新型城市化：主动力、主方向、主抓手——关于推进浙江新型城市化的若干思考

文/帅燮琅

新型城市化：主动力、主方向、主抓手
——关于推进浙江新型城市化的若干思考

文/帅燮琅

浙江必须把推进新型城市化摆在更为重要的战略位置，把握方向、明确重点、落实抓手，以新型城市化引领浙江干在转型升级实处、走在科学发展前列

新型城市化是扩大内需的最大潜力所在，是实现现代化的基本之策。浙江必须把推进新型城市化摆在更为重要的战略位置，把握方向、明确重点、落实抓手，以新型城市化引领浙江干在转型升级实处、走在科学发展前列。

（一）推进新型城市化是干好“一三五”、实现“四翻番”、建设“两富”现代化浙江的主动力

新型城市化，是新型工业化、信息化、城市化、农业现代化“四化同步”的关键，贯穿于构建现代创新体系、现代产业体系、现代城乡体系、现代文化体系、现代社会体系、现代生态体系和深化改革开放等各个方面，是牵一发而动全身的重大发展战略。

——新型城市化是稳增长的关键。干好“一三五”、实现“四翻番”，需要保持较快的发展速度。稳增长，既要靠稳定外需，更要靠扩大内需，真正把增长的动力转到扩大有效投资、促进消费需求上来。城市化恰恰是扩大内需的主战场。一方面，城市化是扩大有效投资的主要载体。建设城市轨道交通、开发城市地下空间、推进智慧城市建设、完善城市公共服务等，都蕴藏着扩大有效投资的重大机遇。另一方面，城市化是扩大消费需求的重要途径。农民市民化，意味着消费观念的更新、消费结构的升级、消费潜力的释放。据研究，浙江城镇市民的消费水平是农民的2倍以上，一个农民转化为市民可以拉动住房、医疗、教育、文化等方面的消费10万元以上。

——新型城市化是调结构的关键。干好“一三五”、实现“四翻番”，既要速度、更要质量。这个质量，主要是坚持科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，扎实推进经济结构战略性调整。城市化恰恰是调整需求结构、产业结构、城乡结构、收入结构和社会结构的动力源。以产业结构为例，近年浙江产业结构调整取得了长足进展，同时也存在二产大而不强、三产发展滞后等突出问题。解决这些问题，必须加快推进城市化。我们应该抓住世界科技与产业革命孕育新突破、便于结构调整的机遇，把发展城市经济与培育新兴产业、改造传统产业结合起来，构建创新转型的大平台，促进产业集聚发展。

——新型城市化是惠民生的关键。“城市，让生活更美好。”城市化是顺应人民过上更好生活新期待的必然选择。特别要看到，建设“两富”现代化浙江，必然要求缩小城乡差距，坚定不移走共同富裕之路。改革开放以来，浙江高度重视统筹城乡发展，不仅城市居民生活水平显著提高，而且农村居民生活水平也大幅提升，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入已连续12年和28年列全国各省区第一位。但是，还应清醒看到，对照共同富裕的标准，浙江城乡差距依然明显，2012年城乡收入比是2.37∶1。城乡差距为什么大？一个重要的结构性原因就是，工业化超前、城市化滞后，生产结构与就业结构扭曲，太多的人口在农村创造、分配相对少的财富，较少的人口在城市创造和分配相对多的财富。城乡结构扭曲造成的城乡收入分配差距是财富分配不公平中特别重要的影响因素。真正解决贫富差距，就要加快推进新型城市化，加大转移农民力度，加快人口城市化速度，以城乡结构调整带动收入结构调整，让改革发展成果更多地惠及全省人民。

——新型城市化是增活力的关键。在新的起点上推动浙江持续健康发展，必须增强发展活力。这个活力，主要来自深化改革、释放改革红利。新型城市化恰恰是深化改革的主阵地。当前，浙江深化改革的领域包括资源要素配置市场化改革、审批制度改革、财税体制改革、文化体制改革等，但重大突破口应是围绕新型城市化的统筹城乡改革。第一，统筹城乡改革牵一发、动全身。改革领域包括城乡户籍制度、社会就业制度、土地管理制度、要素供给制度、投资融资体制、行政管理体制等，涉及经济社会发展的各个领域，具有牵一发而动全身的战略性、系统性和带动性。第二，统筹城乡改革有基础、有条件。近年来，浙江扎实推进杭州、温州、嘉兴等地统筹城乡综合配套改革试点，积极开展中心镇发展改革和小城市培育试点工作，在诸多领域初步形成有利于城乡一体化发展的体制机制，积累了不少经验，为改革的突破奠定了良好的基础。第三，统筹城乡改革有机遇、有潜力。从全国范围看，统筹城乡改革已成星火燎原之势。从全省范围看，这些年建立的城乡统筹的体制机制，多数是“一事两制、城乡二元”的过渡性制度，尚未从根本上破除城乡分割体制。这是差距所在，也是潜力所在。我们应该牢牢把握中央大力推进城市化、中农办确定浙江省为农村改革试验联系点等重大机遇，不失时机地推进统筹城乡改革，再创浙江体制机制新优势，再造浙江改革发展新辉煌。

总之，在国际国内宏观环境发生深刻变化的关键时期，在浙江人均GDP从10000美元向20000美元跨越的关键时期，新型城市化在推进经济稳定健康发展、促进经济结构调整、保障改善民生、深化改革开放中的地位和作用进一步凸显，必须摆上更为重要的战略位置，全力加以推进。

（二）推进新型城市化要牢牢把握产城融合、城乡统筹、质量为重的主方向

推进新型城市化，需要学习借鉴国内外先进经验，紧密结合国情和省情的实际，始终坚持一切从实际出发，坚持一切从客观规律出发，深刻认识若干重大关系，切实做到全面把握、正确驾驭。

正确认识和把握新型城市化与新型工业化的关系，坚定不移地推进产城融合发展。城市化以工业化为基础，工业化以城市化为依托，城市化和工业化需要协同发展。日本、韩国等国家，由于很好地协调了城市化、工业化发展，成功跨越“中等收入陷阱”，顺利实现现代化。一些拉美和东南亚国家在城市化进程中产业发展没能跟进，企业结构不合理，就业创业问题解决不好，陷入“中等收入陷阱”，现代化进程出现反复甚至停滞。当然，我们面临的主要矛盾有所不同。综合判断，浙江面临的问题，一是工业化相对超前、城市化相对滞后，城市化是“两化同步”中的短腿；二是浙江工业化正处于从中期向后期迈进的关键时期，工业化的任务还没有完成。在这样的情况下，我们既要把新型城市化摆上更加重要的位置，尽快把短腿补长，又要坚定不移地走工业强省、强市、强县、强区建设之路，推动工业做大做强。两者的结合点，就是坚持城市发展与产业成长“两手抓”，把新型城市化与调整产业结构、培育新兴产业、发展服务业、促进就业创业结合起来，推进新型城市化和新型工业化融合发展、同步发展、协调发展。需要说明的是，加快推进城市化，正是要为工业化创造更好的发展环境、发展条件、发展空间。也就是说，抓城市化，就是促工业化。我们推进的新型城市化，本质上应当是以新型工业化为动力，城乡、产业、人口资源环境统筹发展的城市化，两者并不矛盾，而是相辅相成。

正确认识和把握新型城市化与新农村建设的关系，坚定不移地推进城乡统筹发展。城市化，是把农村人口转化为城镇人口的过程，是农村经济转化为城市经济的过程，是农村生活方式转化为城市生活方式的过程。城市化内在地包含了“三农”问题，推进新型城市化与建设新农村是同一问题的两个方面。只有重视了新农村建设的新型城市化，才是真正完整的城市化；只有在新型城市化的宏观背景下推进新农村建设，才是名至实归的新农村建设。我们不能只重视城市、忽视了农村，只重视工业、忽视了农业，只重视居民收入提高、忽视了农民增收，必须按照科学发展观的要求，统筹推进新型城市化和新农村建设，正确处理工农关系、城乡关系，促进城乡协调发展、同步发展、融合发展。同时应该看到，城乡均衡用力、均衡发展难以从根本上解决“三农”问题。国际经验表明，农业生产总值在地区生产总值中的比例持续下降，是一个世界性的规律；农村随着人口向城市迁移而萎缩集聚，是一个世界性的趋势。解决“三农”问题的根本出路，是将更多的农村人口从农业和农村中转移到城市，而不是反其道而行之。因此，我们统筹城乡发展，不要简单地加大农村投入和鼓励农民离土不离乡，而要借鉴国际经验，顺应发展规律，跳出“三农”抓“三农”，实施以城市化为主导、以城带乡的城乡发展一体化战略，通过有效减少农民，使少量的农民拥有相对多的农业资源，推进农业适度规模经营，实现由农业小生产向工业化大生产的转换，进而从根本上解决城乡差距和“三农”问题。

正确认识和把握城市化速度与城市化质量的关系，坚定不移地推进质量为重的城市化。2012年，浙江城市化率达到63.2%，超过全国平均水平10个百分点，但低于同等发达国家水平10个百分点，低于发达国家水平约20个百分点。在相当长的一个时期，浙江城市化仍处于快速发展的区间。同时更应看到，当前需要把提升城市化质量摆在更加重要的位置。2012年底召开的中央经济工作会议提出，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。提高城市化质量，涉及内容诸多，有三个方面需要特别重视。一是城市化形态。要坚定不移地以城市群和都市区为主体形态，构建与区域经济发展和产业布局紧密衔接的城市格局，促进大、中、小城市与小城镇协调发展，提高城市承载能力，注重历史文化与现代文明的有机结合。浙江已经初步形成环杭州湾、温台沿海和浙中三大城市群，但存在中心城市带动能力不强、小城镇集约程度不高等不相协调问题，需要在下一步工作中努力加以解决。二是城市化目的。城市化目的是要坚持以人为本，促进人的全面发展，使改革发展成果更多地惠及全体人民。从浙江实际看，土地城市化速度超过人口城市化，户籍人口城市化率不到30%。据有关研究，按照生活居住、就业收入、基础设施、城市参与、社会保障等五方面衡量，当前浙江省农民转移化程度仅为57.3%，农民工转化为市民的进程不够快。必须深化改革创新，打破城乡二元体制，促进城乡各类要素的自由合理流动，着力解决伪城市化、半城市化和被城市化问题，推动农民的就业转移、居住转移和身份转移，实现真正意义上的城市化和城乡一体化。三是城市化理念。新型城市化强调把生态文明理念和原则全面融入城市化全过程，突出人口、经济、资源和环境相协调，突出资源集约节约和生态环境友好，突出为人民创造良好生产生活环境，走集约、智能、绿色、低碳的新型城市化道路。对照这样的要求，浙江城市化还存在资源环境承载能力不强、生产生活生态环境不佳等突出问题。我们应该坚定不移地建设集约城市、生态城市和智慧城市，努力走出一条城市化的新路子。

（三）推进新型城市化需要牵住牛鼻子、找准突破口、抓在关键处、把握主抓手

当前，浙江正处于深入推进新型城市化、加快提升新型城市化质量的重大战略机遇期。我们应该分轻轻重缓急，抓住关键环节，实施重点突破，以更强的决心、更大的力度、更实的举措，切实提高新型城市化水平。

围绕加快城市群和都市区发展，稳妥调整行政区划、深化管理体制改革。破除城市群和都市区发展的障碍，重点需要从两方面入手。一是适时调整行政区划。要适时进行撤县设区工作，适当增加长三角中心城市和省域中心城市的设区数量，除杭州、宁波外争取其它各市设3—5个区，扩大中心城市规模实力，引导高端要素和创新活动向中心城市集聚。二是深化管理体制改革。从实践层面看，制约城市群和都市区发展的主要障碍是行政管理体制。部分地方有意识地限制生产要素的跨行政区流动，制约了区域性统一市场形成，限制了都市区和城市群的发育壮大。要推进扩权强县改革并向两头延伸，加强市一级统筹经济社会发展、资源配置和跨区域重大基础设施建设等职能，赋予强镇城市建设综合执法权以及社会治安、环境保护、就业保障等社会管理权限，区域相对独立、实力相对雄厚的县（市）可探索进行省直管县试点工作，区强县弱、综合实力较强的市可探索市管县财政体制。

围绕产城融合发展，切实强化产业平台的城市功能和城市新区的产业支撑。没有产业支撑的城市，是不可持续的城市化；没有城市功能配套的产业，是不可持续的工业化。要坚持新型城市化与新型工业化同步谋划、同步推进，切实强化“两化”互动、产城融合的理念，做到时间上同步演进、空间上产城一体、布局上功能分区、产业上三产融合，真正构建起城市提升产业、产业支撑城市的发展机制。一要强化产业平台的城市功能。省级产业集聚区、各类开发区、现代服务业集聚区等，都要坚持产业平台和城市建设有机衔接，既要引导产业向园区集中，大力发展战略性新兴产业、现代服务业和先进制造业，加快推动传统块状经济向现代产业集群转型，又要注重综合功能配套，不断增强产业集聚区的城市配套、科技支撑、生态保障和生产生活性服务业等功能，努力打造新型工业化和新型城市化的示范区、产城一体的城市新区。二要强化城市新区的产业支撑。城市新区是承接老城区产业、人口迁移的重要载体。近年来，杭州新城、宁波东部新城、温州瓯江口新区、金义都市区新区等强势推进，一些中小城市也开辟新区以拓展城市发展空间。建设城市新区，既要高起点规划，完善城市功能，增强承载能力，又要发展现代产业、强化产业支撑，防止造空城、唱“空城计”。

围绕城乡统筹发展，积极稳妥推进产权制度改革、土地制度改革、户籍制度改革。统筹城乡发展，目标是城乡一体化，核心是农民市民化，关键是以改革促发展。要抓住中农办确定浙江省为农村改革试验联系点的契机，总结借鉴温州、嘉兴等地探索经验，以县域为基本单位，以中小城市和中心镇为重要节点，着力构建城乡一体的制度体系，逐步实现城乡之间要素的自由流动。当前改革的重点，一要积极稳妥推进农村产权制度改革。对村级集体经济组织实行股份制改革，农民对股权享有自由处置权，可以没有牵绊地自由流动。二要积极稳妥推进农村土地制度改革。农村集体土地分为农用地、宅基地和建设用地。农用地要在权属性质不变、用途不变、量质不变的前提下进行流转，促进土地相对集中，推进农业规模化、产业化、现代化；宅基地用益物权可以变现，也可以跨村（镇）异地置换城镇房产或异地建房，实现房产增值，降低入城成本，增加农民财产性收入；农村集体建设用地同国有建设用地一样建立土地交易市场，把农村建设用地资源转化为城市发展的要素，充分激发城市化的动力和潜能。三要积极稳妥推进户籍制度改革。逐步剥离依附在户口制度上的身份、职业、公共服务、社会保障等附属功能，还原户口本来的社会管理功能。在户籍制度改革过程中，注重保护农民在原来农村享有的正当权益，坚持自愿原则推进农民转变为市民。

围绕推进城市现代化，大力发展轨道交通、着力推进“三改一拆”、抓紧开发地下空间、努力建设智慧城市。城市现代化是城市自身运动的高级阶段和城市存在的高级形式。针对当前实际，重点要抓好四项工作：一是大力发展轨道交通。重中之重是加快城际轨道交通。要大力支持杭州、宁波、温州、金华--义乌加快规划建设连接主城区与外围县市的轻轨网络，推动外围县市与主城区一体化发展；围绕极核城市，加强城际快速铁路建设，完善与周边核心城市的轨道交通衔接方案，形成内连都市区、外接长三角城市群的轨道交通网。二是着力推进“三改一拆”。要把改造旧住宅区、旧厂区、城中村和拆除违法建筑，与改善城乡面貌、优化人居环境结合起来，与加强城乡规划建设、促进节约集约用地结合起来，与推进城市现代化结合起来，以土地利用总体规划、城乡规划等相关规划为依据，制定违法建筑认定和分类处理办法的指导意见与政策措施。通过改和拆，让群众真正体会到居住环境改善和生活品质提高，使“三改一拆”行动得到绝大多数群众的支持和拥护。三是抓紧开发地下空间。根据“十二五”规划，到2015年，全省将新增200万城市人口，以城市人均用地120平方米计，需要城市土地近240平方公里，相当于目前全省县城以上城市建成区总面积的1/10。用地需求问题的解决，开发利用地下空间将是一条新路子。10平方公里内可供合理开发的地下空间资源量就达到1.2亿立方米，潜力十分巨大。要把开发地下空间，与提升城市功能、拓展城市空间、保障城市安全、节约城市资源结合起来，抓紧提出和完善规划设计、开发建设、管理运营、技术支撑、制度创新、投资融资等方面对策举措，率先构建完善的地下空间开发利用的规划编制体系、产权制度体系、技术标准体系、运营管理体系，扎实推进地下空间开发利用。四是努力建设智慧城市。要综合运用经济、法律和行政手段，广泛运用信息技术，完善城市管理、灾害应急处置等智能化信息系统，推广物联网、云计算等信息技术在市政基础设施和公共服务设施中的应用，提高城市运转效率和精细化管理水平。力争通过3--5年努力，形成投资、建设、运营、管理、服务模式创新的体制机制，为市民提供更便捷、更低碳、更有品质的生活和工作环境，为企业创业创造更有利、更优化的商业发展环境，为公共服务构建更高效、更智能的城市运营管理环境。

浙江省委政策研究室）