幼儿园办园体制现状调查与对策研究——以辽宁省为例

赵月娥

（沈阳大学 新民师范学院，辽宁 沈阳 110300）

一、全省学前教育发展现状

1．公共财政对学前教育的经费投入

图1列出了全省学前教育、小学教育和高中教育的可支配经费占教育经费总量的比例。小学教育经费比重在三者同比中持续走高，占教育经费总量的20%以上。学前教育经费总量比例最低，仅为教育总经费0．7%左右。在比例最高的2009年，学前教育经费总量也仅为各类教育经费支出总量的0．73%，全省合计41．8万元。

从生均教育经费支出情况来看（图2），2009年是全省小学和学前生均教育经费支出最多的一年，分别为5 727．3元／（人·年）和536．3元／（人·年），并在2010年回落至2006年水平。在调查的5年间，学前教育生均教育经费支出以较低水平维持在500元／（人·年），为小学教育生均教育经费水平的1／10。

图1 各类教育经费占总教育经费比重［1］

图2 学前教育与小学教育的生均教育经费状况［1］

2．学前教育办园形式

各类幼儿园在园人数比重显示（图3）：2006年全省45%的入园儿童在民办园中接受学前教育，其幼儿数量与教育部门办园和集体办园（公办园）的人数总和基本持平。之后四年民办园在园人数比例稳步增长，到2010年达到60%，年均增长速度约为7%。相比之下教育部门办园在园人数比重急转直下，特别2008年以后，以年均58%的速度从2006年30%递减至2010年的4．67%。

图3 全省各类幼儿园在园人数与在园总数比例的调查统计［1］

图4统计了全省城市、县镇和农村三类地区民办园数量变化趋势。其中城市和县镇民办幼儿园数量占各类学前教育机构总数的80%左右；农村地区在2008年之前民办园数量约占40%，两年后基本与城镇民办园占有率持平。

图4 全省各类地区民办园数量变化趋势［1］

3．学前教育师资状况

图5显示，三类地区同比中，农村地区高学历教师比例低于城镇地区，2006年本科及以上学历教师仅占教师总数的2．58%；城市幼儿园教师学历水平最高，2010年全省城市中18%的幼儿园教师具有本科及以上学历。综合5年的调查数据，全省各类地区本科层次学前教师的比例环比稳步增长，特别是在经济状况相对落后的农村地区，高学历教师比例的增长率达到了27．44%，为各类地区之首。

图5 本科及其以上学历教师数量比重［1］

图6显示，2006—2008年，全省学前教育中拥有小学一级职称教师数量在县镇和农村稳定增长；2008年以后，各类地区高级职称教师比重除农村地区外逐年下降，其中城市下降最为明显。

图6 小学一级及以上职称教师数量比重［1］

图7 各类地区学前教育教师中未评定职称比重［1］

由图7可知，农村地区无职称幼儿教师比例最高，持续保持在幼儿教师总数的70%以上，县镇次之，城市最低。到2010年，各类地区未评职称幼儿教师比重基本持平，均达到65%以上。

4．幼儿园课程设置

在调查的32所幼儿园中，12所幼儿园办有学前班，班均人数达到40人；90%左右的民办园家长非常支持（或支持）开设小学课程，72%的民办园大班开设了数学、阅读等小学课程；幼儿园大班下学期课程内容拓展到所有的拼音、100以内的算数。调查还发现，64%的民办幼儿园教师的“小学化”教育观念严重，以小学规范化纪律管理的模式来管理幼儿课堂。公办园的课程多以趣味活动为主，课程形式以游戏环节为主。54%的公办园家长也认为开设小学课程“重要”或“比较重要”，仅有27%的家长认为“除了学习好外，愉快的情绪、强健的体质、协调的动作、良好的生活习惯和基本生活能力等也很重要。”

二、办园现状剖析

1．教育经费投入水平低

“十一五”期间全省学前教育可支配经费为各类教育经费总量的0．7%左右，低于全国1．4%的平均水平［2］。学前教育经费投入与义务教育阶段小学教育经费投入差距逐年增大。一方面教育管理部门为巩固九年义务教育普及成果“挪用”学前教育经费，另一方面弱化了政府在公益性学前教育阶段经费投入过程中的主体地位，以半公共产品或者私有产品供给学前教育资源，使得学前教育的发展成了无本之木、无源之水。教育资源的积累和系统建设需要长期持续性的经费投入，不能够依赖短时间的大量投入来期待问题的根本性解决。

2．公办园与民办园数量比例失调

幼儿园办园形式一般分为四类［3］：一是教育部门办园，即财政预算支持的幼儿园；二是其他部门办园，主要包括机关部队、事业单位、社会团体（如妇联）和国有企业所办的幼儿园；三是集体办园，包括了城市的集体所有制企业园、街道园和农村集体办的幼儿园；四是私立园。随着经济体制改革和事业单位精简机构，“公办”性质的幼儿园大部分被关、转、改，幼儿园结构发生了根本性的改变。“十一五”期间是全省民办幼儿园数量稳定发展的时期，教育办园和集体办园等各类公办园逐渐退出学前教育市场（见图3和图4），逐渐形成了以市场化的民办园为主体，公办园和其他类型幼儿园为补充的总体格局。这样的资源供给机制改变了学前教育的“公益性”，偏离了其公共产品（或半公共产品）的基本属性。在经济相对落后的农村地区，政府在办园主导角色上的缺失，对适龄儿童接受保质保量的学前3年教育提出了严峻挑战。

3．民办园教师职称评定难

与师资学历水平不断提高相反，城镇高级职称学前教师比例在2008年之后出现下滑（见图6），这与幼儿园所有制形式的根本变化相关联。2010年全省城镇中民办园数量占幼儿园总数的80%以上。民办园的高速发展与教师管理等关键配套机制不协调，在教师职称评定等关键性问题上存在政策性缺失。尤其表现在经济状况较为落后的农村地区，民办园幼儿教师成为工资水平低、无职称和无编制的“边缘人”，出台政策保护农村（民办园）幼儿教师的合法权益是保障经济落后地区学前教育健康发展的关键。

4．课程设置“小学化”倾向凸显

幼小衔接问题是当前幼儿教育关注的热点问题［4－5］。如果仅将幼小衔接问题理解为知识的衔接，而忽视了儿童学习兴趣、学习能力、学习习惯的衔接和生活经验的积累也是值得商榷的。幼小衔接的畸形化发展动力主要来源于家长对幼儿身心发展规律理解的偏差和部分民办学前教育机构为了提高市场占有率的不恰当宣传。社会资本在幼儿教育市场中的流动受经济规律的调节和控制，以利益的最大化为终极目标。尽管调查显示一半以上的公办园家长也有开设小学课程的需求，但公办园课程设置和管理，依据《指南》类的课程标准严格执行，除明令禁止小学课程外，教学活动以游戏为主（活动室的自主性游戏和以教师为指导的特色性游戏）并贯穿始终。因此公办幼儿园在课程设置方面更加注重广泛培养幼儿的兴趣、身体素质和协调性、以及良好生活习惯等综合素质。

三、对策研究

1．加大公共财政的投入力度

已有研究表明：在一级城市，儿童就读民办幼儿园所需费用占城市居民人均消费总支出比重的60%以上，同比之下，就读于公办幼儿园费用仅占支出比重的22%［6］。首先，学前教育消费支出水平的提高直接导致国民的教育成本和生存压力加大。提高公共财政对学前教育的经费支持，降低国民学前教育费用在日常消费总支出中的比重，是公共财政“取之于民，用之于民”的根本体现。其次，学前教育体系建设是一项复杂的系统工程，是重要的社会公益事业。学前教育市场化的历史事实也证明了学前教育资源的分配不能完全依赖价格机制发挥作用。只有依赖政府在公共财政投入方面的主导作用，引导形成以普惠学前教育优先发展，保证学前1～3年教育的普及和质量的格局，为适龄儿童接受九年义务教育打下坚实基础。

2．全面发挥政府的主导作用

政府主导作用除了体现教育经费的投入外，还要求政府的科学决策及有力执行，只有依靠党和政府各级行政机关的紧密配合才能实现全方位的政府主导。宣传部门要着重加强学前教育机构的自身定位，引领全社会建立对学前教育的科学认识；税收部门可通过减免税费等方式，促进社会力量办园的普惠性以有效地分担公办园的入园压力；行政监督和执法部门应规范学前教育市场准入机制，打击黑幼儿园、整顿差幼儿园，完善成本分担机制；财政部门加大学前教育经费投资份额，按时保量发放教师工资，提高幼儿教师待遇等。总之，应改变以往对于教育部门单一主导的理解，多途径、多角度、全方位发挥各个职能部门在建设科学有效和可持续发展的学前教育体系中的作用。

3．规范建立民办园幼儿教师职称评定体系

发展学前教育需要一支师德高尚、热爱儿童、业务精良、结构合理的幼儿教师队伍。一项杭州市教育局开展的调研表明：“普惠型民办幼儿园教师的收入只有公办编制内教师的40%，近几年虽然经过政策调节上升到60%，但差距依然明显［7］。”民办幼儿园（尤其是农村地区）正面临着师资流失的严峻问题。政府应加快幼儿教育师资立法，出台幼儿教育师资评价等级制度，将幼儿教育师资专业化，通过建立和完善幼儿师资人才库和科学合理的评价机制构建科学的工资薪酬等级标准。保证公办园和民办园教师同工同酬，保障民办园教师在进修培训和专业技术资格评聘等方面享有与公办园教师的同等权利。

4．提升学前课程建设和管理水平

以教育部制定的《3～6岁儿童学习与发展指南》为指导建立全省学前教育教学质量监督评估系统。通过幼儿园课程建设，坚决制止学前教育中“小学化”“成人化”的倾向。在课程目标设定上，着重培养儿童的学习愿望和交往沟通能力，注重发展儿童的独立性、自尊心和自信心，使儿童成为一个有热情、有创造性的终身学习者。课程内容关注健康、语言、社会、科学、艺术等多个领域，注重培养儿童学习兴趣和好奇心的同时，避免因课程内容的繁难深奥而使儿童产生厌恶和恐惧。在组织形式上，应注重儿童自身和授课教师的差异性，以经验性课程为主，促进学生自我感知能力的发展和培养。此外，针对家长对儿童身心发展规律认识的不足和“怕输在起跑线上”等思想，可通过家长开放日等形式普及正确育儿知识和观念，注重儿童的全面和长远发展。

5．完善幼儿园监督管理机制

进一步完善幼儿教育市场管理规范。当前幼儿园收费标准仍执行1994年的国务院五号令，即公办园收费项目和标准由园方通过成本核算自主决定，报教育部门备案；民办幼儿园收费则完全放开，只要市场认可就可以自主经营［8－9］。所以无论是教育管理部门还是物价监督部门都无法对民办园的收费进行监督管理。此外，建立幼儿园等级评价档案，使之成为幼儿园收费水平、招生规模和政府经费扶持等方面的评价标准，从法律和道德等多个层面规范学前教育市场。

［1］ 辽宁省教育厅．辽宁省教育统计年鉴（2006—2010年）［M］．沈阳：辽宁民族出版社，．

［2］ 闫建璋，张欣．学前教育纳入义务教育的必要性与可行性［J］．现代教育管理，2011（6）：13－16．

［3］ 冯晓霞．大力发展普惠性幼儿园是解决入园难入园贵的根本［J］．学前教育研究，2010（5）：4－6．

［4］ 庞威，赵月娥．我国幼小衔接现状透析［J］．内蒙古教育，2008（10）：16－18．

［5］ 张海钟，魏绎儒，刘璐．新世纪幼儿学前教育热点问题综述与我见［J］．沈阳大学学报，2011（1）：55－59．

［6］ 张凯．城市学前教育消费支出水平存在的问题与对策：以大连为例证［J］．学前教育研究，2008（2）：9－12．

［7］ 王婷，叶玉跃，余夏青．杭州学前教育新政破解入园难：公办民办平起平坐［N］．浙江日报，2010－12－07（12）．

［8］ 沙莉，庞丽娟，刘小蕊．通过立法强化政府在学前教育事业发展中的职责［J］．学前教育研究，2007（2）：3－9．

［9］ 何幼华．落实政府责任是学前教育健康发展的保障［J］．学前教育研究，2010（5）：3－4．