江夏城镇化的“底层设计”

□文/江时强 李劲峰

江夏城镇化的“底层设计”

□文/江时强 李劲峰

新型城镇化建设能否取得应有的成果，除了国家宏观政策引导外，基层如何做好“底层设计”确保协调稳步推进同样意义重大。

随着通用汽车、中国南车、武船重工等一系列制造企业以及百度、腾讯、菜鸟三大互联网巨头相继落户，地处湖北省武汉市南部城郊的江夏区，为当地农民脱离土地提供了大量就业岗位，同时也将这一城区推到新型城镇化加速发展的“窗口期”。

在江夏区区委书记汪祥旺看来，江夏区统筹城乡发展推进城镇化建设并非临时起意，而是根据全区当前工业化、城镇化、农业现代化“三化”进展情况制定的战略规划。

2012年，江夏区GDP超过370亿元，增长16%，完成规模以上工业总产值626.19亿元，同比增长32%；经济实力连续5年位列湖北前列。机遇就在眼前，但要真正抓住，并不容易。

身为江夏区政协主席的张敏主要负责全区城乡统筹发展。他告诉记者，在去年带队前往沿海发达地区学习城镇化建设经验的过程中，他有这样一个强烈感受：城镇化除需国家顶层设计引领外，还需各地结合实际情况做好“底层设计”。这样才能在城镇化过程中统筹布局、化解矛盾。

对此，江夏区区长胡亚波打了一个更形象的比喻；“如果将城镇化看成一艘大船，基层推进城镇化不可或缺的底层设计中，前期规划就好比船帆，明确城镇化进展的方向；资源配置有如动力系统，决定城镇化进程速度；利益分配则像船底压舱石，减少船舶颠簸确保社会稳定。”

村民过上了市民生活

法泗镇大路村距离武汉市区70多公里，走进这里的怡山湾集镇，道路两旁小洋楼新居整齐矗立，家家户户用上太阳能热水，超市活动场所齐全，除房前屋后两块菜地，还依稀保留着农村生活方式影子外，村民们的生活俨然与城市居民无异。

从去年起，作为武汉市六个新城区之一的江夏区，确定“一城十镇百村”思路，计划形成以一个新城为中心、10个左右特色中心镇为依托、100个左右如大路村怡山湾集镇的中心村为基础的三位一体城乡空间格局，统筹城乡一体化发展。目前，这一规划已选择3个集镇和包括大路村怡山湾在内的多个中心村进行试点。

然而，难题随之而来。首先面临的是，农民集中居住的新居建设，需要的大量建设用地资源和资金从何而来?为此，江夏区出台政策，明确实施城乡建设用地增减挂钩项目，对农民住宅整理复垦面积扣减新居建设占地面积后，剩余的土地指标可按每亩16万元标准，供其他建设项目使用，以此盘活农村建设存量土地。

以作为首批试点单位的江夏区大路村怡山湾集镇为例，一期搬迁的200多户村民中，全都自行将原住宅拆除复垦，每户宅基地平均都有1亩多，通过集中居住和土地复垦，就节省出农村建设用地208亩，可供其他建设项目用地。

但问题还没有结束。大路村村支书胡涛告诉记者，大路村在推进集镇建设过程中曾面临两大难题：一是土地流转租金如何分配；二是还建的农民新居如何分房。30年前土地联产承包划分后，现在有的家庭人多地少，有的则人少地多；村民住房的面积、新旧也各式各样，对于如何分配流转租金和还建新居，村民诉求各异，长时间难以达成一致。

为此，大路村召开村民会议，多次讨论分配方案后，最终表决通过按人头分配的模式，即以全村户籍人口为基准，来平均分配土地流转资金与还建新房。

“农村各地情况差异巨大，一些地方农民集中居住项目，容易成为上访和冲突的高发领域，因此必须坚持公平公开、民主共议的原则，才能做好城镇化中涉及农民利益调整的底层设计。”胡涛说。

采访中，当地干部一直强调，农村推进城镇化进程中，土地集中流转和农民集中居住是两大核心内容，而且均涉及利益调整，做好这两个环节的“底层设计”，才能在城镇化中确保社会稳定。

注重规划与配套建设

新型城镇化，必须要规划先行。

在这一方面，江夏区曾有过深刻教训。记者采访了解到，江夏区一些乡镇、街道盛产苗木花卉，上世纪90年代起，为加快发展苗木产业，靠近公路、交通便利的村庄纷纷以低廉的租金，将数千亩土地私下流转给商人种植苗木。苗木企业、商人大面积“圈地”，带来的直接后果就是项目选址困难、建设成本大增、城镇建设受阻。

“虽然政府后来冻结了各村私自流转土地行为，但农民私下流转租期长达30年。现在政府希望收回土地搞建设时，却不得不向承包商支付每亩上万元的苗木搬迁费。”这位负责人介绍，有的项目因苗木搬迁费协调不下来，选址只能一改再改。

“吸取以往的教训，全区正在对城镇化建设进行整体规划，避免各乡镇之间规划布局相互冲突或产业重叠。”江夏区国土资源与规划局副局长陈晓达说，目前已投资数百万元邀请专业团队，对试点街镇、村进行全盘规划，并要求今后发展严格按规划执行。

除科学合理的全局性规划外，完善的基础设施配套建设，也是不可缺少的关键一环。

以电力为例，江夏区安山街道办副主任严克勤说，随着城镇化推进及其相应产业发展加快，用电缺口也日益明显。

根据以往经验，农民集中居住后，对居民电力需求将激增，而支撑城镇化的产业发展也必须提供足够电力供应。基层急需建设变电站，增加电力配给供应，但这仅靠基层政府部门显然难以协调。

与此同时，一些试点村反映，农民集中居住区的电网安装性质也需要进一步明确。一位试点村负责人表示，当村民集中居住区主体工程建完后，用电报装却遇到政策尴尬。电网公司要求集中居住区按照房地产开发项目标准收取报装费，而村里则希望按农网改造标准执行。

他谈到，房地产的用电报装收费标准为每户9000多元，农网改造一户一表费用仅380元，两者相差近万元，这笔差价农户与村集体都承担不起，如果不从政策层面明确，此类矛盾冲突必将越来越多。

还需迈过“三道坎”

业内人士表示，做好“底层设计”是城镇化推进的基础，但透过江夏区的探索实践可以看到，至少还需迈过土地确权、设施配置、公共服务“三道坎”，才能推动城镇化真正做到健康和谐发展。

江夏区安山街工委书记余建平告诉记者，以往要缴农业税，很多村庄习惯性将耕地面积压低上报，因此农民手上土地经营权证的数字，并不能准确反映农民实际承包的土地面积。

“眼下土地流转还只是小规模、小范围，如果农民集中进城，大面积土地需要流转后，农民土地面积确认按什么标准计量，这是摆在面前的一道紧迫难题。”余建平说，还有很多土地留在村民小组层面，没有分到农民手中，这些土地产生的财产性收入今后如何划分，也容易引发矛盾与冲突。

目前，作为全国试点率先统筹城乡发展的成都、重庆两地，已通过“鱼鳞图”等形式，对农村大部分土地的面积、边界进行了清晰的产权划分。在今年的中央一号文件中，也明确提出“要用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题”。不少基层干部反映，农村土地确权，还需要省级层面尽快制定相应实施意见，确保基层化解矛盾时有据可依。

公共基础设施配套建设滞后，是城镇化进程中乡镇普遍面临的一大挑战。有基层干部告诉本刊记者，实施“乡财县管”后，乡镇自身不具备独立财权，带来的直接后果就是乡镇或村级集镇的公共设施后续建设与运营维护资金不足。有的集镇连多请几个环卫工人都困难，更谈不上配套污水处理与管网建设投入。

挂职江苏扬州市邗江区副区长的华中科技大学建规学院教授万艳华认为，小城镇做好公共设施建设，一方面应该使规划更具开放性，在污水垃圾处理、水电气等公共服务配套上，尽可能与周边城镇合建共享，避免重复建设；另一方面要鼓励社会资金参与小城镇建设，对部分公用设施和社会公益项目采取拍卖、租赁、承包、转让等方式，形成多元化的小城镇建设投入机制。

如何尽可能打破城乡二元结构，实现公共服务城乡均等化，将决定城镇化能否从“地的城镇化”真正成为“人的城镇化”。安山村村民柯愈鹤说，进城后他最担心的就是养老保障问题，“年纪大了干不动后，收入来源只有社保养老金，可现在农村养老保险每人每月才100多元，肯定不够生活开支”。

专家建议，除需妥当推进户籍改革外，当前各地在出台公共服务政策时，应考虑逐渐缩小城乡差距，为公共服务双轨制向单轨制“并轨”创造条件。同时，尽可能顾全农民在土地等方面权益保障的同时，提高其教育、医疗、社保等方面的保障水平，真正解决农民进城的后顾之忧。

（本文摘自《瞭望新闻周刊》）

点评

江夏区在推进城镇化的过程中，统筹布局，以民生改善为根本目的，实现了同工业化、农业现代化的协调发展，做到工业化和城镇化良性互动，城镇化和农业现代化相互协调。推出了城镇化建设“底层设计”新样本。（刘建）