区划调整让城市的“营养”更均衡

本刊记者 王哲

行政区划调整不是单纯追求机构升格、干部升级，也不是解决市区县矛盾的主要措施，而是改革的一部分，要杜绝缺乏长期眼光、随心所欲的并区。

鉴古观今，“改则顺”、“变则通”，以往的薄地荒山、浅滩野坡摇身一变就可能成为安居家园、繁华闹市乃至中央商务区。变通之中，城市可以让生活更美好。

李克强同志在论述新型城镇化时始终强调将城镇化与其他配套改革联系起来，协调推进工业化、城镇化、农业现代化，发挥城镇化综合效应，释放内需巨大潜力。新型城镇化在未来数年内势必大大推动财政金融、户籍制度、公共服务等改革和行政区划调整的力度。自2009年以来，在内部和外在因素的共同作用下，新一轮城市区划调整已渐成趋势，由直辖市、一线城市到区域中心城市、二线城市，这成为区域经济快速增长新的驱动力已成为各方共识。但在“城市病”频发的当代中国，城市区划调整的真义既不是“摊大饼”，也不是“三明治”，更不是“酱油炒饭”，而是要用平淡无奇的“食材”打造成营养均衡、色香味俱全的“中华美食”，这也是新型城镇化过程中区划调整的终极意义。

区划调整“双城记”

时隔恰好三个月，苏州和青岛这两个经济实力在各自省内均居第一、经济总量在全国前十五的城市先后进行了行政区划调整。巧合的是，两个城市都是“撤四变二”的并区，涉及的都是三个老城区以及一个全国百强县。两市的并区经历“异曲同工”，对其他城市也不无参考价值。

苏州原下辖的五市均列全国百强县前十位，经济实力强大。而苏州老三区地域狭小，生产总值仅占全市生产总值的十分之一。并区之后，全国百强县第二的吴江市整体纳入主城，苏州城区面积由原来的1718平方公里一跃扩大至2910平方公里，几乎达到无锡、常州两市城区面积之和。苏州城区的各项经济指标普遍翻番，让苏州城区与上海实现无缝对接。苏州迈进“大城时代”，解决了苏州中心城市首位度不高、辐射带动能力偏弱等问题，也使得当地的农村城市化进程加速。

吴江位于苏州南部，从苏州城区驱车走高架路20分钟即可到达，在苏州、吴江之间每天往返上下班的市民不在少数，苏州的轨道交通4号线、苏嘉甬高速公路、苏嘉城际铁路以及多条公交线路均通至吴江。苏州之前曾数度提交合并吴江的方案，但均未获通过，此次终于得偿所愿。

青岛的区划调整同样历经波折。在时任市委书记俞正声的推动下，1994年青岛曾经进行过区划调整，一定程度上改变了原先老城区发展空间不足的问题，但后来内外部情况和条件又发生了重大变化，进行新的区划调整的必要性和迫切性日

苏州、青岛行政区划调整方案

2012年9月1日苏州市政府宣布，根据《国务院关于同意江苏省调整苏州市部分行政区划的批复》等文件，苏州市部分行政区划调整：撤销苏州市沧浪区、平江区、金阊区，设立苏州市姑苏区，以原沧浪区、平江区、金阊区的行政区域为姑苏区的行政区域。撤销县级吴江市，设立苏州市吴江区，以原县级吴江市行政区域为吴江区的行政区域。

2012年12月1日，青岛市政府对外界公布，国务院日前作出《关于同意山东省调整青岛市部分行政区划的批复》，决定对青岛市部分行政区划实施调整。青岛市部分行政区划调整的主要内容是：撤销青岛市市北区、四方区，设立新的青岛市市北区，以原市北区、四方区的行政区域为新的市北区的行政区域。撤销青岛市黄岛区、县级胶南市，设立新的青岛市黄岛区，以原青岛市黄岛区、县级胶南市的行政区域为新的黄岛区的行政区域。益突出。青岛先后于2004年、2005年、2006年、2009年多次申请调整行政区划，但因条件和时机尚未成熟而未能获得国家批准。近年来，随着国家海洋战略的实施和山东半岛蓝色经济区建设的迅速推进，区划调整才终于实现。

2010年9月12日上午，几名工人摘下“北京市崇文区人民政府”的牌匾。随着崇文区与东城区的合并，原崇文区政府办公大楼成为组建后的东城区人大、政协办公地点。

青岛的这次区划调整将市北区、四方区合并，解决了两区行政区域过于狭小、人口和产业密度过高、公共资源难以统筹利用、社会管理难以统一协调等问题，有利于科学利用和有效保护胶州湾东部岸线，降低行政成本，提高行政效率。而将黄岛区与胶南市合并意义则更为人称道，30多年前，黄岛区就是从胶南县中独立出来的，两地的居民口音、习俗甚至很多姓氏上都能体现出一致性。而这次胶南市“归”于黄岛，正是“三十年河东，三十年河西”。并区后，新黄岛区的国内生产总值接近2000亿元人民币，与所追赶的浦东新区、滨海新区更为接近，在落实国家海洋强国战略及区域发展战略、有效统筹海陆发展和产业布局、加快建设蓝色经济领军城市方面更进一步，对于加快辖区内农村的新型城镇化建设意义尤其重大。

区划调整的深意

北京市社会科学院副院长赵弘指出，这轮城市区划的调整最早是从广州等地开始的，广州设南沙区、萝岗区，把小区合并成大区。2009年4月，上海浦东新区与南汇区并区，组建了新的“大浦东”。北京则在2010年将内城四大核心区东城、西城、崇文、宣武“四合二”并区，组建了新东城区和新西城区。2011年，上海黄浦、卢湾两区并区，组建新的黄浦区。其他直辖市中，天津于2009年在塘沽、汉沽、大港三区的基础上并区，成立了滨海新区；重庆则在2010年以北部新区和两路寸滩保税港区合并建立两江新区。在其他城市中，广州曾将老的东山区和芳村区分别并入越秀区和荔湾区，沈阳、深圳、厦门等也都有类似的并区。到了2012年，又有苏州、青岛乃至唐山等城市进行了区划调整，受到了社会各界的广泛关注。“它们的城市体系、产业结构都发生了很大变化，行政区划的调整便应运而生。而这并不仅仅是面积、人口、生产总值上的扩大，更重要的是所承载的国家战略和整体功能的显著提升，在探索新型城镇化发展路径上，行政区划调整也担负着重要使命。”

“区划调整是改革的一部分，上世纪90年代初，全国有一次大范围的基层县市的区划调整改革，主要工作就是县改市，目的是为了激发县域经济的活力，而这次全国范围的区划调整从五六年前开始，到近两三年达到高潮。”青岛市社会科学院城市研究所副所长冷静认为，“中心城市首位度不高、辐射带动能力偏弱等问题越来越明显，新的城市区划调整的意义在于优化城市功能布局，减少机构设置、加强整体规划、优化资源配置，降低社会管理和运营成本，应对社会经济迅速发展对城市管理带来的挑战，同时也要契合新型城镇化的宗旨。”

但冷静也指出，未来几年很多城市都会有调整行政区划的冲动，先前核心城市的行政区划调整也带来了示范作用，但区划调整报批程序相当复杂，国务院也会严格把关。区划调整会在短时间内造成行政成本增加，机构、道路及公共设施合并、改名会造成一定程度上的混乱。“行政区划调整并不是单纯追求机构升格、干部升级，也不是解决市区县矛盾的主要措施；更要杜绝缺乏长期眼光、随心所欲的并区，不可盲目跟风，对经济发展、社会管理及文化融合的审慎考虑至关重要。”冷静指出，“区划调整应把以前经济发展中存在的‘泡沫’挤出来，在积极推进新型城镇化，促进城乡发展一体化方面实现真正的突破。”