“长沙现象与望城模式”解析(中)：长沙望城城乡一体化协调发展的实践与探索

■ 文/农业部农村社会事业发展中心课题组

二、望城区的实践

(一) 基本内涵

1 、城乡规划统筹推进。城乡规划是“望城模式”的基础。望城将经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等各项规划统一起来，建立一体化的规划管理体制，形成了全区各项规划建设的“一盘棋”。在产业发展规划和农业园区规划建设中，注重整合资源的有效性和布局设计的科学性，区、乡镇都制定相应的发展规划，增强了行动的科学性，减少了发展的盲目性。坚持规划先行，围绕加快推进新型工业化、新型城市化、农业现代化和信息化的要求，理顺了总体规划、专项规划、分区规划、详细规划之间的关系，明确各项规划编制的内容和重点，并将节约能源资源和保护生态环境理念，落实到宏观规划研究、总体发展规划、控制性详细规划、建设实施规划当中，形成了城乡统筹、相互衔接、符合“两型”要求的望城全域规划体系。

2 、基础设施统筹推进。基础设施建设是“望城模式”的支撑。望城按照城乡一体化发展的目标要求，紧紧围绕改善农民生产生活条件和发展农村社会事业，将政府基本建设的增量主要用于农业和农村，把基础设施建设的重点转向农村，推动城市基础设施向农村延伸。同时，加强支撑现代农业的基础建设，实施农村饮水安全工程，建设和改造通乡通村公路，加快发展农村清洁能源，促进农业可持续发展。以提升水利效率为重点，加快建设中小型农田水利，加强水利基础设施建设，精心打造农田水利示范区，发展景观水利和生态水利等休闲设施，实现生产保障、景观效应、产业带动、社会服务等功能的有机统一。望城逐步实现城乡基础设施无缝对接，为全区经济社会发展提供了重要支撑。

3 、产业发展统筹推进。产业发展是“望城模式”的主体。望城根据区位条件、资源禀赋、市场需求特征及其相应条件，全面规划、因地制宜、积极引导，统筹推进一、二、三产业，不断完善产业发展体系。积极推动农业发展方式转变，实现农业结构的优化；积极发展农产品加工业，实施农业产业化经营，促进产加销、贸工农一体化；用高新技术改造传统产业，推动传统产业的转型升级；积极发展新型能源、新型材料、新型环保、新型医药、新型制造为主的战略性新兴产业，加快产业的升级换代；大力发展低碳经济、绿色经济、循环经济，积极推进产业发展由粗放型向集约型、分散布局向集中布局的转变；着力发展商贸服务业，构建长沙区域消费的新热点。

4 、生态建设统筹推进。生态建设是“望城模式”的依托。望城按照“两型社会”建设要求，树立“绿色GDP”发展理念，突破传统发展模式，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。把生态文明、山水特色、历史神韵融入景观建设之中，以生态文明理念引领人文景观建设。立足山水资源，强化生态控制功能，合理利用自然山体、水体，着力保护湿地、绿地、林地，留住青山绿水、蓝天白云。加强生态环境建设，实施环境综合整治，完善生态环境保护制度，大力推进主干道路两厢绿化，构建全方位、立体化的城乡绿化体系。坚持资源开发与生态保护、文化挖掘与风貌塑造、城镇建设与产业发展并重，建设生态工业、生态服务、生态农业。紧密结合生态区、生态轴和生态网建设，坚持城区、城镇、村庄“三位一体”，水网、路网、林网“三网合一”，乔木、灌木、草地“三头并举”，生态林、产业林、景观林“三林共建”，营造良好的生态环境。

5 、社会事业统筹推进。社会事业是“望城模式”的保障。望城加快社会事业管理制度改革，加大对社会事业的投入力度，文化、科技教育、医疗卫生、就业与保障等各项事业全面发展，这是“望城模式”得以稳步展开的保障。在文化方面，望城把广大农村纳入文化工作的视野，从保障最基层群众的基本文化权益着手，加快农村公共文化服务体系建设，充分挖掘民间文化资源，大力促进农村文化市场健康发展。在科技教育方面，望城坚持科教兴区、科技兴业，充分发挥科技对经济发展的支撑作用，被列为湖南省可持续发展实验区。在医疗卫生方面，望城全面实施国家基本药物制度，全区所有乡镇卫生院实行零差率销售，减轻了群众就医负担；大力加强基层卫生服务体系建设，优化了城乡医疗卫生服务。在就业与保障方面，望城积极开展订单式、定向式就业培训，实现零就业家庭动态清零；大力推进救灾救济和社会救助，城乡低保实现了应保尽保。

(二) 发展历程

1 、“望城模式”的发端——源于化水害为水利，打造湖南莱茵河的最初梦想。湘江是湖南的母亲河，望城拥有35公里湘江岸线资源，位居长沙城区之首。然而，在过去相当长的一段时期，尤其在春夏季之交降雨过丰、水患频繁、水害严重的数年间，望城很大程度上只是围绕“沿路开发、板块经济”做文章，对湘江流域，重点关注的是防汛、抗洪保安与抢险，而无暇顾及甚至忽略了其巨大的生态经济功能。同时，由于历史、经济、交通等诸多因素影响，望城的工业发展在这一阶段也较为落后。

随着经济社会发展和区域竞争态势的深刻变化，特别是中部崛起、湖南“四化两型”、长株潭“两型社会”建设的加快实施，望城立足区情、审时度势，于2005年开始酝酿和着手变水害为水利，2006年提出了开发沿江生态带的构想，果敢提出了“一江（湘江）两岸（河东、河西）、东西互动”的发展思路，即以湘江为脉，拉开沿江发展架势，并逐步向两厢腹地延伸，形成全境以湘江为自然轴线、东西两大区域协同互动的发展格局，由此开启了望城统筹发展的滨江时代。

近年来，望城加大投入力度，开展综合治水、污染治理等工作，湘江支流马桥河和八曲河流域污染、枯水期沿线排放口、苏蓼垸—团头湖—格塘水库等重大水利隐患等得到根本治理，农村水利基础配套日臻完善。严格环保前置审查和落后产能产业退出，有效控制新增污染源，投资1.5亿元全面推进乡镇污水处理设施建设，污水处理系统覆盖全区，湘江望城地域生态安全体系和水利服务功能得到提升。优化整合区域涉水资源，重点挖掘“两湖两河”（团头湖、大泽湖，八曲河、沩水河）湿地资源，最大限度发挥其防洪、灌溉、供水、旅游等综合效益，开辟了望城变水害为水利、促进城乡统筹发展的新路径。

2 、“望城模式”的初期发展——让休闲农业与乡村旅游逐渐成为推进城乡统筹发展的主角。由于拥有紧邻长沙的区位优势和农业大区的资源优势，望城休闲农业20世纪90年代起步发展，出现了农家乐，并逐渐形成了以百果园为龙头的休闲农庄的发展格局。2006年，随着湖南省休闲农业协会成立并开展工作，休闲农业发展逐步呈现出以政府引导为主的趋势。2007年，望城提出大力发展休闲农业与乡村旅游产业，积极开发特色农业，并将特色农业向旅游业延伸，打造望城休闲农业与乡村旅游特色，促进城乡统筹发展。

经过多年发展，望城现已逐步形成以“农事体验、农家休闲、观光农业、规模种养”等为主体，或以高科技农业示范园为载体，或以当地旅游资源为依托，或以当地农村风土人情、民俗文化为卖点，或以展示新农村建设成就为内容，充分发挥农业的多功能性，延长农业产业链条，打造了以高新技术引领型、旅游产业带动型、农业产业壮大型、文化产业主导型、新农村建设示范型、连片开发合作型等主要类型的休闲农业产业群，促进了城乡统筹发展。2011年接待游客540.2万人次，实现综合收入23亿元，占GDP的10%以上。

▲ 光明村凭借长株潭“两型社会”综合配套改革试验区的机遇，光明村打造了“具有湖湘特色、集休闲、度假村、观光于一体的生态农庄第一品牌”。

3 、“望城模式”的中期发展——寻求破解统筹发展难题的金钥匙：城乡一体化的“大公园”思路出炉。“一江两岸、东西互动”的发展思路确定后，如何综合考虑都市区、中心镇、村庄的区位、资源、经济、潜力等因素，因地制宜，分类施策？如何发展特色产业或龙头企业，建设何种面貌的望城？如何破解发展难题，成为望城人思索的首要目标。由此，走城乡一体化道路，建设“大公园”思路应运而生。

2008年，望城城乡一体化进入起步时期，城乡规划一体化被提上议事日程。望城作为建设“两型”城区的试验田和主战场，主动对接长沙中心城区，城乡一体、相互衔接的规划体系相继出台，率先全省实现镇村规划全覆盖，形成了以区域总体规划为核心、控制性详细规划为基础、各类专业规划和专项规划为纽带的覆盖区域全境的城乡规划体系，覆盖了望城的每一个角落，实现了空间、土地、产业、生态、主体功能区“五规合一”。将城镇化战略布局由“一江两岸”拓展为“一江两岸四镇（靖港、乔口、铜官、新康）”，实施错位互补发展，着力打造“东方莱茵河”的古镇群落。从此，城乡一体化的大幕缓缓拉开。

4 、“望城模式”的快速发展——“一核多点、梯次推进”的魅力品牌城镇群初显，大花园格局初步形成。2009年，望城提出以“一核（县城）多点、梯次推进”的原则，加速推进小城镇建设，统筹城乡发展。望城丁字镇发挥“麻石之乡”品牌优势，大力开发石材产品；“小汉口”靖港镇纵深推进古镇保护性开发；享有“长沙十万户、乔口八千家”美誉的乔口镇着力做活“三水”（水景、水乐、水产）文章；铜官镇积极引导扶持手工陶瓷产业发展。“古镇文化、陶瓷文化、渔文化”等极具魅力的特色品牌初步形成，尤其是光明村、金峙村、彩陶源村等24个具有连接城乡节点和纽带功能的中心村绽放异彩。969平方公里的望城，一眼望去，就是一个偌大的公园。

2011年5月正式撤县设区后，望城提出了城市形象实现“一年一个样、三年大变样”奋斗目标，加快推进望城由农村经济形态向城市经济形态、农村管理模式向城市管理模式、农村文明特征向城市文明特征的“三大转变”，着力打造“长沙最亮丽的名片和湖南统筹城乡的示范区”，为抢占新一轮发展制高点、提升长远竞争力指明了方向。

（三） 主要措施

1 、注重强化发展理念。一是坚持把休闲农业与乡村旅游作为推进城乡一体化发展的战略性支柱产业来培育。望城山水洲城俱备，生态环境良好，文化底蕴深厚，旅游资源十分丰富。同时，新城区“一轴两带七片区”的城镇空间定位、“一江三山四带五河五洲多湿地”的生态格局、“打造一江两岸四镇四岛五景区、建设环湘江生态旅游圈”的战略构想，为城乡一体化战略的逐步实施奠定了坚实基础。二是坚持城区建设、特色城镇建设、新农村建设整体推进。在推进城区建设的同时，以特色产业或龙头企业为依托，成功打造靖港、乔口、铜官、新康等一批特色鲜明、功能完备的特色城镇。如靖港古镇，坚持“修旧如旧”，挖掘恢复明清历史人文景观，2008年9月被评为“中国历史文化名镇”。通过城区、小城镇的带动，加快新农村建设，在完善基础设施基础上，开展村庄环境整治、打造生态新村，创建了具有湖南田园风光、乡村旅游特色的新农村建设“第一品牌”光明村，在其引领下，一批批新农村建设示范村纷纷涌现。三是坚持生态优先和科技创新理念。按照“广栽树、多种花、不露黄”的要求，在整体建设上，突出不破坏山水风貌、不破坏生态环境的理念；在特色打造上，突出开发绿色、古色、红色旅游资源，建设生态宜居望城的思路；在资源整合上，突出生态优先，加强生态建设。建成区绿化覆盖率达40.72%、人均公共绿地面积达15.48平方米，东城、乔口、乌山等一大批乡镇成功创建“全国环境优美乡镇”，团头湖、千龙湖入选国家湿地公园。以科技成果应用、推广及产业化为主线，找准基层科技的着力点，促进经济社会发展真正转移到依靠科技进步和劳动者素质提高的轨道上来，成功创建“全国科普示范区”。2011年，望城被评为“全国科技进步先进区”，区委书记谭小平在全国基层科技工作会议上作典型发言。

2 、注重强化政策扶持。一是为优化产业布局，实施新型工业化战略，出台了《关于加快推进新型工业化进程的若干意见》，成功打造了望城经开区、铜官循环经济工业基地等工业园区，促进了企业转型升级。二是为促进城乡互动，实施新型城市化战略，出台了《全面推进一体化建设、加快发展现代农业产业的意见》、《进一步加快小城镇建设的意见》、《推进农业科技创新加快城乡一体化建设的意见》等文件，对商贸旅游型、工业主导型、绿色生态型小城镇给予相关政策支持，还对文化创意产业和生态居住区给予政策扶持。三是为促进农民增收，实施农业现代化战略，相继出台系列文件，吸引各种资金投资公共基础设施建设，着力完善统筹城乡发展的基础设施。四是为提升城乡规划水平，实施信息化战略，加强信息技术在城乡规划中的应用，全面提升新一轮发展规划，加快完善城乡规划体系，被誉为“全国首个数字化县”。

3 、注重强化集群发展。一是优化产业布局。因地制宜，科学布局产业发展，坚持“转方式、调结构”，大力实施产业集聚集群发展战略，积极推动企业向园区、向产业聚集区集中，形成了以望城经开区为龙头，铜官循环经济工业基地、丁字物流产业基地、乌山创业富民基地等为辅的工业园区发展格局，全区工业产业集中度达90%。二是突出农业产业优势。充分发挥望城国家农业科技园区龙头作用，按照“舞龙头、办企业、建基地、带农户”的思路，形成了以特色农产品加工、优质良种繁育、高效标准化种养殖、生态旅游休闲观光为主导的产业发展格局。三是推进规模经营。组建农民专业合作组织140家，吸纳参合农民达2万户，有序流转土地18万亩，发展农产品加工企业1500多家，其中规模以上企业52家，有效带动农户9.68万户，实现了耕地逐步向经营大户、农民专业合作组织和农业龙头企业集中。

4 、注重强化文化挖掘。一是挖掘湖湘特色，打造特色文化古镇群落。深入挖掘湖乡地域文化，充分放大靖港的明清文化、铜官的陶瓷文化、乔口的渔业文化、新康的戏乡文化效应，形成了国内外少见的生态文化古镇群落。成功打造光明村、彩陶源村、金峙村、新峰村、黄泥铺村、文星古村特色宜居村落，光明村跻身国家级生态村行列，彩陶源村获评全国特色景观旅游名村。二是加强文化资源保护和利用，实现文化与旅游的有效结合。围绕保护和传承陶瓷文化、渔文化、乡土文化，积极推进文物保护、民居改造、传统技艺传承和遗址公园建设，长沙铜官窑国家遗址考古公园成功开园，形成了以“古镇+古村+遗址公园”为特色的沿江文化旅游景观群，带动了文化旅游产业开发和发展。三是文化先行，建设一批重大公共文化设施。近年来，在雷锋精神的推动下，注重加大对公共文化基础设施的投入力度，先后建成了雷锋影视文化中心、区群众文体活动中心等一批文化工程。通过文化挖掘，既促进望城文化产业的形成，也为望城经济社会发展特别是统筹城乡发展增添了魅力。

5 、注重强化机制创新。一是创新投融资机制。初步建立了政府引导、盘活闲置资产、项目招商引资、银信借贷、社会参与的多元投融资体制，有效破解了发展建设的资金难题。据统计，近3年来，累计已完成基础设施投入25亿元。如靖港古镇成功引进广西旅游集团和广西博桂房地产有限公司进行合作开发，切实加快了古镇开发进程，提升了开发档次和管理水平，实现了合作双赢。二是创新循环发展机制。充分利用各种资源，大力发展循环经济、绿色经济和低碳经济，将资源优势真正转化为经济优势。2008年3月，在铜官镇新建了一个面积11.7平方公里的循环经济工业基地。该基地充分利用长沙电厂的热能、废渣，大力发展循环经济，打造了“两型社会”建设的崭新平台。大力实施蓝天碧水静音工程，积极开展重点污染行业整治，成功搬迁了海利化工厂；突出抓好节能减排，环境质量明显改善。三是创新社会管理机制。从完善行政管理职能、加强基层组织建设、强化社区自我管理入手，不断创新管理方式，全面促进社会建设，城乡管理水平得到大幅提升，实现与长沙建设社会管理示范城市战略目标对接。

▲ 节能灯望城县白箬铺镇光明村积极推广应用太阳能、沼气等清洁能源，6.5公里长的自行车专用环山赛道、两条登山游道和主干道沿线已安装自动控制节能装置太阳能路灯，初步估计全村的太阳能路灯、沼气池、太阳能热水器等每年节约能源相当于876吨标准煤。

（四） 主要成效

1 、实现了城乡互利互惠的发展。望城坚持城乡统筹的理念，把工业与农业、城区与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划，促进了城乡在规划建设、基础设施、产业发展、生态保护等方面的一体化，长期以来形成的城乡二元格局正在瓦解。在规划建设上，望城实现城乡规划、经济社会发展规划、区划规划的一体化，为城乡一体化发展提供前提条件。望城在基础设施建设上，近五年累计投资780亿元，新建城市主干道108公里、县乡公路85公里、农村公路2100公里，全面完成县、乡、村公路硬化改造。投入水利资金10.9亿元，实施各项水利项目4000多处，完成1000处山塘扩容加固，100公里渠系配套，全面提高了农业、农村防汛抗旱能力。加快推进乡村自来水厂及其管网建设，加强水源保护、水质监督和工程运营管理，实现村村通自来水，确保农民饮用水安全。在产业发展的布局上，按照“一江两岸、一核多点、西主东强、南融北通”的总体思路，基本完成“一核心、三轴线、多亮点”的城镇建设总体空间布局和“一核、两带、三区”的产业发展总体空间布局。通过城镇及中心村建设和产业带和产业园区建设发展，带动了全区经济社会的全面发展、城镇居民收入的不断增加、城乡居民收入差距的不断缩小，2011年城乡人均收入比例为1.77: 1，优于长沙市的2.08:1平均水平，显著优于全国的3.13:1平均水平。望城以城区为中心，以小城镇为纽带，以乡村为基础，城乡相互依托、相互促进、协调发展、互利共赢的城乡一体化格局正在形成。

2 、促进了“两型社会”建设。望城在生产、流通、消费等各个领域各个环节，注重采用技术、管理、政策等综合性措施，不断提高资源要素利用效率，注重生态文化建设，循环发展、可持续发展的态势正在形成。监控污染物排放，淘汰高耗能、高污染的项目和企业，关闭一批污染较为严重的企业；建立生态补偿和有偿使用机制，制定激励环境保护的经济政策，大力推广种养平衡和零排放技术，完成261户养殖场污染治理，治理面积达到54万平方米，投入5000万实施25个村农村环境连片综合整治。通过统筹规划和整合，集约节约利用土地资源，稳步推进土地流转，实现了耕地逐步向经营大户、农民专业合作组织和农业龙头企业集中；积极推广农机化作业，农机化水平达到71.4%；依托服务公司，实现专业化防治面积超过21.97万亩，保护了农田环境；实施最严格的耕地保护制度，设立基本农田保护区并实施信息化管理，对新建项目是否占用耕地严格审批把关，保护耕地面积3.34万公顷，实现了粮食的连年增产。加强城乡绿化一体化，2011年工程造林6000亩、建设生物防火林带10公里，新增绿化面积10200亩；新建沼气池1207个，新增太阳能热水器4800平方米，太阳能路灯520盏。望城通过加大产业结构调整力度，大力发展循环经济，积极发展新型能源，注重保护生态环境，资源节约型、环境友好型社会的雏形已经形成。

3 、促进了“三化”同步推进。望城充分发挥工业化、城镇化对农业现代化的支撑和带动作用，加快推进农业现代化，促进“三化”同步推进，实现了工农和城乡的协调发展。望城城镇建设摒弃传统的摊大饼模式，按照资源节约、生态优良、功能齐全的理念，近五年来，望城投入城镇建设资金41亿元，建设以城区、特色小镇、新农村为主体，以绿色低碳循环产业为支撑，以山水田园风光为特色的全域化田园城市。随着全域化城市建设进程的加快，以城带乡的作用越来越明显。望城通过实施“工业兴区”战略，不断扶持和培育战略性新兴产业，基本形成了以有色新材料、装备制造、食品加工为主导产业的高星经济区，以精细化工、仓储物流和能源为主导产业的河东经济区，以高效农业、都市农业、休闲农业为主导产业的大众垸经济区，工业化进程明显加快，2011年全区工业总产值546.2亿元，比上年增长33.7%。随着工业化的快速推进，工业对农业的反哺也越来越多，2011年望城对农业的投入达17.54亿元，比上年增长35.27%。为加快农业现代化，望城通过农业生产标准化、农业生产设施化、农业生产规模化改造，建立了多个农产品生产基地，打造了百里名优水产养殖带、都市休闲观光农业带，逐步形成农产品良种繁育区、标准化集约种植区等五大区域；通过有机食品认证、绿色食品认证、无公害农产品认证、无公害农产品产地认定，农业产品质量和效益进一步提升，2011年农业总产值达到48.53亿元。望城注重以工促农、以城带乡，加大对农业的扶持力度，提高农业科技创新水平，创新农业经营体制机制，农业现代化进程大大提速，实现了三化同步推进的目标。

4 、促进了文化大繁荣。望城注重文化挖掘、开发与利用，文化公共服务体系建设、人才队伍建设和文化产品的开发取得显著成效，促进了文化大繁荣。望城坚持政府领导、社会参与、群众共享的原则，覆盖城乡、惠及全民的文化公共服务体系不断完善；坚持引育并举，文化人才队伍不断壮大；坚持百花齐放，产品不断丰富，文化产业不断壮大，促进了全区社会精神文明建设。建立了稳定的农村文化投入保障机制，加快了文化基础设施的建设，2011年建成东城、茶亭、乌山3个乡镇综合文化站，48个农家书屋，建设全民健身工程14处，基本实现了城乡居民文化共享；推进有线电视和数字电视整体平移工程，建设农村信息化工程，完成有线电视“户户通”工程12000户，有线光缆干线建设130公里，数字电视整体转换29600户，初步实现了有线电视和网络宽带到村到户的目标。通过增加文化书刊、影像在农村的传播范围和数量，积极培训农村特色文化团体，广泛开展文明城区、文明社区、文明城镇、文明单位、文明家庭等群众精神文明创建活动，2011年送戏下乡152场，送电影下乡1824场，丰富了人民群众精神文化生活。

5 、促进了经济社会协调发展。望城坚持统筹经济社会协调发展，在全区经济快速发展的同时，注重加大社会事业发展，在一些地方存在的重经济发展、轻社会管理、社会事业发展滞后的状况在望城难觅踪影。望城经济快速发展，产业结构不断优化，实现了由农业主导型经济向工业主导型经济的转变，产业发展也由以要素、投资驱动为主向以创新驱动为主转变。经济的快速发展为望城社会发展提供充分的资金保障，2011年望城50.8亿元的财政收入，用于社会管理和社会事业的资金达27.3亿元。通过完善城乡社会保障制度，促进了新型城乡养老保障制度、医疗保障制度和低保制度的有机衔接和落实，健全城乡统一的最低生活保障制度，全面推进了社会救助和农业保险制度。2011年全面完成农村社保体系构建，实现农村社保覆盖100%，城乡居民医疗保险参保率达到96%，养老保险参保缴费率达到91%，农村新型合作医疗参保率达到98.03%，全区城乡居民社会保障程度有了显著提高。望城财政每年安排5000万元设立创业富民专项资金，大力实施创业富民工程，以创业带动就业，转移农村劳动力4.7万人。对失地农民，望城出台实施了被征地农民就业培训和社会保障办法，全面解决了被征地农民的社会保障问题。着力完善城乡行政管理职能，积极推进行政处罚权改革试点，设立区行政综合执法局，承担全区范围内的城市管理、城乡规划、城乡建设、房屋产权、水利河道管理等行政综合执法任务；各乡镇组建城管中队，加大城管投入力度，加强城管队伍配备，充分发挥了城管综合执法主体作用。强化城乡规划建设管理，严肃查处各类违法用地和违法建设行为；加强城乡工程建设管理，严格实行基础设施建设工程招投标制、监理制、质量安全管理制、施工许可证制，提高了建设质量和水平。通过发展社会事业，加强社会管理，城乡居民生活质量有了显著提高，社会得到协调发展，为望城经济发展创造了良好的环境。