工伤保险先行支付现状及思考

黄乐平 叶明欣

（北京义联劳动法援助与研究中心 北京 100872）

社会保险法第四十一条规定，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇，用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付……然而，社会保险法实施一年多来，工伤保险待遇先行支付的实施情况却不容乐观。

1 先行支付实施情况

2012年，北京义联劳动法援助与研究中心（以下称义联）针对工伤保险待遇先行支付实施情况，对4个直辖市和283个地级市的人力资源社会保障部门进行了电话访谈、政府信息公开申请、网站检索、实地探访。

1.1 接受申请的地区较少

义联电话调查显示，样本地市中，可以接受工伤保险待遇先行支付申请的仅有28个，占11.4%；明确表示“不可以申请”的地市多达190个，占77.2%；还有23个地市“不确定”是否可以申请；有5个地市“不知道”是否可以申请。即使在可以接受当事人提出申请的地市，绝大多数表示即使申请人条件符合也无法确保申请结果，尚需相关部门研究决定。

1.2 宣传力度不足

全国277个有官方网页的地级市人力资源社会保障部门中，仅有13.7%的人社部门在其网站上公布了《社会保险基金先行支付暂行办法》，而进一步公布当地工伤保险待遇先行支付配套实施细则的地市更少（仅有上海、厦门、大连、河池）。

1.3 社保工作人员业务知晓度不足

在12333 热线能够接通的城市中，咨询员“知道”工伤保险待遇先行支付的比例很低，仅有22.1%，其余77.9%的咨询员表示“没有听说过”。对于未开通、接通12333 或咨询员并不知晓先行支付的城市，义联进一步和当地人力资源社会保障部门或社保经办机构中工伤保险业务人员联系，发现仍有35.8%的工作人员“不知道”先行支付政策。

2 先行支付实施困境的原因

2.1 实施细则缺位

可操作性强的工伤保险待遇先行支付实施细则，对于基层工伤保险管理部门实施先行支付十分重要。目前，全国仅有9个地市出台了工伤保险待遇先行支付实施细则，虽然不少都是粗略的规定，但高达88.3%的地市却明确表示没有相应实施细则。没有配套的实施细则，就没有可操作的标准和流程，多达80个地市也以此作为拒绝工伤保险待遇先行支付申请的理由。

此外，配套实施细则的缺位，尤其是财务、审计配套政策的缺位，一方面让工作人员面对具体情况无所适从，另一方面也提升了工作人员的潜在风险。如用人单位拒不支付，该以何种形式证明？先行支付每月伤残津贴时，劳动者和用人单位对工资数额有争议，如何处理？追偿失败，在财务上如何核销，如何通过审计关？在没有明确实施细则的情况下，工作人员按照自己的理解行事，出现了问题如何承担责任？面对这些悬而未决的问题，先行支付就很难在基层工伤保险管理部门得到有效执行。

2.2 基金支付风险的考量

一些地市拒绝接受先行支付申请的主要原因是“当事人没有参加工伤保险，基金会出现缺口”，“用人单位若不存在了就没有了被追偿主体”。这2个理由反映出基层工伤保险管理部门对开展先行支付后基金安全的担心。

具体来看，基层工伤保险管理部门对基金风险的忧虑来源于3 方面。（1）基金缺口。未参保工伤保险的企业往往也不规范，没有足够的资产，先行支付后追回的可能性不大。在部分基金赤字或者结余不多的地区，一旦发生未参保职工群死群伤的情况，基金将会支付困难，并影响到参保职工的待遇支付。（2）部分工作人员担心先行支付会给诸多企业造成“不参保就能享受待遇”的反向激励，导致工伤保险扩面困难，进一步影响基金收入。（3）道德风险。既可能出现某些工作人员违法操作、滥用先行支付许可权力，损害基金安全，也可能出现某些企业与工伤职工恶意串通，让工伤职工申请先行支付后注销企业，工伤保险经办机构无从追缴。

2.3 经办机构能力不足

过去，工伤保险经办机构主要履行待遇发放的职能，现在则要承担起先行支付的调查、决策、追缴等全新职能，原有的人力、物力和知识水平均无法适应。而且，先行支付追缴工作的顺利实施，需要得到法院、银行等多部门的大力支持，对经办机构在多部门间的协调能力提出了更高要求。此外，工伤保险经办机构自身对先行支付政策认知的欠缺，也成为影响先行支付落实的一个关键因素。

3 推进先行支付实施的思考

3.1 充分认识重要性

先行支付政策的落实具有明显的经济和社会效应。首先，工伤职工在较短时间内获得工伤保险赔偿后，可以及时进行医治和工伤康复训练，保障劳动能力得到最大程度的恢复，降低今后对伤残津贴的依赖程度，也能更多的参与劳动，促进经济社会发展。其次，工伤职工在发生工伤之前往往是家庭的主要劳动力和主要经济来源，对他们的救济也是对整个家庭的救济，能够最大限度地防止家庭崩溃，保障子女教育和成长。再次，先行支付程序的效益优于司法程序。该政策实施之前，工伤职工需要“单枪匹马”的索赔，要经过冗长的工伤保险待遇仲裁、一审、二审甚至强制执行，国家也需要对每一起案件投入大量司法资源。在先行支付政策下，使用行政手段进行调查、支付和追缴，在每个环节上都更为迅速和节约资源。

3.2 尽快出台实施细则

（1）先行支付需要人社、财政、金融、司法等多部门间的协调和配合，而多部门的协作更需要在先行支付的实施细则中加以规范。此外，还应明确，先行支付资金可由工伤保险储备金支付，并明确在储备金不足的情况下，财政对储备金补充的具体程序，对追偿失败的款项也应有明确的财政和审计处理程序。

（2）明确工伤保险经办机构对未参保用人单位的法定代表人和其他负责人享有追缴权。目前，工伤保险经办机构在先行支付后能够追缴的仅限用人单位，故普遍的担心，即用人单位恶意注销、解散以逃避工伤保险责任。但从民法角度来看，根据我国破产法、公司法和相关司法解释，企业未经合法程序进行注销和解散，导致债权人损失的，直接负责人要承担连带责任。而且，若用人单位在明知不参保发生工伤后，单位资产不足以支付待遇，并以此种方法逃避赔偿的，属滥用股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益，应当依照“刺破公司面纱”制度，为工伤职工承担连带责任。因此，先行支付实施细则中应将用人单位的负责人列入追缴对象，加大追缴力度，防止违法用人单位规避责任。

（3）明确进入民事法律程序的未参保工伤职工仍然可以申请先行支付。在实践中，一些工伤保险经办机构以工伤职工已进入民事法律程序为由排斥其先行支付的申请。事实上，先行支付就是为了避免冗长法律程序给劳动者带来的巨大伤害而设立的。进入了法律程序就不能申请先行支付，无异于本末倒置。而且，若工伤职工同时积极进入民事法律程序，有利于工伤保险经办机构固定证据和后续追偿。此外，由于用人单位可以在执行过程中提出异议，所以民事裁决、判决和强制执行的并存，并不会导致经办机构所担心的追缴时用人单位双赔的出现。

3.3 提高基金统筹层次，降低基金风险

根据《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，我国全年工伤保险基金收入466亿元，支出286亿元，年末基金累计结存642亿元，储备金结存101亿元。根据2011年《中国统计年鉴》，各省级地区的工伤保险基金（含储备金）均有结余，累计结余最少的西藏地区也有1个亿。根据义联的调查，发达地区，如北京、山东等，均表示在先行支付上没有财政压力；工伤高发的重工业地区，如贵州，虽然某些地市在支付上存在不小的基金压力，但其也正以此积极申请省里储备金的支持。从某种意义上来说，先行支付的实施，或可对夯实工伤保险基金市级统筹、加快省级统筹步伐，具有一定促进作用。

不过，也应进一步完善先行支付政策以降低基金风险。（1）用于先行支付的基金应逐步独立于既有基金核算。有些人认为，现行的先行支付政策存在一定的不公正，因为参保企业缴纳的保费应该用于改善参保职工的待遇，在有结余的情况下，可以用于降低费率或者提高待遇水平。所以，独立核算后，就可以明确政府的财政补贴义务，同时也能促进经办机构加大追缴力度。（2）先行支付应加大对违法用人单位的惩罚力度。如美国马里兰州的先行支付基金，在未缴工伤保险罚款外，还要额外征收赔偿数额15%的罚金（不超过5000 美元）。

3.4 加大对劳动者的宣传

社会各界应加大对未参保工伤职工的普法宣传，鼓励符合条件的工伤职工积极申请先行支付，向工会、法律援助机构寻求帮助，通过行政复议、行政诉讼等法律行动捍卫自己的权利。

[1] 法律出版社法规中心.中华人民共和国社会保险法注释本[M].北京: 法律出版社,2010.

[2] 于欣华.工伤保险补偿先行支付原则初探[J].现代职业安全,2010(12):92.

[3] 向春华.以社会保险权为核心——访全国人大法工委行政法室副主任张世诚[J].中国社会保障,2010(12):16.