农民合作社：成长的烦恼

■ 文/本刊记者 吴 婷

上世纪70年代末，以“包产到户”、“包干到户”为主要内容的家庭联产承包责任制从根本上瓦解了人民公社体制，极大调动了农民的生产积极性。但这一政策制度效应释放完毕后，一家一户小农经济的固有弊端逐渐显现，农民“增收难”的问题日益突出。由于土地效益低，大量的青壮年农村劳动力离开农村去城镇打工谋生，明天谁来种地？谁来养猪？这个问题令人担忧。

分散的小农户生产规模小、经济实力弱、专业化程度低、经营管理落后、市场信息缺乏、自组织能力低，在农业走向商品化的过程中，只能出售价格低廉的初级农产品，无法享受到加工、流通及出售环节的利润，这其实就是农民“增收难”的根本原因。因此，在农村发展合作经济已成为理论界与政府达成的共识。

为支持、引导农民专业合作社的发展，2007年国家出台了《农民专业合作社法》。该法实施以来，各地合作社发展如星火燎原, 覆盖范围不断扩大，合作水平逐年提升。但是在蓬勃发展的大好形势中，农民专业合作社也不可避免地面临着诸如合作社领头人亟待培育、政府扶持政策亟待落实、合作社内部运行亟待规范以及资源束缚亟待创新发展等“成长的烦恼”。

烦恼一：人才匮乏成为发展瓶颈

在参加2012山东农民龙头专业合作社高层论坛时，章丘市黄河滩农民专业合作社理事长王和新提出了自己的困惑：“现在，我们那里有很多合作社，集中了大片农田，可对农民来说，得到的只是固定的流转费，是个死钱。合作社怎样才能带动农民挣更多的钱？合作社有了地，怎么才能种出高效益？”王和新所在的合作社刚成立不久，他提出的问题是当前不少合作社正在面临的。根据国家工商总局的数据，截止到2012年底，全国共注册农民专业合作社68万家，但大部分规模小，约有三分之一发挥作用不大。

青岛农业大学合作社研究院院长李中华认为，困扰合作社发展的关键问题是人才缺乏，主要体现在：有文化、懂技术、善经营、会管理的优秀带头人少；了解合作社知识、有合作意愿的农民社员少；行业指导部门中通晓相关法律政策、会监管指导的人员较少；善于理论联系实践的教学科研人员也还较少。

“人才意味着合作社融资能力的增强，意味着经营局面的改观。”寿光市一家果蔬专业合作社理事长深有感触：“我们合作社现在缺的就是人才，一将难求啊!”

2008年3月16日,我国首家以专门培养农民专业合作社人才为目的的教学机构——青岛农业大学合作社学院挂牌成立,填补了我国合作社高等教育的空白。一周年后,来自校内外的94名同学成为首批学员,学院执行院长李中华教授亲切地称之为中国合作社人才的“黄埔一期”；2011年，农业部拿出200多万元用于开展合作社人才培训，委托农业部管理干部学院和重庆、浙江、江苏、陕西等地农业部门共举办5期约600人参加的培训班；2013年，中央一号文件提出“建立合作社带头人人才库和培训基地，广泛开展合作社带头人、经营管理人员和辅导员培训，引导高校毕业生到合作社工作……”对合作社人才培养提出明确的支持，为合作社带来发展的新机遇。

为有效破解合作社后继乏人的困局，各级政府也已开始鼓励大学生加入合作社的探索。如浙江省出台《关于鼓励和支持大学毕业生从事现代农业的若干意见》，以经济补助的形式吸引大学生进入合作社；北京昌平区则采取大学生“村官”与合作社对接模式，为大学生“村官”的成长搭建更广阔的事业舞台；陕西团省委、省农业厅每年向大型畜禽养殖场和百强农民专业合作社选派一批大学生助理，力争实现养殖企业与农民专业合作社发展、大学生就业创业能力、农业部门工作手段和高校实践教学水平共同得到促进的良好局面……

▲ 合作社联合社应运而生在专业合作社运行过程中，单个合作社实力弱小、对接市场难、融资难、培育品牌难的问题逐渐显现，由多个专业合作社“抱团”组成的联合社应运而生。

烦恼二：政策利好还需执行落实

近年来国家出台了一系列促进农民专业合作社发展的政策措施，但一些政策措施在具体落实过程中存在不少困难，限制了合作社健康发展。为解决政策执行落实难的问题，各地也在实践中探索出一些好的路子。

譬如今年的一号文件提出“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转”，同时也强调“土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。”如何在尊重农民意愿、保护农民权益的前提下合理流转集中，一直是农业经营者面临的难题。在多年的探索中，以土地托管为主要经营业务的合作社应运而生，其良好的发展态势也得到中央、地方政府和社会各界的关注。

各地农村土地托管合作社成立和发展的背景大致相同，但具体到每个合作社的组织发起方式却不尽相同，运作模式也各有特点。以河南省博爱县喜耕田农机合作社“土地托管”耕作模式为例。该地一些农机户拥有农业机械，但由于土地少，造成农机具和劳动力闲置浪费，因此希望多种些地来发挥自身优势。而当地外出打工人员多，家中原有责任田管理不善，这些外出人员很希望将承包田托给别人代管。在双方自愿的基础上，2008年6月由几个农机户发起成立了合作社。合作社运行采用的是全程托管方式，入社农户把承包地委托合作社全权管理，向合作社交纳服务费和购买农资费用，而合作社向农户保证交纳定额产量，超过部分交合作社，不足部分由合作社补足。合作社将农户分散经营的土地重新规划整理，建成有利于大规模机械化作业的连片示范田有效降低了生产成本，提高了土地利用率和收益；成立了机耕队、机收队、排灌队、植保机防队、农田工程队等8个服务农业生产的工作队，极大地提高了效率，保护了环境。此外，合作社邀请农业科技专家，指导选种、施肥等技术，使农产品的产量和质量都得到了提高。并通过统一采购农用物资，大幅降低了开支。

除了“全程托管”模式之外，各地结合实际，摸索出“菜单式托管”、“收益托管”模式，在落实土地流转政策上做出了有益的尝试。

贷款政策难落实也是合作社发展过程中的一道坎。由于合作社成立不需要注册资金，农民还可拿土地、农机具、大棚等生产资料入股合作社，而这样的低门槛使得农民专业合作社存在“先天”的资金缺陷。虽然国家不断出台农村金融鼓励政策，但在实际中，出于风险考虑，许多地方的金融机构还未开展相关业务。

为解决发展中的资金问题，党的十七届三中全会《决定》也提出，“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”。与此同时，非正规金融（即国家金融法律法规规范和保护之外且在金融当局监管之外的各种资金融通方式，主要形式有民间借贷、合会、私人钱庄、私人银行等）已成为农民专业合作社可供选择的重要筹资渠道。

2013年，国务院办公厅关于落实中央一号文件有关政策措施的80条具体分工，“合作社”一词被提到15次，这些措施该如何落实？有媒体评论，有关部门以及地方政府在配套政策上与中央文件要求还存在差距的原因，既有思想认识问题，也有体制、机制的制约。要想解决这些问题，必须按照2013年中央一号文件要求，提高思想认识，坚持把培育农业新型经营主体作为转变经济发展方式的着力点来抓，进一步提高农业集约化、专业化、组织化、社会化水平。

烦恼三：机制失范亟待加强管理

据《经济参考》记者报道，2012年山东省的一家合作社前段时间经历了一场社员“内讧”，原因是普通社员怀疑理事长把盈利私吞了。由于合作社账目不清，究竟是不是理事长本人私吞，已经很难查明，最终只能不了了之。这家合作社是由农产品销售公司牵头发起，理事长本人也是公司的经理。

专家认为，按相关规定，合作社在采购、销售、投资、分配积累、负债等方面，要建立13项内控制度；根据合作社财务会计制度要求，要设置13本账，3个登记簿，5个报表。假如没有健全的财务会计内控制度，大家面对的都是一本糊涂账，彼此怀疑、指责就当然难以避免。

据了解，这类管理混乱的合作社为数不少。一些合作社缺乏运行规范，内控机制形同虚设。相当一部分专业合作社虽然设立时有规范的《章程》、明确的分工和完善的机制，但大多流于形式，能真正发挥作用的寥寥无几。

▲ 淮北市农机服务专业合作社挂牌自2007年《农民专业合作社法》出台以后，各地专业合作社数量激增。图为安徽淮北市农友农机服务专业合作社揭牌仪式。

对此学者分析，目前我国农村合作社主要由“能人”领办，普遍形成了“一股独大”局面，其运转主要依靠个人权威来维系，普通成员很少能参与到重大事件的决策中。甚至有的“能人”会借“合作社”之名 ，来套取财政扶持和政策优惠，使合作社发展走向“空壳化”，严重地制约了组织规模扩大和其对乡村的覆盖面、影响力。

同时农民合作社利益协调机制也十分欠缺。据报道，某省一家地瓜种植合作社从2010年的2600多户发展到现在的5000多户，横跨5个村庄。合作社核心成员仅有8人，这8人风险共担，而和其余5000多户农户则采取“保底价”的方式合作。合作社负责人保证“不管市场价低到什么程度，我们的收购价不低于1.2元/公斤，如果市场价高于这个水平，我们按高于市场价0.1元/公斤的价格收购。”

“入社自愿、退社自由、风险共担、利益共享”是农民专业合作社运行的基本原则，合作社给社员承诺“保底价”，违背了风险共担的原则，这样做固然有保护农民利益的好处，也能迅速扩大规模，但一旦合作社赔钱了，整个合作社就会拖垮，“一年合作，两年红火，三年散伙”的例子并不鲜见。

专家认为，除了加强外部引导和监管，完善的内部管理机制和利益联结机制是合作社健康发展的基础。中国社会科学院学部委员张晓山分析建议，在鼓励和扶持农村专业大户和技术能手组织起来、成立合作社的同时，应在合作社内部大户社员和普通小农户社员之间建立一个合理的利益联结机制，促使和保证这些大户及他们发起组织的协会或合作社能否起示范效应和带动效应，把他们的技能、知识、管理和市场渠道扩散给其他的群众，尤其是村里的弱势群体。

烦恼四：资源束缚催生多元发展

2006年3月25日，浙江瑞安农村合作协会作为全国农村新型合作试点成立。由于瑞安农协的官方背景，以及试图实现大范围的农民合作，甚至于对农村金融信贷的影响等等，皆是20多年来中国首次发生的改革事件，它的前途和影响一直倍受争议。这个被创立者——清华大学陈林博士称为“半官方半民间”的合作组织，从一诞生起，就被寄予了厚望，引起了媒体和学界广泛关注。

▲ 小麦专业合作社在传统小麦种植区成立小麦合作社，可通过“统一供种、统一管理、统一技术指导、统一施肥、统一病虫害防治”的组织化、集约化生产，提高生产效率，有效降低投入成本。

作为中国进行新农村建设试点的瑞安，率先在全国组建了集农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的农村合作协会——瑞安农村合作协会。而这个农协所做的事情，是整合体制内外、多方面的资源，让农民可以从中得到利益表达，并试图让条块分割的各种政府部门相互制衡，以真正履行政府部门为农民服务的责任。

运作两年之后，瑞安农协面临的一系列现实问题使它进行收缩和调整，而它在探索与实践的道路上暴露出来的问题值得深思，这些问题必将对今后合作组织的发展起到参考借鉴作用。

与此同时，黑龙江省讷河市由多个专业合作社“组团”发展的联合社，则为农业和农村经济发展、解决“三农”问题，探索了一条新的路径。

讷河的农民合作社从成立时就具有一定规模，但在合作社的运行过程中也发现了一些问题，主要表现为：首先，单个合作社总量小、实力弱，对接市场难。其次，吸引资金难。自有资金明显不足，又缺乏信贷资质。第三，培育品牌难，而且很难形成产业效应。

为了加强市场竞争能力以及满足合作社不断延伸的产业需求，2010年讷河组建了讷河市优质高蛋白大豆种植专业合作社联合社。联合社是由十八家在讷河市最具有代表性的各类种植专业合作社倡议组建而成。分布在讷河市的9个乡镇、66个村，入社农户7560户，社员28720人，携带耕地31.8万亩。主导产业是非转基因高蛋白大豆种植，逐步做到农产品的产、加、销一体化，打造“全产业链”发展模式。

联合社成立两年多后，在进一步降低各项成本的同时，还实现了生产经营的规模化、集约化，生产基地建设成效显著，最重要的是，实行了银（银行）社（联合社）对接，解决了合作社融资难问题。

2013年中央一号文件也首次提出农民合作社，不同于以往的农民专业合作社，同时提到要抓紧修订农民专业合作社法。对此，农业部农村经济体制与经营管理司巡视员关锐捷表示，农民合作社包括几个含义，一个含义就是社区的合作社，如集体经济组织的合作社，二是农民专业合作社，三是联合的合作社，是一种股份合作社。仅仅提农民专业合作社已经不能涵盖整个农民专业合作社的发展趋势，现在农民专业合作社向联合的方向发展，才能够真正满足农民收入提高的需要，包括参与到加工和流通环节。

当前，中国农民合作社发展已经进入一个新的历史阶段，但在看到我国农民合作社发展成就和趋势的同时，也应清醒地认识到它还处于成长的初期阶段 ，其发育成长过程中必然存在一些突出问题。随着农民合作社的实践迅速发展，研究者也将不断从实践中发现和拓展新的研究主题。可以相信，在西方合作社理论研究和具体实践日益边缘化的今天，具有中国特色的农民合作社理论体系将为世界合作社运动及合作社理论界增添新内涵、新意境和新篇章。而这一理论体系必将支撑我国农业合作社体系走向光明，并为国际合作社运动做出应有的贡献。