相邻的工业园多分属于不同的社区或公司，难以进行统一管理统一配套。由于低端的加工业本身附加值低，工业园区出租收益很低，见表4。

福永街道12个社区573万平方米面积的工业园区每年租金收入只有75636万元。12个社区工业园区占了3.5 km2的土地面积，每平方公里年实现收入仅有21610万元。“十一五”期间以高新技术产业和现代服务业为主的罗湖、福田、南山、盐田 4个区域每平方公里年创造 GDP12.87亿元，宝安、龙岗、光明新区、坪山新区、龙华新区、大鹏新区 6个区域每平方公里年创造GDP2.31亿元，罗湖、福田、南山、盐田4个区域每平方公里创造GDP量是宝安、龙岗、光明新区、坪山新区、龙华新区、大鹏新区6个区域每平方公里创造GDP量的5.5倍。

深圳住宅用地比重过大的重要原因是人口膨胀带来庞大的城中村用地。深圳人口增长分为3个阶段。1980年深圳建市时全部人口是33万人，主要是户籍人口，达到32万人，基本上是原深圳村民。外来人口只有1万人，是服务于特区建设的建筑队伍。1980-1990年，统计数字表明深圳居住期半年以上的常住人口增长到201万人，其中户籍人口68万人，暂住人口133万人。这个数字与当时深圳实际人口差距不是很大。当时深圳市三来一补产业发展到高峰时期，其他产业还没有大力发展，城中村处在形成阶段，还未大量吸纳加工产业人口，深圳市外来人口主要是三来一补产业人口，资料分析表明当时三来一补产业达到了200万人的从业规模，加上其他处于初期阶段的产业，由此推算当时深圳市实际总人口在300万人左右。1980-1990年期间深圳人口每年平均增长27万人，这是深圳人口增长较慢的阶段。1991-2000年期间，统计数字表明深圳居住期半年以上的常住人口增长到 700万人，2000年第5次人口普查深圳居住期半年以上的常住人口701万人。这个期间深圳加工产业、服务业得到大力发展，城中村已经形成，大量吸纳加工产业人口，城中村中的衍生行业得到成长，为外来人口快速增长创造了条件，统计人口数字与实际人口数字差距拉大。深圳现在的人口规模就是在这个阶段形成的，这个阶段也是中国农村人口转移高峰时期。根据当时深圳加工产业、服务业发展规模、城中村吸纳能力、城中村中的衍生行业规模推测，2000年深圳实际人口数字已经达到1200万人。1991-2000年期间，深圳人口每年平均增长90万人，这是深圳人口增长最快的阶段。2001-2005年期间，深圳加强了对外来人口的梳理行动，清无行动，深圳城中村建设得到控制，深圳加快了产业升级速度，加上中国内地劳动力供应量下降，深圳人口增长速度趋缓。统计数字表明深圳居住期半年以上的常住人口从701万人增长到827万人。2001-2007年期间深圳人口每年平均增长40万人。非户籍的外来人口在2007年曾经达到1200万人，2008年金融危机发生后，由于许多工厂关闭，当年减少100万人。2009年开始回升，目前深圳外来人口底数达到 1300万人，加上300万户籍人口，深圳实际人口总数达到1600万人。

深圳市至今没有探索形成完善的流动人口住房供应模式。目前深圳市特区内以往建立的流动人口“安置区”已经被全部拆除。但通过发展“三来一补”致富的当地人（深圳原村民），没有将他的第一桶金用来搞产业，像顺德、南海那些当地人那样，走发展自营产业路子。深圳原村民将第一桶金用来建房出租，形成了一个个庞大的城中村。城中村为外来人口提供了一个巨大的廉价的容身场所。深圳城中村小楼达到 60万栋，出租屋量达到400多万间套，出租屋面积超过2亿平方米，足以容纳 1300多万外来人口。深圳城中村面积超过了150平方公里，容积率仅仅为“1”⑥。由于城中村面积过大，导致深圳住宅用地达到183 km2，占深圳已建设用地的23%。深圳商品房容积率，多层楼房在2~3之间，高层楼房在5~7之间，深圳城中村容积率仅仅为“1”，导致深圳住宅用地对建设用地产生了较大的“挤出效应”。深圳大量劳务工的涌入客观上刺激了深圳本土居民疯狂建造出租屋的积极性，甚至敢冒风险建造了大量的违章建筑。深圳历史上有四次城中村抢建风潮，分别于1989年、1992～1993年、1999～2002年和2003年底。到目前为止，全市城中村私房总造价超过两千亿元，年出租收入超过1000亿元⑥。

应该说，深圳城中村为深圳经济的发展做出了较大的贡献，减少了政府在深圳城市快速发展时期需要提供的廉租房服务。但深圳城中村在发展中也留下了很多问题。城中村是急剧城市化过程中原农村土地、房屋、人员和社会关系等保留下来的产物，没有有机参与新的城市人口安置、经济分工和产业布局，仍然以土地及土地附着物为主要生产、生活来源，以地缘、血缘关系为基础形成的客观存在。城中村存在的问题主要体现在：

第一、城市建设畸形，土地利用结构不平衡、开发强度严重超标、功能布局不合理、私宅建设违章严重、基础设施严重滞后。城中村的建筑密度和空间形态处于失控状态，住宅的日照间距难以满足基本的卫生和生活要求，环境条件差。

第二、经济体制落后，股份公司体制不完善，人才缺乏，经济活动封闭保守，经济结构层次低，社会负担重，成长性弱。股份公司和外界的信息、技术、资金和人才交流程度低，形成了一个以租赁业为核心自我封闭的兼具社区组织性质的经济体。

第三、产业缺乏竞争力，股份公司的经营局限在物业租赁服务业这一产业中，对地租依赖性高，产业结构单一，从而使公司发展的实力非常单薄。福田区城中村共有土地约520万平方米；其中已建设用地面积约400万平方米，加上道路、公用设施用地，可建设用地已经用尽⑦。

随着新的城市经济分工和产业布局尤其深港合作的发展，城中村与周边城区的经济落差越来越大，城中村土地的潜力和价值没有充分发挥出来。

3 深圳市提高土地资源承载力的政策取向

深圳土地总量有限、土地利用结构和人口密度过大，降低了土地资源承载力，给我们提供了以下政策取向：

3.1 土地利用要“惜土如金、尽善其用”

土地资源承载力是可变的，取决于一定生产条件下的土地生产能力和土地利用模式。要推行高度集约化、精细化的土地管理模式，对每一寸土地都充分利用，最大发挥空间效益，在有限的土地上形成较高的经济产出水平。深圳市今后要从用地分类、基地位置、建筑高度三方面对土地的开发强度进行控制，放宽容积率和建筑高度，严控建筑密度。合理协调居住、工业、商业、基础设施、特殊用地等多方面关系，探索交通与城镇同步发展的新模式⑧。根据用途最佳、效率最高、效益最大的原则统筹安排各类建设用地。土地是个立体系统，不能局限于平面利用。居住用地和事业用地要在立体层面进行协调，以解决争夺平面空间的矛盾。对各类用地集中安排，能形成积聚效应，节约用地，提高土地产出率。城市不能只有一个中心区域，应该有多个中心区域。土地的产出率不但与土地开发密度有关，还与土地开发的区域次序密切相关，按照土地位置级差排列，由差到优进行开发，能提高土地产出率。

3.2 土地的空间布局调整十分重要

土地开发的收益是通过土地所承载的产业来实现的，土地收益提高过程是产业结构优化过程。在科学规划基础上实现区域产业分工的土地利用模式，能使各种产业在适合自己的区域得到积聚和发展，提高土地产出率。由于土地资源的限制，随着社会经济的发展，城市空间也会有一个代谢更新的过程，即城市空间重组过程。中国正从传统的以机械型工业技术为主转向以信息技术为主要社会支撑技术。技术进步促进了高新技术产业的发展及新产业空间的形成，出现了高新技术开发区、大学城等新城市空间。城市职能主要是从生产功能向管理、服务功能转化。中国城市产业结构正做出重大调整，以发展第三产业为导向，推行“退二进三、优二兴三”。这促使许多现存于中心城内的二级产业外移，城市中心主要发展以商业、信息、金融等为主的第三产业，城市出现了许多新空间，如CBD、高新技术园区、服务业集聚区等⑨。新城市空间的出现打破了城市原有的功能组织和空间格局，直接冲击了适应工业化社会的空间组织观念。

3.3 盘活存量土地是深圳土地资源承载力潜力所在

深圳土地资源承载力潜力在哪里？深圳提高深圳土地资源承载力途径在哪里？深圳二线关内外土地资源利用中存在较大差异，原二线关外的低端加工业比重较大，占用了大量土地，降低了用地效率。低端加工业造成人口膨胀，带来庞大的城中村用地，占用了大量土地。因此，深圳不是没有土地供应潜力，首先要盘活存量土地，尤其是城中村土地和低端加工业用地这两块利用率低数量大的存量土地资源，要采取得力措施进行盘活，舍此无其他更好的路径⑩。

在土地资源极缺的地区，挖掘土地来源十分重要，继续加大力度推行产业升级和产业结构转移，减少新增产业对土地的需求量，提高新增产业的土地产出率。发展现代服务业就是争种“高产田”。深圳要促进产业链和价值链向高端攀升，推进产业结构的优化升级，努力把高端服务业发展成为深圳经济新的“火车头”。

3.4 控制人口规模

把人口控制在一定的数量和一定的结构状态，是解决深圳土地问题的长远之策。不把深圳实际人口规模降下来，很多土地就会占用在住宅和公用设施形态上，城中村改造也难以推行，深圳土地紧张的根源就难以消除。

注释：

① 资料来源：深圳市2005-2011各年“国民经济与社会发展统计公报”；苏州市2005-2011各年“国民经济与社会发展统计公报”；上海市2005-2011各年“国民经济与社会发展统计公报”；天津市2005-2011各年“国民经济与社会发展统计公报”；北京市2005-2011各年“国民经济与社会发展统计公报”；浙江省2005-2011各年“国民经济与社会发展统计公报”；广东省 2005-2011各年“国民经济与社会发展统计公报”；江苏省2005-2011各年“国民经济与社会发展统计公报”；福建省2005-2011各年“国民经济与社会发展统计公报”。

② 历年国际统计年鉴。

③ 资料来源：创造“深圳质量”加快转变经济发展方式——“十二五”时期深圳发展的主线(作者：查振祥，特区经济，2011-03-25)。

④ 资料来源：东莞市土地科学利用问题研究（作者：肖白玉，暨南大学硕士论文，2011-05-18）；延长广东省加工贸易国内价值链问题探析（作者：房颖，现代经济信息，2011-12-23）。

⑤ 台湾科技业者宏碁集团创办人施振荣先生，在1992年为“再造宏碁”提出了有名的“微笑曲线”（Smiling Curve）理论，以作为宏碁的策略方向。十多年后，施振荣先生将"微笑曲线"加以修正，推出了所谓施氏“产业微笑曲线”，以作为台湾各种产业的中长期发展策略之方向。微笑曲线理论虽然简单，却(接（接脚注 5)很务实的指出台湾产业未来努力的策略方向。在附加价值的观念指导下，企业体只有不断往附加价值高的区块移动与定位，才能持续发展与永续经营。

⑥ 资料来源：深圳市人口现状、问题和对策研究（作者：查振祥，特区经济；2006-10-25）。

⑦ 资料来源：深圳市城中村集体股份合作公司变革研究（作者：查振祥，特区经济；2008-05-25）。

⑧ 资料来源：突破土地制约四建议（作者：查振祥，深圳特区报；2010-01-13）。

⑨ 资料来源：城市空间重组规律探索（作者：朱郁郁，孙娟，崔功豪；规划师；2005-04-25)；走向理性增长的城市空间实现途径初探（作者：余侃华，长安大学硕士论文；2008-06-06）；转型期工业城市人性化广场设计研究（作者：崔文河，西安建筑科技大学硕士论文；2007-05-01）。

⑩ 资料来源：突破土地制约四建议（作者：查振祥，深圳特区报；2010-01-13）；深圳市人口现状、问题和对策研究（作者：查振祥，特区经济；2006-10-25）。

[1] 黄杨略，姜东南。效益深圳[M]。深圳报业集团出版社，2007。

[2] 郭国灿。回归十年的香港经济[M]。三联书店（香港）有限公司，2007。