关于建立我国存款保险制度的几点思考

李忠

一、建立存款保险制度的重要作用及缺陷

存款保险是指符合条件的银行等存款性金融机构依法缴纳保险费后，存款保险机构对银行吸收的存款予以保护。一旦银行破产，存款者依法可得到一定数额的赔偿。

第一个现代意义的存款保险机制出现在上世纪30年代经济大萧条时期的美国。之后，越来越多的国家开始建立存款保险机制。据统计，截至目前，已有超过100个国家和地区建立了存款保险机制。在G20国家中只有南非、沙特以及中国尚未建立。但2012年，我国《金融业发展和改革“十二五”规划》明确指出，要“建立健全存款保险制度”。

存款保险制度的主要作用:

(一)维护金融稳定。银行是特殊的金融中介，存在着资产负债可能错配的流动性风险。而风险爆发与否，在很大程度上往往取决于公众信心变化的影响。存款保险为存款人提供银行倒闭时获得赔偿的保障，可以稳定公众信心，防止挤兑的发生和蔓延，从而保证金融体系的稳定。近年来，我国银行业快速发展，储蓄率高达52%，成为全球储蓄率位居前列的国家之一。特别是在表外资产、“影子”银行快速增长的背景下，系统性金融风险和地区性金融风险不容忽视。我国应在强化监管、防范风险的同时，加快推出金融机构破产制度，建立存款保险制度，以加强对投资者的权益保护。

(二)促进市场竞争。《中国统计年鉴》的数据表明，我国储蓄率已从2000年的37.6%提高到2011年的51.8%，并一直维持在较高水平，明显高于发展水平相近的发展中国家，更高于发达国家。中国人民银行发布的数据显示，截止到2012年年末，我国人民币存款余额达到91.74万亿元，因而建立存款保险制度势在必行。建立存款保险制度，有利于维护存款人的利益，维护金融体系的稳定，有助于建立多层次金融体系。监管机构可以使用破产等多种手段处置困难银行，降低了银行退出成本，有助于形成市场淘汰机制，促进银行改善经营。

(三)合理分摊救助成本。存款保险机制规定由银行系统承担大部分成本，通过缴费形成一笔防范风险的专用基金。一旦发生银行危机，可以据情使用专用基金化解危机，政府的财政救助和央行最后贷款人的压力大大减轻。

当然，存款保险机制也存在一定缺陷，可能产生逆向选择和道德风险，增加额外的金融风险。一是较好的保障程度会导致存款人在选择开户行时更多关注利率，忽视其风险，促使银行用不正常的高利率进行竞争;二是不合理的保险费率使银行不用为其过度冒险行为而支付额外的成本，在追逐利润的驱使下从事风险更高的投资。

二、国外建立存款保险制度的主要做法

从上世纪30年代经济大萧条时期的美国开始，越来越多的国家开始建立存款保险机制。国外部分国家建立存款保险制度的主要做法:

(一)建立存款保险制度的法律体系。美国是最早建立存款保险制度体系的国家，1933年颁布《格拉斯－斯蒂格尔法案》，创立了联邦存款保险公司(FDIC)。该法案对FDIC的职能和组织作了详尽的规定。1989年通过了《金融机构改革、复兴和巩固法》，并根据该法案设立了清理信托公司，负责处理有问题的储蓄与贷款机构;同时撤销了联邦储蓄与贷款保险公司，将其监管责任移交给联邦存款保险公司。1999年底，国会通过了《金融服务现代化法案》，明确要求包括联邦存款保险公司在内的监管部门加强对金融机构的资本管理，加强对金融机构内部的交易和其他关系的管理。

印度是发展中国家最早建立存款保险制度体系的国家之一。1961年12月，印度通过并颁布实施了《存款保险公司法》。根据该法，印度存款保险公司于1962年组建成立。

(二)建立专业的存款保险组织机构。德国的存款保险组织机构是非官方存款保险模式的典型，以银行业协会为载体，由国内商业银行体系、储蓄银行体系与合作银行体系根据各自的需要建立了三个独立存款保险基金，即商业银行存款担保基金、储蓄银行保障基金和信用合作保障基金。德国的存款保险机构完全依赖行业自律和市场约束进行运作，保险资金主要来源于成员银行缴纳的保费、特别保费与借款。

日本存款保险公司(DICJ)由日本政府、日本央行和私人金融机构共同出资组建，属于官银结合的组织机构模式。在成立之初，DICJ的业务范围十分有限，仅限于收取保险费用和支付保险金。自上世纪80年代后期开始，随着日本泡沫经济的产生，金融机构的经营状况不断恶化，日本的存款保险制度进行了三次重大改革，DICJ也不断被赋予新的职能与权力。如在日本存款保险制度第二次改革后，DICJ被赋予了购买有偿付能力银行的不良资产、对破产金融机构追究民事和刑事责任、向可继续经营但资本金不足的银行注入公共资金和由政府提供担保进行融资等职权;第三次存款保险制度改革，扩大了DICJ的财务救助范围，允许其在对破产金融机构进行业务转让过程中提供财务救助，或待其业务转化和重组后向其提供补充财务救助。

(三)明确承保对象、范围和限额。一是明确承保对象。美国《联邦存款保险法案》和《2002年联邦存款保险改革法》等法律规定，所有联邦储备体系成员的银行，必须参加联邦存款保险公司的存款保险;非联邦储备体系的州银行以及其他金融机构，可以自愿参加存款保险。凡自愿参加联邦存款保险的非会员银行或其他金融机构，必须提出投保申请，经联邦存款保险公司审查合格后方能取得保险资格，而美国的商业银行则全部参加了联邦存款保险。二是明确承保范围。从世界各国和地区的情况看，存款保险的承保范围一般不包括金融机构存款、境外金融中心存款、外币存款。如美国对所有活期存款账户、定期存款账户、储蓄存款账户提供存款保险。日本不承保外币存款，只承保一般存款，定期、零存整取存款等。三是明确承保限额。德国最高承保限额为每一存款银行机构自有资金的30%;美国规定每一存款账户最高保险保额为10万美元;法国每一存款账户最高保险保额为40万法郎。

(四)建立有效的风险管控体系。一是实行资本金监管。美国《联邦存款保险公司改进法》把银行业机构按照资本金充足程度分为“资本金相当充足”、“资本金足够充足”、“资本金不够充足”、“资本金明显不足”和“资本金严重不足”五类。对于“资本严重不足”的银行，规定必须采取行动予以关闭。二是实行差别费率。实行风险差别费率已成为目前国际存款保险制度的主流和发展趋势。如意大利、葡萄牙、瑞典等国家的存款保险费率实行与银行风险挂钩的差别费率。在差别费率下，银行风险高则缴纳相对较高的保费，使其为自己进行的风险投资活动付出一定的成本。这种做法能有效引导投保银行关注存款的安全性，一定程度上抑制了投保银行进行高风险投资的冲动。三是建立融资体系。在全额保险的过渡期结束后，正式实行限额存款保险制度。1997年，日本北海道拓殖银行和山一证券倒闭，而当时日本存款保险公司在资金方面却存在一些问题。对此，日本政府拓宽了存款保险公司的融资渠道，赋予了其特别融资的权利，确保了存款保险公司可以拥有充足的资金及时处置倒闭的机构。此后，在全额保险过渡期结束后，正式实行限额存款保险制度。

三、建立我国存款保险制度的建议

(一)坚持与利率市场化进程相协调。与主要发达国家存款保险制度“从无到有”不同，我国面临的主要是“由暗转明”的问题。长期以来，我国一直执行着事实上的“零费率”“全额偿付”的隐性保障机制。随着我国市场化改革的推进，继续实行“全额保障”“零费率”可能会一定程度上致使银行利用高利率吸收存款，从事高风险业务，从而加剧不良竞争，不利于金融市场的稳定。同时，政府承担过高的隐性担保和银行救助成本，负担太重，也不利于分散风险。

(二)合理选择存款保险组织机构模式。结合我国目前银行经营现状和储蓄结构，可借鉴美国的做法，建立高度集中的全国范围的存款保险公司，并在各省、市设立分支机构。另外，由于国有商业银行资金实力雄厚，可参照日本的做法，由国家财政和银行业机构共同出资组建存款保险公司，原则上按照1∶1的比例出资;随着我国存款保险制度的不断发展，再适当扩大国家财政出资的比例。为防范存款保险机制建立过程中的风险，可以借鉴日本做法，在全额保险的过渡期结束后，正式采取限额存款保险制度。

(三)构建符合实际情况的存款保险体制。一是存款保险机构应具备一定的监管职能，以提高救助效率，降低救助成本。但是，其监管职责界定应清晰，以避免与央行和银行监管机构的重复。一般而言，存款保险机构负责配合央行和监管部门，对一些有严重问题的银行进行监控和处置。此外，监管部门之间应建立信息收集和共享的长效机制，加强沟通与协调。二是在承保范围的确定上应坚持属地原则。国有商业银行、股份制银行、城市农村信用社、城市农村商业银行以及外资银行在华的分支机构，都可纳入承保的范围。三是在承保限额上以10万元为限。考虑到我国居民储蓄大部分为10万元以下余额的账户，因此，目前存款保险的最高限额可参照10万元这一标准制定。四是在投保方式上采取强制与自愿相结合的方式。可参照美国的做法，规定国有商业银行、城市农村信用社必须强制投保;而股份制商业银行和外资银行在华机构，可自愿投保。

(四)以立法的形式明确存款保险机构职能。国外的经验证明，存款保险制度的建立，必须坚持立法先行的原则。因此，我国在建立和实施存款保险制度时，应先制定相关的法律，并依照出台的法律法规，构建我国存款保险机构。同时，要通过法律法规对存款保险机构的职责进行明确，并以法律形式赋予存款保险机构相应的权利。要根据《银行业监督管理法》，明确存款保险机构与银行业监管机构在问题银行处理上的职责分工;根据《商业银行法》，明确存款保险机构在问题银行行政撤销关闭中的作用;根据《企业破产法》，明确存款保险机构在问题银行破产整顿过程中的职能;根据《银行业金融机构破产条例》，明确存款保险机构在银行破产清算中的职权职责。

(五)重视存款保险制度设计，防止逆向选择和道德风险。存款保险制度设计要实现银行机构全覆盖，逐步实现风险差别费率，解决逆向选择和道德风险问题。国外的实践证明，存款保险制度为银行业机构提供了强有力的保证，但也往往刺激了银行冒险的冲动，形成了道德风险。可以学习美国的做法，根据各银行业机构资本金充足情况，确定差别化的存款保险费率。对银行业投保机构的存款情况进行滚动检查和监测，及时发现存在的风险。要加强银监部门与存款保险机构之间的联系，强化信息披露制度，防范风险。