广州免费公园经营管理策略研究

关翩翩，唐诗韵，黄 艺

广州免费公园经营管理策略研究

关翩翩，唐诗韵，黄 艺

公园免费开放是城市发展、社会进步的必然趋势，是人与自然、人与环境和谐相处的具体体现，然而公园免费开放后，新问题、新矛盾也接踵而至。公园免费开放后，运作管理维护资金来源单一化；因门票取消后，游客激增而出现的公园游客容量过小，基础设施承载量次激增，公园管理难养护难问题；公园设立的创收点与游客感知价值间存在落差。本文选择广州市免费开放公园为研究对象，以公园属性为研究起点，探讨免费公园这一社会公共设施的可持续发展模式。

广州；免费公园；经营管理；策略

关翩翩/广东外语外贸大学南国商学院讲师，旅游管理教研室主任（广东广州510545）；唐诗韵，黄艺/广东外语外贸大学南国商学院2010级旅游管理专业学生（广东广州 510545）。

19世纪以来，伴随着工业化和城市化的兴起，城市公园开始在欧美等西方发达国家出现，并作为一种公益性设施向市民开放，目前，大多数西方国家的城市公园实行了免费制度[1]。城市公园于20世纪初引入中国，当时把“Public Park”意译为“公园”，与中国传统的“花园”和“园林”相区别[2]。

市场经济进一步深化，政府强化社会管理和公共服务职能，适应人们对充满绿色生机、以人为本、舒适恬静、环境-经济-社会可持续发展的动态城市的呼唤，重视城市公园作为城市文化传播的重要载体的角色，为大众提供了一个良好的依托场所，进行心灵短暂的休憩，推动城市公园免费开放。

广州市是国内较早实行免费对市民开放城市公园的城市之一，截止2004年底，广州173个公园已免费开放133个，占全市公园总数的76.88%。为响应国家《国民旅游休闲计划》关于“鼓励城市休闲公园、科普教育基地、红色旅游景点等实行免费或以优惠价格向社会开放”的号召，2009年6月29日，广州市政府常务会议通过了《广州市政公园免费开放工作方案》，决定对越秀公园在内的13个市政公园、2个园中园和17个森林公园全部免费开放[3]。

一、城市公园开放后遇到的问题

广州城市公园免费开放后，出现了经营管理困难、公园满意度下降等两大问题，需要有关方面重视和解决。

（一）公园自免费开放以来出现的管理方面的问题

1.运营资金不足。在免费开放之前，门票收入一般占公园总收入的20%-30%，个别甚至高达60%-70%，基本上能保证自给自足[4]。政府拨款部分只作为景观维护拨款专项维修费用、职工工资、日常管理开支自用，其余部分由公园本身自负盈亏。

免费开放后，公园正常运营的经费受到挤压，虽然广州市政府每年从财政经费中拨款给予公园管理方补助，主要用于其日常运转和维护公园各项基本设施，但政府方面并没有对不同层次部门管辖的公园拨款分配方式及额度进行调整，这就意味着非市级、区级管辖的街、镇、社区公园等面临着更大的挑战。另外，政府拨款在补助公园后剩余的可用资金不足，使公园管理方可能在其他基础设施建设上的维护和更新上相对缓慢。强化管理势必增加大量的人力、物力和设施，这对于负担大量退休离岗人员所需费用的公园而言是雪上加霜。

2.人流大量激增。公园免费开放后，人流大量增加，园内游憩者密度过大，超过最适容量时，公园生态系统的稳定性将受到破坏，过量的游憩者使公园原本宁静清幽的休闲氛围被打破，游憩者聚集在公园几个娱乐设施相对丰富的区域进行休闲活动。调查表明，游憩者认为自公园免费开放后，园内噪音分贝明显提高，失去了往日宁静休闲的氛围。同时，游客对于正在探索免费开放道路的公园管理方的评价有所下降，认为这些创收点的增加有些不合时宜，浓厚的商业气息让游客的感知度与期望值形成落差。

3.游客素质问题。现阶段公园游客素质仍有待提高，且个体间存在差异。当市民的社会公德和文明程度还没有提升到自觉维护公共设施、自发参与保护环境时，免费开放就可能造成管理难及养护难等问题。公共财产不再是稀缺资源，这反而降低了个人对它的关心程度。就像阳光和空气，被认为是取之不尽，用之不竭，人人可以均等享受的公共资源，因而很少有人关心它们是否会枯竭一样[5]。从经济学视角出发，每一个个体都被视为经济人，即以个人利益为出发，寻求利益的最大化。这种过度消费在松散管理下将引发“公地悲剧”。

4.安全隐患问题。公园免费开放后，各类社会闲散人员都可以自由进出园区，尤其对于占地面积广阔并且位置距离人流密集地较为偏远的大型公园，例如广州市白云公园等，其园内管理难度必然加大。一些犯罪分子也趁机进入公园，偷窃游客钱财或公共设施，对园内的治安状况产生影响。

（二）免费公园满意度明显下降

为了检验被调查者对免费公园满意度的感知，2012年3月至5月间，我们围绕人们对免费公园各方面的重要程度与现状评价，向流花湖公园、越秀公园、天河公园等不同年龄、不同性别的人群使用者发放问卷进行调查。问卷由5个指标构成，分别是旅游景观、公园娱乐、基础设施、公园管理以及公园服务。本次社会问卷共发放了200份，收回200份，其中有效问卷179份。

问卷调查实施过程中，研究者还随机抽样对部分受访者进行访谈，后期根据问卷数据结果有针对性地再次对游客进行深度访谈，以获取发展情况和解释性信息。同时，调查中研究者还积极联系免费公园管理者和经营者进行沟通对话。结果表明，由于经营管理困难及人流大量增加，随之引发的一系列连锁反应对公园满意度的影响尤为明显，且负面影响表现形式多样。

二、问卷调查结果与分析

从分析问卷的数据得知，游客对公园现状评价与相应的重要程度成反比。通过分析游客满意度雷达图，受访者对基础设施与公园管理两个方面的满意度的综合评价较高，而其他方面包括旅游景观、公园娱乐、公园服务的综合评价等级都是“较不满意”。显然，免费公园的游客满意度等级为“较不满意”。

图1 游客满意度雷达图[6]

根据问卷中游客对免费公园的满意度进行分析，发现40.9%的受访者对免费公园满意，还有30.5%的受访者对免费公园持不满意的态度。不同性别、不同年龄对免费公园的满意度感知存在差异，受访者对基础设施、公园娱乐满意度较高，对旅游景观、公园管理、公园服务持较不满意的态度。

三、解决城市公园免费开放问题的思路与途径

解决城市免费公园管理难、养护难问题的突破点，是缩小公园实际经营状况与游客感知价值间存在的落差，解决游客激增而导致的基础设施超载问题。创新公园管理运营模式，可以保证公园可持续发展，可以化解单一的门票经济为主的传统管理资金来源与公园免费开放的矛盾。

（一）增加公园游览吸引力及附加值

面对城市公园设立的创收点与游客感知价值间的落差，广州市的免费开放公园应充分发掘自身的自然和人文资源，特别是悠久的历史文化价值，增加园区的吸引力及附加值以产生形象替代，缩小感知价值落差。

1.重视园区非核心区域的形象塑造。公园应当明确形成园区内的地标区、塑造公园鲜明的主题形象的同时，也应当重视非核心区域。地标区往往是公园形象的指代和传播的象征，而在第一印象区、光环效应区以及最后印象区应当围绕地标区所蕴含的文化价值良好的公园特色形象。

2.凝炼地域文化。一个地区的历史、文化、宗教、民俗等人文因素是构成城市特色及激发城市活力的主要因素。人们对地方特色要素的感知较其他因素要深刻得多，同时，凝聚地方特色文化的景观满意度更为良好。文化要素的运用有利于公园的可持续发展。

对于慕名而来的外地游客而言，浸润着独特地域生活方式、生活态度、宗教信仰、性情品格等方面的公园必将受到好评。同时，针对以广州本地市民为游憩主体的城市公园，基于人们心中具有明显偏好、认可度较高的文化特色融入公园中，更容易使人们产生心理共鸣和积极情感体验。这不仅赋予设施、景观一种精神、一种灵魂，塑造城市形象的个性魅力，而且让免费开放的城市公园作为文化传播过程的载体，增强人们对广州的心理认同感，充分发挥公园的社会效益。

（二）公园行政主管部门建立约束机制

一方面，针对现阶段公园游客总体素质较低、个体间差异大的现状，制定相应的公园管理细则，重新明确公园各个管理部门的责任、权利与义务；针对公园游憩者行为亦应当有相关准则，对违反公园管理尤其是恶意破坏公园设施的行为以严厉处罚；另一方面，利用社会心理约束，通过公众传媒，如电视、广播、网络等进行线上线下社会公德教育。在法律、道德、舆论的正向作用下，对管理者、游憩者的行为进行约束，呼吁广大市民的关注和自主提高游园文明素质。

（三）创新公园管理手段

依托快速发展的移动互联网、信息化技术、二维码识别技术，不但可以对入园游憩者进行识别，并建立资料数据库，实现对游憩者行为好坏的计分监管与处罚制度挂钩。实时统计入园人数，控制园内游客合理容量，以解决游客激增而出现的设施超载以及消除因游客过多过杂而引起的安全隐患等问题。

（四）挖掘融资新途径

坚决摆脱传统门票经济下资金来源结构的束缚，合理、有效地拓宽融资渠道。通过融资主体多元化，引入社会资本填补公园取消门票后带来的管理维护方面的资金缺口，是解决城市公园免费开放后所面临问题的关键所在。拓展融资渠道必须以“5W1H”为切入点。

1.公园融资的原因是什么（why）？作为准公共物品的免费公园，政府需加大对免费开放公园财政投入和资金扶持的力度，问题是政府难于在短时间内拿出大笔资金补贴到各个公园，目前不少公园在建设管理方面仍在欠账，由管理维护资金不足而引发的系列问题在前文分析中也可见一斑。因此，免费公园应积极引入社会资本，以保证公园的日常运营、维护和设施的更新。

2.融资给什么样的公园（what）？当公园的管理运营经费有相当一部分交给市场运作时，其必将受到价值规律的影响。当公园在寻找第三方投资者前，应当提高公园为其所能带来的经济效益和社会效益，这与前文提到的增加公园游览吸引力及附加值、健全约束机制及创新公园管理手段具有密切关系，只有这样才能吸引更多的投资者。

3.公园融资用于什么方向（where）？公园融资应可贴补园内各项基础设施的维修养护；另一部分资金则用于改善公园管理与服务水平，可通过创新管理服务机制、提升工作人员薪资福利，这对免费公园经营优化、服务升级及管理规范非常关键，同时也有利于提升游憩者满意度。

4.公园融资主体有哪些（who）?在明确公园融资主体前，我们必须明白不同行为主体涉及不同的利益相关者，从而挑选出关系更加紧密的投资者，其关系如图2所示。

公园游憩者和其他利益相关者之间的核心利益存在差异。如从游憩者的角度来看，城市免费公园是寻求一种日常工作生活环境中无法实现的身心需要的满足，而对公园开发商来说，投资该项目是一种经济活动。前者是非经济利益，后者是直接的经济利益。公共设施项目投资者即便在遵循生态和谐、社会进步的原则下经营，所考虑的最重要因素仍然是“经济效用”。

图2 免费公园利益相关者层级

5.公园融资什么阶段开展（when）？虽然追求的核心利益不同，但可通过公园利益相关者全过程的参与，为各利益群体提供表达诉求的机会，从而使各方利益诉求与旅游景区发展目标更接近一致。可见，利益相关者的全面参与是实现各方的利益诉求、协调其利益关系的有效途径。

6.怎样融资（how）？在理清了5W后，再通过“1P理论”进行分析，融资渠道的拓宽就有了较为明确的方向。1P理论是指一个企业利用别人的钱为自己生产产品，然后部分免费或全部免费地卖给目标顾客，最后从第三方处获取收益。直接经济利益群体向设施使用者收取适当的费用，由此来回收项目的融资、建造、经营和维护成本，并获取合理回报，居住区公园用地和商住用地整体开发，引入房地产开发公司，政府给企业优惠的低价，企业在开发商建造小区的同时要承担公园的建设和管理，而购房者面对公园营造良好居住环境的青睐使房地产商销售量提升，从而得到对公园投资管理的回报。非直接经济利益群体，例如NGO、当地社区、游憩者、学术界则通过提供非资本形式的投入实现价值共创。按照“公园搭台、企业唱戏、八方参与、共同受益”的宗旨，利用一切可利用的资源，充分调动各方面的积极性，实现经济效益、社会效益的双赢。具体实施方法如图3所示。

图3 城市免费公园的第三方

（五）改革公园的现有管理制度

城市公园管理需要一个总体利益和目标的代言人来控制、引导、协调、规范其它利益相关者的目标和行为立法，并协调政策和项目与基础设施、提供激励、规划和促销等。与此同时，社区力量也不能忽略。社区公民参与程度普遍不高的现象，其原因在于政治结构、传统、当地政府在现有的保护地管理中的突出角色，当地社区实际上被边缘化了。在广州市公园的免费开放后，越来越多的市民受益于此，权利与义务是并存的，应当积极引入志愿者等社会力量参与公园的监督与管理，实现公园管理部门、社区和志愿者等众多社会力量“多位一体”的管理模式。

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[1]Crompton J L．The role of the proximate principle in theemergence of urban parks in the United Kingdom and in the United States［J］．Leisure Studies，2007，26（2）:213-234

[2]王炜.近代北京公园开放与公共空间的拓展[J].北京社会科学，2008（2）:52-57

[3]广东省人民政府.关于试行广东省国民旅游休闲计划的若干意见［粤府 2009（19）］.[EB/OL]http://www.gd.gov.cn，2009-02-21/2012-04-20．］

[4]王春雷，诸大建．从经济学视角分析城市公园的免费开放问题[J].价格理论与实践，2006，（10）:37-38

[5]熊吉安.公园免费开放的条件研究——以昆明市翠湖公园免费开放为例[J].云南社会科学2003年理论专辑，2003

[6]关翩翩，唐诗韵，黄艺.广州市免费公园经营状况调查报告[J].企业导报，2013，（1）:15-17

2012年广东省大学生创新创业训练计划项目“广州市免费公园经营状况及优化分析”（1262012016）成果

C935

B

1671-6531（2013）17-0071-03

责任编辑：何 岩