秸秆收贮利用体系建设的困境与政策建议

王正文，楚德江

（江苏师范大学法律政治学院，江苏 徐州 221009）

随着经济、社会的发展，能源紧张问题日益严重。秸秆作为一种廉价的可再生能源，正越来越受到有关方面的关注。作为一个农业大国，我国的秸秆资源非常丰富。近年来，在秸秆产业发展方面，各地政府纷纷出台相关的优惠政策和措施，秸秆相关产业也在全国各地得到迅速发展。然而，由于秸秆收贮利用体系建设滞后，秸秆资源仍未得到有效利用，也使得秸秆产业陷入无序、微利、甚至无利的尴尬局面。

秸秆资源具有量大、分散、易腐烂、质地松散以及产出季节性和时间分布不均衡等特点[1-2]，这加大了秸秆收集、贮存的难度，不利于秸秆产业形成完整的产业链。因而，学者们从不同角度、不同层次对秸秆资源利用的相关问题进行了研究，并取得了一定的成果。目前，秸秆产业在我国尚处于起步阶段，发展中面临的困难很多，亟需得到国家和社会各方的关照和支持，因此，有学者提出，政府应该给予收集和出售秸秆的农户20～30元/亩的资金补贴政策[3]，以此调动秸秆收集者和出售者的积极性。还有学者提出，对于秸秆发电项目，政府应明确自身责任，采取体制创新和税收激励方式[4]，引导发电企业合理投资。同时，政府还应给予秸秆发电企业价格激励、税收减免等优惠政策[5]。

这些政策建议对于促进我国秸秆产业的健康发展具有重要的价值，但不论是给予种植户价格补助，还是给予秸秆利用企业优惠政策，政府出台相关政策的步伐都显得较为滞后。此外，现有的研究过于集中在秸秆产业的补贴、价格激励和税收减免等方面，却忽视了秸秆收购、贮存、利用等环节面临的复杂问题。秸秆收贮利用体系是一个系统工程，因此，政府推进秸秆产业健康发展不能仅局限于某个项目，或者某个环节，而应从秸秆收贮利用体系面临的困境出发，寻找系统性的解决方案。本文从秸秆收贮利用体系整体出发，构建了秸秆收贮利用体系新的技术路线图，为完善秸秆收贮利用体系提出了建议。

1 秸秆产业发展现状与秸秆收贮利用体系的缺失

我国的秸秆资源种类多、分布广，因而各地应因地制宜规划秸秆产业发展方式，这也是我国秸秆利用先进省市的基本经验。江苏省2008年的秸秆综合利用率达59%，重点培育秸秆肥料化利用、秸秆发电、秸秆工业原料化利用、秸秆固化成型与炭化、秸秆饲料化、秸秆培养食用菌等九大产业集群[6]，投资兴建了一批重点企业，如连云港的江苏大盛板业有限公司、徐州的江苏新大纸业有限公司和维维集团、淮安的中电洪泽生物质发电厂。上海市2008年在秸秆还田方面综合利用率达72.8%，重点开展秸秆还田、堆肥、燃料、原料、饲料等利用方式[7]。但从整体来看，秸秆产业发展现状仍不容乐观，尤以秸秆发电产业较为突出。以江苏秸秆发电企业为例，截至2012年底共有13家企业出现亏损[8]。面对政府出台的众多优惠政策，秸秆产业发展还是难以形成产业优势，其“瓶颈”在于秸秆收贮利用体系缺失。

1.1 秸秆收贮运环节建设不健全

收集、贮存、运输是秸秆收贮利用体系的基础环节。秸秆收集的季节性、贮存的经济性、运输的紧迫性决定了收贮运环节必须健全，秸秆产业才会健康发展。为了布局秸秆产业，各地政府尝试建立秸秆收贮运体系，但由于秸秆收集难度大、贮存成本高、运输时间紧，导致我国的秸秆收贮运环节建设仍存在较多问题。

（1）收集环节不健全。秸秆资源分布零散、农户收集能力有限，这些都加大了收集秸秆的难度。秸秆产业发展面临秸秆资源供应不足的难题，也在一定程度上为一些不法商贩哄抬秸秆价格提供了机会。

（2）贮存环节不健全。由于秸秆易腐烂、运输时间紧以及秸秆贮存需要占用大量空间，这些都增加了贮存秸秆的成本。此外，现阶段秸秆贮存企业的规模较小，其资金来源有限、秸秆预处理能力较差、秸秆管理成本高昂，这些又大大降低了企业贮存秸秆的意愿。秸秆贮存环节成为秸秆收集到利用的过场，导致运输到秸秆利用企业的秸秆资源质量不高。

1.2 加工中转中心缺失

从秸秆收集到秸秆利用，秸秆加工中转中心起着桥梁的作用，也是秸秆资源从简单、单一利用到高效、多元利用的必经之路。然而，秸秆加工中转中心这一环节在秸秆收贮利用体系建设过程中普遍缺失，以致秸秆资源只是简单化地从田间到收贮中心再到相关企业，秸秆附加值未被充分发掘。

1.3 秸秆产业利用环节与收贮运环节脱节

利用是秸秆收贮利用体系的核心，也是秸秆产业发展的最终目的。从秸秆产业发展现状来看，各地政府过于强调秸秆产业群建设，大力引进秸秆综合利用项目，导致秸秆供应难以跟上，秸秆价格持续上涨。针对秸秆产业发展的不足，各地政府又独立建设秸秆收贮运体系，以致秸秆利用和收贮运环节脱节。

秸秆收集、贮存、运输、利用各环节协调性不强，导致秸秆供求严重不均衡，秸秆产业规模化效益较低。综合来看，秸秆收贮利用体系的缺失导致了以下问题：

（1）秸秆收集效益不明显。秸秆资源分布零散，收集成本高，农民经纪人、专业合作组织收集积极性不高，这些集中突显秸秆收集效益不明显。

（2）秸秆贮存效益不明显。收贮公司、相关物流服务公司投资意愿不强，秸秆加工、中转能力较弱，同时加工形式较为单一，使得秸秆贮存效益不明显。

（3）秸秆利用效益不明显。秸秆利用企业难以有效沟通，秸秆资源成本过高，秸秆利用企业利润空间有限，这又突显秸秆利用效益不明显。

2 秸秆收贮利用体系建设面临的困境

秸秆产业作为一个朝阳产业，在发展过程中，却屡遭尴尬。很多企业为了分享这块利益蛋糕，纷纷投资投资相关产业。然而，政府一旦取消相关扶持政策，秸秆产业发展就会陷入举步维艰的境地。究其原因，秸秆收贮利用体系建设面临以下困境：

2.1 政策引导轻重失衡

完善秸秆收贮利用体系，需要政府运用相关政策来引导秸秆产业发展，企业、农户以及社会力量则要共同参与构建高效化、多元化的秸秆产业发展模式。然而现阶段我国的秸秆产业比较分散，未形成专业化的产业链。为了尽快处理大量的秸秆，各地政府大力规划发展秸秆发电项目，并给予秸秆发电企业众多优惠政策。以江苏秸秆发电项目为例，仅苏北地区就有江苏国信淮安生物质发电厂、江苏国信泗阳生物质发电厂、江苏国信盐城生物质发电厂、江苏国信如东生物质发电厂、宝应协鑫生物质发电厂、连云港协鑫生物质发电厂、中电洪泽生物质发电厂等企业。然而秸秆发电企业却面临秸秆供应不足的困境，各地政府只好单独建设秸秆收贮运工程。秸秆资源的这种利用方式，使得秸秆应用环节与其他环节严重脱节，秸秆产业难以形成完整、高效的产业链运行模式。

2.2 秸秆收贮利用体系各环节资源整合度不高

秸秆收贮利用体系包含多个环节，涉及多种资源整合问题。然而现阶段秸秆收贮利用体系建设却面临各环节资源整合度不高的困境：1）我国现阶段仍以广大农户为主体实行碎片化种植模式，这导致秸秆资源分布零散，不利于高效收集。2）我国的秸秆利用企业规模普遍较小，资金来源有限，同时秸秆价格信息共享渠道不畅，这些都阻碍了秸秆产业的良性发展。3）政府针对原有的秸秆收贮运体系出台众多优惠政策，加重了政府的财政负担，同时由于政策过于分散，众多秸秆利用企业并未获得实质性的优惠。

2.3 秸秆利用企业的融资渠道过窄

由于我国秸秆产业刚刚起步，秸秆利用企业对资金的需求强烈。然而现阶段秸秆利用企业在融资方面却遭遇以下困境：1）由于秸秆产业投资风险较大、资金回收周期较长，社会资金不敢轻易介入；2）秸秆利用企业规模普遍较小，经营能力有限，难以获得银行贷款；3）秸秆利用龙头企业虽然从政府的优惠政策中获得一定益处，但有限的益处难以满足秸秆利用企业经营运转的需求。

3 推进秸秆收贮利用体系建设的建议

针对秸秆产业发展过程中出现的问题及成因，有关部门应从以下几方面推进秸秆收贮利用体系建设。

3.1 强化政府对秸秆收贮利用体系建设的规范和引导

在秸秆产业发展过程中，政府的一项重要职能就在于规范、引导。首先，秸秆产业涉及众多的参与者，各地政府应整合相关资源，重新构建新的秸秆收贮利用体系，积极引导秸秆综合利用企业、组织和个人建立专业化的产业链。其次，政府可以鼓励高校、规模化的企业研发相关技术，加快建立健全秸秆收贮利用体系。

秸秆收贮利用体系建设可采取以下路线图。

秸秆收贮利用体系路线图

基于秸秆收贮利用体系路线图，政府应积极引导农户、农民经纪人、专业合作经济组织、收贮中心、加工中转中心以及相关企业加快建设ABCDE产业链。同时，政府应在原有的体系工程基础上，整合优势企业资源。此外，政府应建立一个秸秆加工中转中心，培育、增强其竞争力和流通中转能力。

3.2 整合秸秆收贮利用各环节的相关资源

基于新型的秸秆收贮利用体系，有关部门应整合秸秆收贮利用各环节相关资源，细化相关方面的政策。

3.2.1 整合土地资源

现阶段秸秆植物碎片化的种植模式，加大了秸秆资源的收集难度，阻碍了秸秆收贮利用体系建设。各地政府应加快土地流转建设，培育家庭农场，整合农户土地资源，增强专业农户收集、贮存、运输秸秆的能力。同时，政府要鼓励加工中转中心联合收贮中心和专业合作经济组织整合现有的秸秆收贮站点资源，提高收集、贮存、运输秸秆资源的规模效益。

3.2.2 整合秸秆利用企业资源

信息交流渠道不畅、秸秆资源成本过高等因素都导致了企业利用秸秆的积极性不高。因此应尽快制定秸秆利用的相关标准，鼓励秸秆利用企业建立信息交流平台，实现信息资源共享。同时，鼓励相关企业进行兼并重组，增强企业抵御风险的能力。

3.2.3 整合政策资源

有关部门可以参照秸秆收贮利用体系路线图，针对各个环节制定不同的优惠政策，具体建议如下：

（1）A、B环节，主要参加者为农户、农民经纪人、专业合作经济组织以及村镇秸秆收集站点管理人员。1）对农户的政策激励措施：在秸秆收贮利用体系建设初期（1～3年），政府可给予每家农户30元/亩的秸秆收集补贴；通过财政激励手段，鼓励农户参与秸秆收集工作。2）对农民经纪人、专业合作组织的激励措施：提供“绿色融资渠道”，同时降低其经营门槛。

（2）C环节，主要参加者有收贮公司、相关物流服务公司。1）在厂房建设用地和堆场用地方面：可给予上述两类公司土地租金优惠政策。同时，考虑到现阶段秸秆收贮公司多为秸秆发电企业自建，政府相关方面的优惠政策期限可以定为10～15年。2）在用水、用电方面：可考虑给予上述两类企业低标准用水、用电的价格优惠政策[9]。期限也可定为10～15年。3）在购买相关设备方面：可考虑给予购机贷款的信贷优惠政策和适当补贴的财政优惠政策。4）在筹措资金方面：可给予相关企业信贷贴息的信贷优惠政策和投资资助的财政扶持政策。5）在运输方面：可考虑给予挂牌免费的优惠政策和加油双优制度[10]。

（3）D环节，主要参加者为秸秆利用企业。在秸秆收贮利用体系建设初期（5～10年），对秸秆利用企业，可分别给予财政、税收、信贷以及土地优惠政策；在其建设的中后期，政府可逐步取消相关方面的优惠政策。

（4）E环节，主要参加者为消费者。可对购买秸秆类产品和秸秆资源转化服务的消费者给予相关的补贴政策。

3.3 拓宽秸秆利用企业的融资渠道

在融资方面，政府应完善相关方面的法律法规，建立秸秆利用企业发展专项资金[11]，并简化秸秆利用企业的融资手续，拓宽融资渠道。现阶段秸秆产业发展刚刚起步，涉及众多的参与企业，每一个企业都需要一定的资金援助。对于秸秆利用中小企业，政府可提供银行贷款担保、给予财政补贴，同时还可以引导社会资本和外资有序介入。对于创新能力强、资金充裕的大型秸秆利用企业，政府应给予税收减免政策，鼓励其进行兼并重组，以利进行上市融资。

我国的秸秆资源非常丰富，但秸秆综合利用的效率依然较低，秸秆利用产业链的规模效益不显著，同时政府政策运用的合力效果也不明显。解决这一难题的关键在于建立秸秆收贮利用体系。因此建议强化政府对秸秆收贮利用体系建设的规范和引导，整合秸秆产业优势资源，拓宽秸秆利用企业的融资渠道。

[1]鞠昌华.我国农作物秸秆处理的困境与对策[J].贵州农业科学，2011，39（6）：221-224.

[2]杨柳，范成五，等.贵州秸秆资源综合利用现状与对策[J].贵州农业科学，2012，40（5）：109-112.

[3]张艳丽，王飞，等.我国秸秆收储运系统的运营模式、存在问题及发展对策[J].可再生能源，2009，27（1）：1-5.

[4]郭菊娥，薛冬，等.秸秆发电项目的政府优惠政策选择[J].西安交通大学学报（社会科学版），2008，28（2）：14-18.

[5]崔和瑞，邱大芳，等.我国秸秆发电项目推广中的问题与政府责任及其实现路径[J].农业现代化研究，2012，33（1）：69-73.

[6]江苏省发改委.江苏省秸秆综合利用规划（草案）[EB/OL].（2009-8-27）[2012-11-8]http：//www.jsdpc.gov.cn/pub/jsdpccs/nsjg/jyb/zcfg/200908/t20090827_155147.htm.

[7]江苏省农业委员会办公室.新沂市创新秸秆回收机制全力推进秸秆产业化利用[EB/OL].（2010-6-13）[2013-3-5]http：//www.jsagri.gov.cn/e-briefing/nlgzjb/files/456583.asp

[8]上海市发改委.上海市秸秆综合利用规划（2010年～2015年）[EB/OL].（2009-8-20）[2012-11-8]http：//www.shdrc.gov.cn/main?main_colid=319&top_id=312&main_artid=15782.

[9]周洪，赵红彬.江苏省农机化扶持政策探索与创新[J].江苏农机化，2011，1.

[10]王朝才，刘金科.促进生物质能发展的财税政策思考[J].经济研究参考，2010，37.

[11]丁亚鹏.全省13家生物质电厂为何家家亏损[N].江苏科技报，2012-8-20（5）.