粮食托市收购政策机制及其有效性研究

●谢亦农

粮食托市收购政策机制及其有效性研究

●谢亦农

粮食托市收购是国家在特定省区范围内，通过对特定粮食品种实施最低收购价，以此来调节粮食市场供求关系、稳定粮食价格、保护农民利益、提高农民种粮积极性的重要宏观调控举措。随着我国农村经济社会的发展，托市收购政策机制所面临的市场环境正在发生变化。在此背景下，本文对粮食托市收购政策机制及其有效性进行了分析，并对提高其有效性提出了相应的政策建议。

一、托市收购政策机制的简单模型分析

理论上，粮食托市收购政策主要是通过粮食市场价格机制进行传导。如下图所示，政策实施前，粮食市场供求关系处于均衡状态E0，粮食价格为P0；当政府启动托市收购，一部分粮食由国家以最低收购价P1收购和储备，从而相当于市场供给量减少，供给曲线S向左移动到S1，市场实现新的均衡E1，此时价格从P0上升到P1；当市场价格升到托市价格水平之上时，政策性托市收购退出。可见，在托市收购政策机制下，国家只需收购较少数量的粮食Q1Q2，就会拉动粮食价格较大幅度的上升（P1-P0），而农民卖出粮食数量Q2，获得了Q2（P1-P0）的政策收益。

因此，粮食托市收购从启动实施到产生效果，需要对多个因素进行调控。首先，价格是托市收购最基本的调控工具，托市收购政策通过价格机制起到调控市场的作用，同时价格也是托市收购退出机制的决定因素，一旦市场粮价高于托市价格，托市收购即告退出。其次，托市储备是托市收购必不可缺的调控手段，通过托市收购，市场上一部分粮食用于储备，对区域性粮食市场供求关系产生直接的调控作用。

二、粮食托市收购政策机制的有效性分析

（一）价格机制的有效性分析

理想假设下，农民自己种粮，托市收购提高的市场粮食价格所形成的政策收益Q2（P1-P0）全部由种粮农民获得，此时托市收购政策在促进农民增收方面的有效性最大。而现实中，农民种粮正逐渐转变为公司和个体承包户种粮，农民卖粮也习惯于通过个体粮商卖粮，但价格机制并不区分市场主体身份，无法指向特定的受益群体，因此在实现农民增收政策目标方面，托市收购政策作用存在一定的局限性。

1、农业生产方式的影响。在土地承包、土地流转等新型农业生产方式下，原来农民的种粮收入转变为土地股权收入或者土地租金收入等新型收入，国家实施托市收购的政策收益主要由种粮大户和粮食生产企业取得，小规模种植粮食的农民增收效果并不明显，而流转土地的农民则只能获得间接的收益。因此，托市收购的政策效果更直接地体现为保护了种粮大户和粮食生产企业利益，提高了种粮大户和粮食生产企业的种粮积极性。

2、农民粮食销售方式的影响。在农民人均耕地面积较少的一些省份，单户农民家庭的粮食产量不大，加之托市收购点设置有限，农民的卖粮成本相对较高，习惯于将粮食卖给个体粮商。因此，托市收购的政策收益在农民和个体粮商之间得以重新分配，一旦个体粮商压级压价，农民的收益将进一步降低。

3、托市收购的粮食品种确定，难以兼顾储备和市场的需要。比如，南方省份稻谷托市收购一般以宜于储存的早籼稻、中晚稻为主，粮库对不易储存的优质稻等稻谷收购意愿较低。因此，部分品种粮食“卖粮难”问题依然存在，价格机制的作用也难以发挥。

（二）储备机制的有效性分析

在托市收购中，中储粮直属库、地方国有粮库，以及委托收储库点是执行收购政策的主体。这些主体共同参与粮食的托市收购和储备，发挥着调节市场粮食供求关系的作用。尽管托市收购并不直接以收购和储备数量为调控目标，但从提高政策有效性角度看，总是希望通过收储最小的数量，支付最小的财政成本，实现最终的调控目标。而事实上，在开放的市场环境中，由于各收购主体的利益取向不一致，国家无法有效调控托市收购粮食数量，导致储备机制的有效性降低。

1、粮库的逐利性。目前，地方粮库经营艰难、仓容闲置现象较为普遍，在国家按照粮食收储数量给予收购费用和保管费用补贴的情况下，粮库托市收购数量越大，得到的补贴就越多。因此，地方粮库都积极争取托市收购资格，争取多收粮食、多得补贴。有的甚至不惜高价抢购和降低质量标准收购；有的虚报收购进度，多领取财政补贴；还有一些粮库在市场价格高于托市价格的情况下，仍不愿退出托市收购，往往导致托市收购价格制动机制失灵，收储数量失控。

2、粮食生产短期内集中上市的特点及粮食现代生产方式和农民储粮、卖粮习惯的变化，增大了托市收购数量调控上的难度。一方面，随着农村人口向城镇化转移，农民储粮、卖粮习惯发生了一些改变，农民口粮储备呈现减少趋势，短期内粮食市场供应相应增加。另一方面，土地流转等新型农业生产方式，使粮食生产由单个农户向企业集约化生产转变，在目前粮食流通和商业储备体系还不完善的情况下，企业在粮食收获后如果集中卖出，势必使短期内市场供应增加，需要托市收购的粮食数量增大。

3、对于粮食市场长期性供过于求的状况，托市收购难以发挥调控作用。在粮食供过于求的市场环境中，只要市场预期这种长期性的供过于求状况不会因为短期的托市收购政策而改变，粮食商业经营的市场主体将会谨慎控制粮食周转规模，在托市收购期间市场粮价较高时卖出粮食。

4、在开放的市场环境中，进口粮食对托市收购政策具有抵减效应。托市收购所提高的市场粮价，增大了进口粮食的利差空间，造成进口粮食和走私粮食对本地市场的冲击，加剧了本地农民卖粮难的状况，一定程度上抵消了托市收购政策效应。

三、政策建议

从以上分析可以看出，托市收购对于促进农民增收有一定效果，但其有效性逐渐弱化。在土地流转和个体粮商逐渐成为市场主流的趋势下，托市收购的政策收益将更多地流向粮企和粮商。此外，由于市场主体的趋利性，托市收购的价格机制和储备机制存在失灵现象，托市收购粮食数量和质量难以有效控制，从而增加了托市收购政策实施的财政成本，并给以后托市粮食的仓储管理以及顺价销售带来了难题，存在着潜在的财政风险。而且，对于长期性的市场供求关系失衡问题，托市收购政策的有效性也较低。因此，要从根本上解决这些问题，需要从以下几方面着手：

首先，在促进农民增收，提高种粮大户和企业种粮积极性方面，建议采取更有针对性的政策措施，使财政支出的作用更加直接，方向更加明确。对于托市收购，需要进一步厘清政策目标与市场机制之间的关系，谨慎启动实施，更好地发挥托市收购的政策效果。

其次，进一步完善粮食市场体系建设，充分发挥市场机制在优化资源配置、促进粮食生产、稳定粮食价格、改善粮食品种和质量、提高农民收入等方面的导向作用。

再次，进一步完善粮食储备制度，充分发挥地方储备和商业储备调节粮食市场供求关系的积极作用。

最后，进一步完善土地流转、土地承包制度，拓宽农民增收渠道，保护好农民利益。■

（作者单位：财政部驻湖南专员办）