基于两阶段信息甄别的公共服务外包最优报酬机制研究

胡 兰，刘征驰

(湖南大学经济与贸易学院，湖南 长沙 410006)

1 引言

在委托代理理论中，信息甄别是避免逆向选择问题的有效手段之一［1］。王刊良［2］等研究了采购企业的供应商选择问题，结果表明通过设计具有不同报酬给付办法的供货合同让供应商选择可以帮助采购商判断供应商的真实类型。郭焱［3］等研究了企业和战略联盟中的信息甄别问题，结果表明高效的企业家或者盟友，更乐于选择高强度激励、低固定补偿的合同和选用风险较小的项目。这些文献对代理人的甄别普遍局限于代理人的能力而忽略了代理人的合作意愿及履约态度等主观因素。在实际操作中，代理人的能力可以通过有关资质证书及服务经验等表现出来，所以从某种程度上来讲被研究者忽视的代理人主观态度实际上才是信息甄别过程中的难点及重点所在。尽管近年来也有少数学者开始意识到甄别代理人的真实合作动机及合作意愿对避免逆向选择问题的重要性［4－5］，却没有得到学界的广泛重视。

随着实践的发展，部分学者对报酬机制在公共服务外包承包商选择中的运用也进行了探索性的研究。萨瓦斯［6］指出政府对合同付款方式的规定能从一定程度上激励良好的绩效并应付不确定因素。Jensen［7］等指出在竞争性招标中，如果政府一味将合同授予价格最低的竞标者，将增加中标企业在后续阶段敲竹杠的可能性。黄锦荣［8］等指出政府通过招标甄选承包商时，如果承包价格设定得过低将使优质的供应商被排除出竞标。徐姝［9］指出政府可以为承包商提供与其外包执行结果高度相关的报酬来鼓励高质量的外包商投标，以降低误选承包商的风险。从这些研究来看，学者们已经认识到包括招标价格以及报酬给付方式等在内的报酬机制对公共服务承包商选择的重要意义，并给政府的行动指明了大致方向。但总的说来，这些研究大都从公共管理角度展开，而很少站在委托－代理理论角度来分析相关问题。由于是定性研究，这些研究普遍不够深入，如Jensen、黄锦荣等虽认识到了外包合同价格设定的重要意义，但是并没有给出外包合同价格设定的具体标准，而徐姝虽然提到了政府可以通过报酬设计降低逆向选择风险，但对于这种报酬机制到底具备怎样的特征等均没有给出进一步的答案。

鉴于此，本文从公共服务外包中的逆向选择问题出发，将承包商的合作意愿也纳入到承包商私人信息的范畴，建立起利用“招标价格上限”及“报酬给付方式”两个基本报酬工具来对承包商类型进行综合考量的信息甄别机制。与其他甄别机制不同，这种机制由于在特定的政府招标背景下产生，所以具有明显的两阶段特征。政府通过对招标价格上限的合理设置可以实现对承包商的初步甄选，而通过报酬给付方式的合理设计则可对剩余竞标承包商进行进一步的甄别，最终实现招标过程中的承包商正确选择。

2 公共服务外包中的逆向选择问题分析

2.1 公共服务外包逆向选择问题的成因

在公共服务外包中，这种由签约前信息不对称而造成的逆向选择问题比一般委托代理关系表现得更为严重和突出。

首先，公共服务外包的特殊性使得承包商在争取政府合同时有更强烈的隐藏信息动机。在公共服务外包中，由于政府一方面必须保证公共服务的持续供应，而另一方面又面临着重新选择承包商的转换成本风险［9］，所以一旦公共服务外包关系建立，政府与特定承包商的解约将存在事实上的困难［8］。此外，公共服务的直接消费者是公众而非发包方政府，这使得政府对服务产品质量信息掌握的难度加大［10］，也让承包商通过减少投入、降低公共服务质量来获得净收益提高的做法成为可能。在政府解约困难及服务质量信息不足的特点下，公共服务承包商一旦与政府签订合同，就意味着其在获得合同约定的价格外，还有巨大的空间通过合作过程中的机会主义及讨价还价等行为来获得额外收益。在利益的驱使下，每个承包商为赢得外包合同，都有着伪装成“优质”承包商的强烈动机。如低服务水平的承包商可能宣称自己是高水平的服务商，而短期合作意愿的承包商可能伪装成长期合作意愿的承包商。

其次，政府现有的承包商甄别机制具有明显的不足。目前，政府对公共服务外包承包商的选择往往必须通过公开招标进行［11］，如图1。表面上看，政府通过对投标人资格的规定、对“是否拥有相关服务资质”、“相关服务经验的多少”等显性指标的考察及竞标机制的设置充分保证了公共服务外包的质量最优和成本最少。但实际上，这种选择机制存在明显的漏洞。首先，政府无法对承包商的合作意愿等隐藏信息进行有效考量，而合作意愿直接关系到承包商对待此次外包的重视程度和投入的多少，是决定公共服务质量的关键因素。其次，竞标中对承包商报价的过度重视，既不利于政府将甄选的重心放在承包商的服务能力上，又助长了承包商通过减少必要投入来获得价格优势的行为，也不利于公共服务质量的保证。所以，政府在现有甄选机制下挑选出来的“优质”承包商，可能只是“显得”最优的承包商，而非真正意义上最优的承包商。

图1 招标制度下的公共服务外包承包商选择流程

在承包商隐藏信息和政府甄别机制乏力的共同作用下，逆向选择问题极大阻碍了公共服务外包实践的发展。

2.2 两阶段信息甄别的公共服务外包报酬机制构建

在公共服务外包竞标中，如果“说谎”给承包商带来的不是收益的增加而是减少，则所有理性的承包商都会选择如实向政府汇报自己的真实类型。承包商对收益的关注，为我们解决公共服务外包中的承包商选择问题打开了一条新思路:政府可以设计一组具有不同报酬机制的公共服务外包合同供不同类别的承包商选择，然后根据承包商的选择结果判断他们的真实类型。

对于通过招标确定公共服务外包承包商的政府而言，其在选择承包商过程中可以利用的报酬工具主要包括招标价格上限和报酬的给付方式。逐一运用这两个报酬工具，政府能够实现对承包商的信息进行两次甄别，并大大降低逆向选择的风险。

首先，合理设定的招标价格上限能够实现对承包商的初步筛选。尽管在普通的投标邀请中，政府除对承包商所应具备的基本条件进行约束外也需就招标的价格上限进行说明。但初衷往往只是为了使竞标得以在预算范围内展开，而非将其作为一种切实的甄别工具而加以有效利用。事实上，通过合理设置招标价格上限，政府能够将有资格参与竞标的承包商进一步的限定在成本控制能力达到一定标准的合格公司范围内。在招标前，政府应对潜在承包商所在的市场进行充分细致的考量以了解行业的平均成本情况，并据此将招标价格上限确定在能使符合条件的承包商数量保持在既能保证一定程度上的竞争又不至于因为门槛太低而出现鱼龙混杂局面的水平上。初次筛选，使得只有满足承包商基本资格条件并且能够将公共服务供给成本控制在一定水平的高能力承包商才能进入到公共服务竞标阶段。

然后，有效设计的报酬给付方式能够实现对承包商的进一步甄别。政府通过对投标人资格及招标价格上限的规定，使得顺利通过第一阶段筛选并进入到竞标环节的承包商在公共服务供给能力上有了一定保障。从某种程度上来讲，这些承包商最终提供的公共服务质量高低与否主要取决于其对外包关系的重视程度及投入的多少。所以，在公共服务的竞标中，政府应将甄别重心放在承包商的服务态度而非价格优势上。长期合作意愿的承包商希望与政府建立长期的合作关系，为赢得长期合同，其履约时会尽可能提供优质服务，以取得长远利益。而短期合作意愿的承包商追求单次合作的效用最大化，因而会在提供服务时尽可能减少投入，从而降低公共服务的质量。在融入奖惩机制的报酬给付办法下，即便是获得相同的合同价格，长期合作意愿承包商最终会因为提供了更为优质的服务而获得比短期合作意愿承包商更多的报酬。因为害怕惩罚，短期合作意愿的承包商可能宁愿接受一个低水平的固定报酬支付合同而放弃具有较高奖励和惩罚系数的绩效合同。所以，通过设计具有不同报酬给付方式的合同，政府能够从服务能力达到一定标准的承包商中进一步筛选出具有长期合作意愿的承包商， 如图2。

图2 两阶段信息甄别的公共服务外包报酬机制

3 最优报酬机制分析

上述分析为我们利用报酬机制对承包商私人信息进行甄别提供了思路和框架。但是，招标价格上限应该设置在怎样的水平才能保证既实现成本的节约，又不至于将合适的承包商排除出竞标?在合同价格未知的情况下，能够让公共服务承包商“说真话”的最优报酬机制又具有哪些特点?对这两个问题的回答有待于模型的进一步推导。

本文以经典的信息甄别模型［4］为基础，根据政府在公共服务承包商选择过程中的特殊性对经典模型进行改进，如将委托人假定为非理性人、将政府的预算约束引入到报酬机制的约束条件等以使推导符合公共服务外包的现实。

3.1 模型基本假设

假设1:市场上有1家政府，N家潜在的公共服务承包商，其中政府是非理性人而承包商均为理性人。

政府是非理性人主要表现为政府在招标中并不像普通理性人一样只追求成本的最小化，而一味将合同授予报价最低的竞标承包商。承包商是理性人的假设则决定了在给定条件下公共服务承包企业会做出自身利益最大化的理性决策。

假设2:根据服务态度和服务成本两项指标，将承包商类型表示为 (i，j)(i，j∈ {1，2})。其中，i=1表示长期合作意愿，i=2表示短期合作意愿;j=1表示低成本，j=2表示高成本。i，j都是承包商的私人信息。

假设3:αi表示承包商所提供的公共服务达到政府合同规定的质量标准的概率。长期合作意愿的承包商愿意为公共服务质量的提升付出更多的努力，所以其提供的服务达到政府要求的概率高于短期合作意愿的承包商，即α1＞α2。

假设4:表示承包商在公共服务供给上所耗费的成本，低成本承包商耗费的成本比高成本承包商低，即c1＜c2。

假设5:W表示政府在某项公共服务外包中的预算，w表示该项公共服务外包的实际合同价格，A表示政府在公共服务招标中所确定的招标价格上限，且有w≤A≤W。

3.2 模型建立

为甄别承包商的真实类别，政府提供包含一定奖励和惩罚系数的合同(w，λ，γ)，其中w为固定的合同价格，与公共服务外包的结果无关;λ，γ分别为奖励系数和惩罚系数，是政府在外包验收时根据实际的合同执行情况在合同价基础上给予承包商的一定比例的奖励和惩罚，且w＞0，λ，γ≥0。据此，为(i，j)类型承包商提供的合同为(wi，j，λi，j，γi，j)。

在特定报酬机制下，记(i，j)类型承包商如实声明自身类型所获得的效用为Vi，ji，j，则

记(i，j)类型承包商声称自己为(i'，j')类型 ((i'，j')≠ (i，j))时，所获得的效用为Vi'，j'i，j，则

为使(i，j)类型的承包商在公共服务招标中如实汇报自身类型，则最优报酬机制必须同时满足参与约束、激励相容约束以及政府预算约束:

其中，¯V为承包商的保留效用。

由于承包商如实汇报自身类型包括不同合作意愿的承包商不相互模仿和不同成本的承包商不相互模仿两个方面，因此最优报酬机制所必须满足的条件可以进一步的记为

式(2)、(3)表明相同合作意愿但不同成本的承包商不相互模仿，式(4)、(5)表明相同成本但不同合作意愿的承包商不相互模仿。

由(2)、(3)得

由于最优报酬机制必须满足参与约束，且c2＞c1，所以有

即在最优报酬机制下，政府给予不同成本承包商的报酬相等，且等于¯V+c2。由于承包商通过衡量政府给出的报酬以及自身成本情况决定是否参与竞标。当政府将招标价格上限A设置在A＜¯V+c2水平时，所有成本为cj＞c2的承包商获得的净效用小于其保留效用;当A=¯V+c2时成本为cj=c2的承包商刚好获得保留效用。所以，为使成本为cj＞c2的承包商退出竞标，使cj≤c2的承包商参与竞标，则政府招标价格上限应正好设置在¯V+c2水平，即A=¯V+c2。

进一步的，由 (4)、(8)可得

由于α1＞α2，且w＞0，λ，γ≥0，要使上述不等式小于等于号成立则有

为赢得政府好感，短期合作意愿承包商往往具有较强的动机隐藏自身的真实类型，故可将短期合作意愿承包商如实汇报自身类型的条件由(5)进一步强化为

同理，由(8)、(10)可得

由 (9)、(11)可知，政府向短期合作意愿承包商仅支付合同价格w，而向长期合作意愿承包商则提供具有奖励和惩罚系数的合同。

此外，由于政府行为的特殊性，其在报酬机制设计，尤其是在奖励系数的选取过程中，必须保证奖金支付在其预算范围内。当政府给长期合作意愿承包商设置的奖励系数和惩罚系数分别为λ1，j和 γ1，j时，政 府 给承 包 商的 报酬为w1，j+α1λ1，jw1，j－(1－α1)γ1，jw1，j。但是，这是当承包企业成功概率为α1时政府的期望支付。一旦承包企业达到政府预先设定的奖励标准，那么政府所面临的实际支付为w1，j+λ1，jw1，j而非w1，j+α1λ1，jw1，j－(1－α1)γ1，jw1，j。所以为使政府在最大程度上不超过预算，最优报酬机制所满足的条件须进一步的扩展为w1，j+λ1，jw1，j≤W，化简得

综合 (8)、(9)、(11)、(12)可知，在逆向选择背景下，政府为甄别承包商真实类型而设计的最优报酬机制应具备如下特征:

3.3 模型结论及应用

通过上述模型分析，本文得出如下两个主要结论:(1)对于招标价格上限的确定而言，为把所有cj＞c2的承包商排除在竞标之外，政府的招标价格上限应设置在¯V+c2水平;(2)对于报酬给付方式的设计而言，政府给予短期合作意愿承包商的合同仅有固定的报酬w，而给予长期合作意愿承包商的合同既具有固定报酬w还拥有一定的奖励和惩罚系数，且政府在报酬设计过程中的奖励空间明显受到预算的限制。

进一步的，以上模型结论可直接应用于政府公共服务外包承包商选择的实践中。以广州市内某公园的卫生清洁服务外包为例，为甄别承包商的真实信息，采购方政府在现有甄别机制之余还可充分发挥报酬机制的作用。首先，在投标邀请的拟定过程中，除对投标人资格进行说明外，采购方政府可以改变将招标价格上限简单设定在预算水平的做法，通过充分调查广州市内清洁服务承包商的平均成本情况并参考政府过去自己提供清洁服务的成本情况，确定出招标价格上限¯V+c2的具体数值。在模型中c2是高成本承包商的成本，在实践运用中则可理解为政府所能够容忍的进入竞标的承包商成本的最大值。然后，在公共服务外包的竞标中，政府在常规程序之余，还可充分关注竞标承包商对于不同报酬给付方式的态度。在这里应该至少设计两类合同供承包商进行选择:一类合同中的所有报酬均作为固定报酬进行支付，而另一类则具备一定的奖惩系数，如规定“若承包商在定期的公园卫生检查中服务质量被评定为‘差’的次数超过两次则给予承包商合同价格百分之三的罚金，若服务均符合政府要求则给予承包商合同价格百分之五的奖金”等。在操作过程中，政府可根据实际的财力情况灵活设置奖励和惩罚系数的大小。通过将报酬机制融入到现有的招标甄选机制中，发包政府能够尽可能避免逆向选择问题的发生，并显著提高公共服务外包成功的概率。

4 结束语

本文从报酬机制设计的角度为政府解决公共服务外包中的逆向选择问题提供了有益参考。当然，上述研究也还存在一定的局限性。在政府报酬给付方式的设计中，本文采用的是集合同价格、奖励以及惩罚于一体的报酬机制。而在实际生活中，可供政府选用的报酬机制远远不止这种类型，如政府可以设计没有初始支付但有较大奖励的报酬合同，也可以设计对公共服务合同价格进行分期支付的报酬合同。不同报酬机制在承包商信息甄别方面效果有何差异，是值得进一步研究的问题。

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