土地储备制度中买方与卖方垄断的联动市场模型研究——兼对耕地保护和征地补偿问题的思考

曹 飞

(厦门大学经济学系，福建厦门361005)

土地储备制度中买方与卖方垄断的联动市场模型研究
——兼对耕地保护和征地补偿问题的思考

曹 飞

(厦门大学经济学系，福建厦门361005)

本文构建了买、卖方垄断下土地储备中心“征地—出让”的联动市场模型，理论分析表明:农地征收买方垄断和一级土地市场卖方垄断的现行土地储备制度，必然带来地方政府滥用征地权征地追求“土地财政”的后果，如果地方政府并非是“单一的土地市场监管者和宏观调控者”，则这个联动市场模型将处于一种非均衡的状态。同时表明土地储备制度买卖方双边垄断市场化经营的结果必然导致宏观调控的缺位和微观管制的越位以及城市土地资产经营的错位，这也使得城市土地市场成为一个充满了政府失灵的市场。在上述理论分析的基础上构建了对耕地保护问题和征地补偿问题的理论分析模型，结果表明:合法化的土地零级市场社会总福利要比双边垄断土地市场的社会总福利高，这主要表现在合法化的土地零级市场下的土地价格较低而土地供给量有所对增加，零级市场所创造的总利润也较高。同时，买、卖方双边垄断市场结构也必然导致耕地流失和农民低补偿的状态。打破土地储备制度买卖方双边垄断的现状对保护耕地和提高农民补偿是最关键的。

土地经济学;土地储备制度;耕地保护;征地补偿

城市土地储备制度是指由城市政府委托或授权的专门机构按照法定程序，通过征收、置换、到期收回、收购等方式将城市土地集中起来，进行土地一级开发等前期工作后，根据规划、计划手段将熟地投入土地一级市场的制度安排。土地储备制度是我国城市国有土地资产垄断经营的一种特殊机构，这种“特殊”体现在它“既没有宪法和法律依据，也没有行政法规依据”［1］。已有文献主要从经济学与公共管理学、法学等学科角度对土地储备制度进行了研究，如刘燕萍从市场结构角度分析了城乡结合部征地与出让市场运行效率，这是一个分析土地储备制度运行的较早的模型［2］，蔡继明分析了征地行政地价和供地的独家垄断现象对土地资源配置的影响［3］，毛振强用供求模型分析了土地征收和出让中不同集团利益取向［4］。沈福俊对土地储备制度进行了法学透视分析［1］，陈晓芳从法律角度并以土地收储范围为切入点考辩了土地储备制度的正当性［5］，对此，熊晖从法学角度在更大的范围内对土地储备制度的正当性作出了分析［6］。此外，徐万刚从制度变迁角度对土地储备制度变迁的路径进行了分析［7］。

从我国最早的上海市土地储备中心成立至今，土地储备制度在我国已经实施了16年，这个制度在运行中出现了一些异化特征:第一，土地征购范围从城市存量国有用地向农村集体土地扩展。土地储备机构借公共利益之名侵占集体土地的问题愈发严重，在土地储备过程中低价大量征购农村集体土地，其中大部分为耕地，造成耕地资源迅速流失［5，8］。第二，土地储备中心的土地市场宏观调控职能逐渐向土地一级开发经营者和利益分配者转变［6］。第三，从“因建而征”到“为卖而储”。在土地储备过程中，政府为片面追求经济效益而随意修改规划或不按规划的要求盲目进行土地储备。伴随着以上制度异化特征出现的是地价和房价飙涨、暴力拆迁、强制征地、土地闲置、土地腐败等一系列经济、社会问题。这些现象与当前的土地储备制度有关么?目前的土地储备制度的制度目标能实现吗?本文构建一个买卖方垄断下的征地—出让联动市场模型，对土地储备制度的运行机制和上述问题进行分析，并在这个基础上对耕地保护和失地农民补偿问题进行分析。

1 土地储备制度中的买、卖方双边垄断市场

1.1 土地储备制度的由来和发展

20世纪90年代以前，我国长期实行的计划经济下的行政划拨的无偿、无期限、无流动式的土地供给制度。1990年起我国尝试推行土地使用权出让制度，但未改变城市存量土地由企事业单位控制的局面，多头供地现象严重。随着我国土地使用制度改革及国企改革的深入，社会主导的土地供给无法满足经济发展与城市化进程的要求，土地市场秩序混乱，建立政府主导型土地资源市场化配置机构成为解决存量土地利用、加快土地市场化进程的关键。这里可以看到我国土地储备制度建立的初衷源于纠正经济转型时期土地资源计划配置失灵的现实需要，主要体现在:改变原划拨土地多头供地实现政府集中供地;推动原国企划拨土地闲置低效使用问题从而促进国企改制;控制建设用地总量及原划拨土地违法入市带来的国有资产流失问题。制度安排的起始点着眼于城市存量划拨土地的市场化改革，提高存量低效土地资源的使用效率。1996年上海市成立首家土地储备中心，2001年在政策支持下大部分城市的土地储备制度实践竞相开展，2007年11月，三部委联合下发了《土地储备管理办法》，这是仅有的一个全国性土地储备制度相关行政规章，办法指出建立土地储备制度的目标为:加强土地调控，规范土地市场运行;促进城市土地节约集约利用与提高城市建设用地保障能力，保障城市健康发展;促进土地资源合理利用。首次从立法角度确立了我国土地储备制度的目标价值，土地储备的社会性与公益性成为其价值选择的核心所在。

1.2 二元土地制度下的城市土地储备制度

国外土地储备制度已成为政府调节、稳定房地产市场的一种成熟制度，而我国由于城市土地所有权属于国家所有，所以我国的土地储备制度同国外相应的制度相比更有其特殊性。宪法规定我国的土地分两类:一类是城市土地，归国家所有;一类是农村土地，归农民集体所有。城乡土地处于一种法律保障下的“分割”两元状态:国有土地使用权可以进入一级市场有偿使用;但集体土地只能限于耕种、集体公共建设和集体内农民宅基地，不能进入市场交易。按照现行土地管理法规定，农地转为非农建设用地须由政府征收，完成从土地集体所有制向国家所有制的转变。城市政府垄断土地一级市场，掌握着将农村集体土地转为国有然后进入一级市场交易的惟一渠道。在这个过程中，集体土地被转化为国有土地后，按照市价交易，以农地补偿标准给予农民征地补偿，然后由地方政府土地储备中心依据规划、计划出让国有土地，地方政府获得土地级差收益。所以在土地征收拆迁及出让过程中，作为征地的组织实施者和土地一级市场出让者的土地储备组织(在图1所示的合法流转环节存在)是一个买方和卖方垄断组织:在增量农地征收和存量拆迁上土地储备组织是一个行政买方垄断组织，在农地征收补偿标准固定情况下可能有控价逐量的动机;在土地一级市场上土地储备组织一个卖方垄断组织，通过划拨、协议、“招拍挂”形式出让土地，由于土地出让的计划性，土地储备组织可能存在有控量竞价的企业逐利行为。

图1 征地拆迁市场—出让市场示意图Fig.1 Land acquisition market-Land transfer market

图2 买卖方双边垄断的“征地—出让”联动市场模型(左:农地征收，右:一级市场)Fig.2 Land acquisition-land transfer linkage market model

2 土地储备中买卖方垄断联动市场模型分析

如上所述，土地储备中心是连接征地拆迁市场和市地一级出让市场的市场主体，下边构建一个征地拆迁—出让的联动买、卖方双边垄断市场模型(图2)。图2中左边是征地市场，右边是土地一级市场，土地一级市场房地产企业的土地引致需求为D，土地一级市场上地方政府土地储备中心的土地供给边际成本曲线为MGC。征地市场地方政府土地储备组织的建设用地需求曲线为G，农地非农流转的农民的边际私人成本为MFC，农地非农流转的边际社会成本为MPC。两条虚线D’和G’为变动后的企业和政府需求曲线。

征地补偿价格为P0，考虑到了外部性因素的征地补偿价格为P2，农民与地方政府直接市场交易然后由地方政府垄断出让市场的补偿价格为P1，用地企业直接与农民进行市场交易的交易价格为P3，地方政府垄断下的土地出让价格为P4。

如果在征地拆迁市场由地方政府和农民集体进行议价，得到的公平补偿价格为P1，政府考虑到耕地流失的社会成本如生态、资源、环境因素的情形后，土地储备中心和农民征地需求和征地价格为Q2和P2，可以很明显的看到，P2＞P1＞P0，Q0＞Q1＞Q2，即考虑到生态、环境等因素之后的农地价格P2大于农民和土地储备中心直接交易价格P1，这两个价格都高于政府垄断下征地补偿标准P0。

从图中可以看到:①在征地补偿标准价格P1下，土地储备中心垄断收购的土地量为Q0;②一级市场垄断出让价格为P4;③在维持征地补偿标准不变和一级市场的卖方垄断控制的价格P4情况下，土地储备中心收购的土地量至少为Q0。

在上述联动双边垄断市场中，如果按照上文所述运行的足够理想，可以得到，①在一级出让市场垄断价格P4下，土地储备组织对农地的需求量远远低于农民愿意供地的数量(为了图形清晰起见，上图没有画出相应的供给量和需求量)，农地征收市场处于一种非均衡状态;②在理性经济人的决策下，房地产企业和农民集体组织直接进行交易，则这个时候的土地供应价格和供应量分别为P3和Q3，相对于土地储备中心垄断土地一级市场的情况，这个时候的土地供应量更大而价格更低;③在价格为P3且不存在交易者之间相互串通的情况下，此双边垄断联动市场的农地征地市场的交易量不会达到Q0，这个时候的市场交易均衡点为(P3，Q3);④土地储备中心征收单位农地的利差为(P4－P0)，在地方政府“招商引资”和“土地财政”的需求下，因土地储备法律的不完善，加之土地储备中心有滥用征地权的可能，更因中央政府因信息不完全从而行政监管力度有限，有可能过度征收农地的数量达到Q4，远远大于正常买方垄断情况下征地的征地数量Q0，过度征收农地的数量为Q4－Q0。这正是2000年以来我国土地市场上土地供给量节节攀高，政府土地出让金迅速增长的过程。

由上文可以看到，如果在土地市场上地方政府有经营套利动机的话，这个买卖方双边垄断的联动市场没有均衡稳态，上述模型能出现均衡稳态状态必要条件为“土地储备中心是单一的市场监管和宏观调控者”，这正是2007年三部委出台《土地储备管理办法》的初衷，如果模型没有出现均衡稳态，则地方政府则会有违法的成本，这也直接使土地市场成为一个乱象丛生的市场。

《土地储备管理办法》规定土地储备中心的主要职能目标为调控和稳定土地市场，而各地相继成立的土地储备中心，则同时承担了实施地方政府微观管制的职能，这里的微观管制主要是城市规划、土地利用总体规划计划等，因为土地供应是按照政府土地管制制度来进行收购—储备—出让的。随着经营城市理念的推广，城市国有土地作为地方政府最重要的国有资产，便成了地方政府经营城市活动中最重要的一项非经营性国有资产。总结来说实际中土地储备中心所承担的功能有三个:土地市场宏观调控、土地市场微观管制、城市土地资产经营。

现在同样用上图2分析土地储备中心在土地市场宏观调控、土地市场微观调控和城市土地资产经营功能中互为冲突的情况，作为地方政府委托机构的土地储备中心往往会出现:土地市场宏观调控的缺位;土地市场微观管制的越位;城市土地资产经营的错位。

在中央政府土地督察的严格监管下地方政府从土地储备中心得到的土地财政收入为:(P4－P0)Q0，地方政府滥用征地权得到的土地收益为(P4－P0)Q4，这个数量远远高于(P4－P0)Q0，即土地储备中心的职能“错位”。土地储备中心从经营土地资产中得到了巨大收益的直接后果是政府的微观管制被突破或被修改，即土地储备中心的职能“越位”。微观管制职能和土地资产经营收益职能直接冲突:土地市场宏观调控方面，在房地产市场投资过热的背景下，按照《办法》的职能定位，土地储备中心应该扩大土地供给量以平抑土地价格，而这却直接影响到土地储备中心的土地出让收益额，土地市场的宏观调控和土地资产经营形成直接矛盾，而在宏观调控和土地经营两者之间，地方政府往往更倾向于后者而变相执行土地调控政策，这就是土地储备中心的职能“缺位”。

3 对耕地保护和征地补偿问题的思考

存量城市用地和农村集体用地位于土地市场链条的上段，土地储备中心作为中间组织向市场提供建设用地，用地企业位于市场链条的末端(见图3)。如上所述，这是一个典型的买方与卖方双边垄断市场结构:左边为行政买方垄断，右边为卖方垄断。集体土地、存量土地所有者和土地储备中心都有利润最大化的倾向，并且各自在自己的成本上追加垄断利润，这里假设存量土地和增量土地所有者和土地储备中心有议价的可能，则上游厂商个人在成本c以w(w＞c)的价格把土地供给土地储备中心，土地储备中心在已有成本的情况下在一级市场供地价格定为p，下游企业用地需求为:q=a－p，a＞0，q为下游企业用地需求量。

图3 不同市场结构交易情形的对比

Fig.3 Contrast of the different market structure

transactions circumstances

在严格禁止零级市场存在的情况下，集体土地所有者和土地储备中心各自在既定的成本上进行垄断加价定价从而实现利润最大化;第二种情况为，实现上下端市场合并即存在合法的零级市场。在分开经营线性定价且上游供地成本为c的情况下，上游企业或个人供地给土地储备中心的价格为w，土地储备中心在一级市场上出让给用地企业的价格为p，这是一个典型的两阶段动态博弈，用逆向归纳方法得到土地储备中心的定价问题，土地储备中心是在面临征地市场价格为w既定的情况下，确定自己利润最大化的出让价格，即π中=(p－w)(a－p)。由此相应的出让量和出让利润为:q=(a－w)/2，π=(a－w)2/4。对集体土地所有者来讲，面临的问题是在土地储备中心定价已知的情况下确定最优价格使自己利润最大，其利润最大化的问题表述为:π=(w－c)(a－w)/2，由此知最优的征地市场价格为w=(a+c)/2，代入到集体土地所有者和土地储备中心利润函数中可以得到最终的征地拆迁量、征地拆迁价格以及上游企业农民集体和土地储备中心的利润分别为:π上=(a－c)2/8，π中=(a－c)2/16，p分开=(3a+c)/4，q分开=(a－c)/4它们的利润之和为:π总=3(ac)2/16①这里p分开，q分开是土地一级市场由土地储备中心买方和卖方垄断控制情形下的土地出让价格和土地出让量。。

考虑合法的零级市场的情形即上游企业农民集体和用地企业直接交易的情况。集体土地所有者成为标准的垄断厂商问题:π=(p－c)(a－p)，由此相应的供给价格、供给量以及利润分别为:p零级=(a+c)/2，q零级=(a－c)/2，π零级=(a－c)2/4②这里的p零级，q零级是不存在买卖方双边垄断的土地储备中心时土地出让价格和土地出让量。。

对比合法化的土地零级市场和双边垄断土地市场两种情况明显可以看到，合法化的土地零级市场社会总福利要比双边垄断土地市场的社会总福利高。首先，直接交易的的交易价低于双边垄断的价格，而供给量有所增加，更大程度的满足了高速城市化的建设用地需求，消费者剩余会因纵向一体化而得到改善。而零级市场交易所创造的利润也比双边垄断下的利润要大。正是如此，双边垄断的情况下，用地企业和农民集体有强大的激励进行零级市场交易，这正是现实情况的零级违法灰色土地市场存在的经济制度性根源。

4 结论与政策建议

在土地储备中心双边垄断城市建设用地的既定制度下，土地储备中心更有可能成为国有土地市场化经营的牟利者。土地储备中心的宏观调控职能、土地资产经营职能和实施土地市场微观管制职能目标将全面冲突。使得土地储备中心的职能目标从纠正市场失灵走向全面的市场失灵和政府失灵。而在上述情况下，征地拆迁所带来的必然结果是:耕地流失与失地农民低补偿的非帕累托最优状态。通过集体农地直接入市的市场化配置资源分析可以看到:这种情况与政府垄断征收农地资源一样也造成了耕地资源流失，但失地农民分享到了部分城市化带来的部分红利，同时也满足了城市建设用地的需求，是一种帕累托改进。

因此，未来的土地制度改革的着眼点要从以下几个方面进行:首先，逐步剥离地方政府的土地经营管理职能，探索由国有土地资产管理公司代表政府经营，政府退出土地经营而做好土地微观规划管制与土地市场的宏观调控。国有土地资产管理公司与现有的土地储备中心是有区别的。其次，规划区内经营性国有土地由国有土地资产管理公司经营管理，公益用地由政府按照市场价格进行征购。最后，集体土地在规划许可的情况下可以直接入市分享农地增值收益，地方政府可以考虑用土地交易强制登记等手段管制农地入市。同时可以考虑在“村改居、乡镇改街道”时，由宪法规定“城市的土地属于国家所有”依法将集体土地所有权转换为国有土地所有权。但可以看到这个制度转型将是巨大的，在土地市场发达的东部地区的农民及农民集体会获得极大的增值收益分配，加剧了收入分配不公和差距，因此上述制度改革也需要相应的财税制度转型匹配。首先，开征集体土地增值税分享集体土地增值收益，目的主要在调节收入分配和筹集财政在收入。同时可以考虑在集体土地入市后探索开征契税等其他地产类税种。第二，改革完善现有国有土地增值税，加开对国有土地资产管理公司的土地增值税，使国有土地增值税成为具备宏观调控政策意义上的税种，对于增加财政收入也能起一定辅助作用。

References)

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A Interactive Market Model about the Buyer Monopoly and Seller Monopoly in the Land Reserve Bank

CAO Fei
(Department of Economics，Xiamen Unieversity，Xiamen Fujian 361005，China)

Under the situtiation of the monopoly of buyers and sellers，this paper constructed “land acquisiton-land transfer”interactive market model of land reserve center.Through the theorical analysis，we came to the conclusions:Firstly，the current land reserve system of buyer monopoly of agricultural land and seller monopoly of the first level of land market surely leaded the local government to pursue“land finance”by abusing the power of land acquisition.If the government is not“regulators of the land market”，the interactive land maket will be in a non-equilibrium state.It makes the land market become a market full of government failure.Secondly，bilateral monopoly market of buyers and sellers of the land reserve system inevitably resulted in the absence of macroeconomic regulation and micro control the offside and also dislocation of the land of asset management，Next we build a model about the land protection and land acquisition compensation，The results show that:there will be a low price and high supplied quantity and also high profits in the legitimate zero-level market.Thirdly，the market structure of bilateral monopoly of buyer and seller inevitably leaded to the loss of arable land and the low compensation to the farmers.The paper suggested that in order to protect arable land and increase farmers’compensation，the most important measure that we shoud take was to break the bilateral monopoly of buyers and sellers in the land reserve system.

land economics;land reserve system;farmland protection;land requisition compensation

F2

A

1002－2104(2013)06－0155－05

10.3969/j.issn.1002－2104.2013.06.023

2012－12－06

曹飞，博士生，主要研究方向为房地产经济学。

教育部人文社会科学研究青年基金项目“政府垄断、双轨制与土地过度征用:理论、实践与政策研究”(编号:09YJC790099)。

(编辑:王爱萍)