中国生态城市建设仍“在路上”

◎ 本刊记者 陈桂龙

6月20日，由中国社会科学院社会发展研究中心、甘肃省城市发展研究院、兰州城市学院共同研究编撰，社科文献出版社出版的《生态城市绿皮书》发布会在中国社会科学院举行。

《中国生态城市建设发展报告（2013）》指出：城镇化是继我国工业化、市场化之后，推动中国经济社会发展的巨大引擎。

毋庸置疑，生态城市建设仍然“在路上”，任重而道远。2011～2012年，中国发生了许多涉及生态城市建设的事件和问题，值得我们密切关注、深度反思，需要我们进一步总结经验教训，积极拓展生态城市的建设思路。

中国生态城市建设任重道远

1.汽车快速发展问题与生态城市建设

纵观世界城市发展历史，城市发展的一个主要特征和轨迹就是城市重心从“步行城市”向“汽车城市”的迁移和过渡。当前中国的城市发展中，城市化与汽车化正在同步快速进行。随着汽车价格的下降和居民收入的增加，各大中城市的汽车拥有量正在快速增长，中国已经成为一个汽车生产和消费大国。据工业和信息化部2012年1月20日发布的2011年中国汽车工业经济运行情况公告，2011年我国汽车市场实现了平稳增长，汽车产销量双超1840万辆，再次刷新全球历史纪录。据新华网2012年11月10日报道，到2012年6月底，中国汽车保有量达到1.14亿辆，其中私人汽车保有量达到8613万辆。全国17个城市的汽车保有量超过100万辆，其中北京、成都、天津、深圳、上海等5个城市的汽车保有量超过200万辆。

对于人口基数庞大、人口高度密集的中国来说，发达国家的发展模式，即依靠石化类燃料、以汽车为中心的不可再生型经济模式和消费模式，并不适合。在小汽车交通还没有成为城市交通主要方式之前，我们应该抓住调控的主动权和治理的最佳时机，妥善处理汽车引发的城市问题：第一，按照“就近原则”合理规划城市，控制城市规模，建设紧凑型城市；第二，按照步行、自行车、铁路、轨道、公共交通、小轿车和卡车的优先顺序，发展城市的绿色交通体系；第三，总结全国节能和新能源汽车示范推广试点城市的经验，大力发展节能与新能源汽车、发展智能交通系统。

2.基础设施建设问题与生态城市建设

2012年7月21日，首都北京市遭遇特大水涝自然灾害。61年来最大的一场降雨使市内出现了严重的内涝，不少路段因积水交通中断，大量汽车浸泡在积水中熄火，由于溺水、触电、房屋倒塌、泥石流、创伤性休克、高空坠物、雷击等原因77人遇难。无独有偶，根据住房和城乡建设部2010年对全国351个城市的调研，在2008～2010年的3年间，中国62%的城市都曾发生过内涝事件，发生3次以上较大内涝事件的城市有137个。这些事件充分暴露了我国城市建设的诸多问题：一是在城市化快速发展进程中，对支撑城市运行的基础设施网络尤其是排水系统不够重视，投入严重不足；二是城市的大规模开发建设，严重破坏和干扰了城市地表覆被和自然水文条件；三是许多城市对涉及雨洪控制的园林、水利、道桥、管理等方面缺乏综合协调性设计规划；四是面对极端的降雨事件，许多城市缺乏科学的预警机制、应对技术和治理手段。

一系列内涝事件引发了我们对城市基础设施建设和城市建设关系问题的反思。当前，中国城市防洪排涝体系布局与急速扩张中城市水安全保障需求不匹配的矛盾日益突出。尤须指出的是，中国城市非理性扩张的现象普遍存在，“先地上、后地下”的城镇化扩张模式，使本应先行的城市防洪排涝基础设施建设举步维艰。城市发展中充斥着肆意挤占河湖水域的短视行为，往往扩张到防洪圈外或低洼易涝区中，却没有必要的自保措施，这为城市防洪安全留下了重大隐患。

城市人居环境包括自然系统、人类系统、社会系统、居住系统和支撑系统，其中支撑系统主要指人类住区的基础设施，包括公共服务设施系统——自来水、能源和污水处理，交通系统，通信系统，计算机信息系统和物质环境规划等。生态城市建设的一个重要环节就是要建立起科学、便捷、安全、合理的符合生态规律的基础设施支撑系统。目前中国许多城市正在进行新城区的开发及老城区的改建，城市规划、道路建设必须与城市地下管道综合走廊建设同步进行，综合解决城市发展对排水、排污、供水、供气、供热、供电、通信等各种管网系统的需求问题：第一，系统规划城市地下水道以及其他管网的配套协调建设；第二，精心设计城市水资源的给排处理以及循环利用开发；第三，积极借鉴和引进国外雨水生态处理先进方法和技术；第四，避免基础设施建设对城市生态足迹和自然肌理的破坏。

3.空气质量监测标准问题与生态城市建设

近年来，随着以煤炭为主的能源消耗大幅攀升、机动车保有量急剧增加，京津冀等区域灰霾现象频发，PM2.5污染问题日益凸显。PM2.5正式纳入中国空气质量检测标准，表明国家将要以更大的决心、更高的标准、更有力的措施，切实加强大气污染综合防治，推动空气质量的持续改善。生态城市建设将要在以下方面予以关注：第一，各城市要加快淘汰电力、钢铁、建材、有色、石化、化工等行业的落后产能，积极推进使用清洁能源，对城区重污染企业实施搬迁和节能环保技术改造，优化工业布局。第二，要提高环境准入门槛，在重点区域实施更加严格的大气污染物排放特别限制，禁止新建、扩建除热电联产以外的燃煤电厂、钢铁厂、水泥厂。严把新建项目准入关，严格环境执法监管。第三，要突出抓好机动车污染防治，提高车用燃油品质与机动车排放标准。第四，要加强城市间的协同防控，特别是在京津冀、长三角、珠三角等重点区域的城市之间，实施大气污染联防联控，建立极端气象条件下的大气污染预警体系。

4.环境影响评价问题与生态城市建设

环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测的方法与制度。环境影响评价的根本目的是鼓励在规划和决策中考虑环境因素，最终使人类活动更具环境相容性。近年来国家加强了对建设项目的环境影响评价的监管，对不符合环保法律的建设项目采取了严厉措施：国家明令淘汰、禁止建设的不符合产业政策的项目一律不批；环境污染重，产品质量低，能耗、物耗高，特别是污染物排放不能达标的项目一律不批；环境质量不能满足环境功能要求的项目，尽管项目经济效益好，但是当地的环境质量已经不能满足环境功能要求的，已经没有总量指标的项目一律不批；位于自然保护区、核心区、缓冲区的建设项目一律不批。做出了一系列严格规定：严格限制涉及饮用水水源保护区、自然保护区、风景名胜区以及重要生态功能区的项目；严格控制高耗能，就是产业开发中能耗、物耗、污染物排放量大的项目的审批，并且要坚决杜绝已被淘汰的项目以所谓技术改造、拉动内需的名义上马；严格按照总量控制的要求，把污染物排放总量作为区域、行业、企业发展的约束条件。另外根据《中华人民共和国水污染防治法》和《规划环境影响评价条例》，把“区域限批”纳入日常环境监管。“区域限批”是指如果一家企业或一个地区出现严重环境违法的行为，环保部门有权暂停这一企业或这一地区所属或境内的除循环经济类项目外的所有项目，直到它们的违规项目彻底整改为止。这一举措使环境影响评价对于我国调整产业结构、转变经济增长方式具有重大意义。

近年来，公众对一些项目可能对自身生活环境产生的影响十分关切。一些项目遮遮掩掩上马，在环评过程中未能让公众充分了解相关信息、参与项目评价，最终引发了群体性事件。2012年10月22日，宁波市镇海区湾塘等村数百名村民，以该市镇海炼化分公司扩建一体化项目中的PX项目距离村庄太近为由，到区政府集体上访，并围堵了城区一处交通路口，造成群体性事件。10月28日，宁波市经与项目投资方研究决定，坚决不上PX项目，炼化一体化项目前期工作停止推进，再作科学论证。近年来，全国多个城市发生了抵制PX项目的群体性事件。2011年，大连市民游行反对PX项目，2007年厦门市民为反对PX项目进行“集体散步”抵制。PX是二甲苯的简写，属于低毒类化学物质，可燃，有毒，有刺激性。PX对眼睛及上呼吸道有刺激作用，高浓度时，对中枢系统有麻醉作用，吸入较高浓度的二甲苯甚至会出现急性中毒。此事件反映出两个问题：一是群众“邻避效应”意识的增强。“邻避效应”是指居民或当地单位因担心建设项目（如垃圾场、核电厂、殡仪馆等邻避设施）对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，而产生的嫌恶情结和“不要建在我家后院”的心理，并由此采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。二是中国现行的环境影响评价制度在实践中亟须完善，其中最重要的就是要做到信息公开，让公众充分参与到环评过程中，保障相关居民的知情权及对与自己相关事项的决策权。

中国生态城市发展战略和政策法律建设的缺陷不容忽视

（1）生态城市发展战略的研究缺乏高度

目前，中国对生态城市发展战略的研究还处于一个相对较低的水平。很多生态城市提出的发展战略基本雷同，没有特色。如不少生态城市都提出要大力发展信息技术、生物技术和新能源技术等高新技术，其结果只能是重复建设，造成资源的浪费和环境的破坏。一些城市的发展战略没有充分体现生态和环境优先的原则。有的则过分强调了某一个方面，如植树种草、环境保护或旅游开发，而忽视了社会、经济和人文等因素。

（2）系统的生态城市规划和政策体系尚未形成

生态城市规划是一种以生态为导向的整体规划，旨在建立合理的生态城市建设目标体系。目前，我国生态城市建设规划与生态城市建设的保障措施明显缺乏。实践中，中国大中城市各类开发区、大学城、科技园、软件园、旅游度假村等独立规划的现象，给城市的健康持续发展埋下了隐患。

当前中国建设低碳生态城市陷入了循环困境：一方面，地方政府没有经验，寄希望于中央的政策文件指导，以向中央取经；另一方面，国家发改委同样没有经验，寄希望于通过地方实施，以观地方试点经验。“中国政府尚没有提出关于‘低碳生态城市’的专门政策，在中国‘低碳生态城市’是归于‘节能减排’政策和统计核算单位之中的，因此，中国低碳生态城市政策体系即可视同于节能减排政策框架。”受困于经验的缺乏导致城市低碳发展政策结构的零散性和尝试性。从低碳发展政策来说，处于探索阶段的城市低碳发展政策实施出现了政策价值认定片面化、政策结构不合理、政策执行功利化及政策评估结果不透明等一系列误区。

（3）生态城市政策法律体系不够健全

尽管中国现已初步形成包括宪法、法律以及相应的行政法规、规章和地方性法规所构成的保障城市生态化建设的法律法规体系，但与国外较完善、成熟的规范城市生态化建设的法制相比，中国的相关立法还处于较低层次，某些法律、法规有待制定和颁布。国外立法将可持续发展、尊重生态规律、预防污染、污染者负担、污染物综合控制，尤其是公众参与、经济发展与生态保护综合决策等原则纳入立法中，而中国并没有完全纳入。如土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、环境损害赔偿、污染责任保险和环境监测等方面的法律法规，有关清洁生产方面的法规、有关重点区域生态整治的法律法规、有关资源保护再生的法律、有关环境保护基金的法律等专项立法都有待建立与完善。

尽管中国绝大多数地级以上城市都把“生态城市”作为建设目标，但缺乏类似于《生态城市促进法》的生态城市建设综合立法。生态城市的建设只能按照现有法规进行，而现有的与生态城市建设有关的法律法规，只是针对一般城市建设所设，因此相对生态城市建设而言，这些原则性的法律条款难以操作。例如，《环境保护法》规定了“政府对环境质量负责”，但谁来执行？谁来监督？负不了责怎么办？负不起责怎么办？需要制定相应的细则。《可再生能源法》确立了国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度，但由于缺乏相应的法律规范，全额保障性收购不能得到很好的贯彻执行。一些法律条款与生态城市建设的宗旨相背离,如，中国《循环经济促进法》明确规定，国家鼓励和支持农作物秸秆的综合利用，但从农田的可持续利用角度考虑，农作物秸秆应当尽可能还田，而不是利用。

（4）生态城市建设的配套法规制度缺失

当前，开展生态城市实践的大部分城市没有就生态城市建设制定相关的配套法律法规，缺乏对生态城市建设的制度保障。国外生态城市的建设从国家层面到地方层面都对生态城市建设的立法工作极为重视。通过立法，为生态城市建立了一套绿色（或生态）法律保障体系，包括绿色秩序制度、生态激励制度、绿色社会制度等。因此，中国生态城市建设过程中的法制建设亟待加强，从生态规划、生态投融资、生态城市建设和机制保障等方面进行相关法律法规制定。