山东省新时期农村贫困状况及扶贫对策研究——基于对全省3000个贫困村的调查

□蒋石宝 宋泽 袁奎明

一、引言

2011年以来，随着国家扶贫开发工作的战略转变，我省扶贫开发又进入了一个新的历史时期。为组织开展好我省新时期的扶贫工作，更准确地摸清我省农村贫困状况，科学制定符合我省实际、更加有力的农村扶贫开发政策措施，我们参照2010年省统计数据，以农民人均纯收入为主要指标，加权赋值乡镇经济总量、财政收入、农民生活条件、农业生产条件等指标，对全省1868个乡镇进行综合排名，对排序后200个乡镇，按每个乡镇15个贫困村数额，由乡镇党委、政府以农民人均纯收入为基本指标，对所辖村进行倒排序，确定出3000个村作为调查研究对象，采用逐村发放调查表的形式，进行了农村贫困状况调查。同时，参照全省农村经管系统对农民人均纯收入低于6000元村的调查结果，进行了调查数据汇总分析。通过两个渠道的低收入村的数据对比分析(表1.1，图1.1)，我们选择的3000个贫困村对研究全省农村贫困状况，具有典型的代表性。

表1 两种调查数据对比分析表

图1 两种调查数据对比分析图

二、山东农村的贫困状况

通过数据汇总分析发现，我省农村贫困状况综合表现为“四低一差”，即农民收入低、农业综合效益低、农民增收致富能力低、农民社会保障水平低、农民生活基础设施条件差。

(一)农民收入低

2010年，3000个重点贫困村农民人均纯收入3960元，与全省农民人均纯收入6990元相比，相差3030元，与城市居民可支配收入19946元相比，仅是城市居民可支配收入的1/5。从整体贫困程度看，农民人均纯收入低于2000元的村有174个，2000～3000元的村545个，3000～4000元的村862个，4000～5000元的村623个，5000～6000元的村316个。由此可以看出，农民人均纯收入2000～5000元的村比较集中(图2.1)。

图2 贫困村贫困程度数量分布图

从农民人均纯收入低于2500元的农户占贫困村总户数比重分析，100%的村60个，占70%以上的村514个，占50%以上的村1028个，占40%以上的村1362个，占30%以上的村2075个，占20%以上的村2555个，低于10%的村22个。从低于2100元的农户占贫困村总户数的比重分析，100%的村5个，占70%以上的村161个，占50%以上的村490个，占40%以上的村676个，占30% 以上的村1095个，占20%以上的村2006个，低于10%的村209个。

图3 低于2500 和2100元的农户占比数量分布图

由图2.2 可以看出，低于2500元的农户占贫困村比重主要集中于30%～40%之间，低于2100元的农户占贫困村比重主要集中于20%～30%之间。

(二)农业综合效益低

据山东省统计局资料分析，农民收入的来源主要包括两部分，一部分是务工收入，占42%;另一部分是家庭经营收入，占49.5%。家庭经营收入结构中，农林牧渔收入占75.4%。由此看来，农业收入仍然是贫困地区农民收入的主要来源。特别贫困村大部分处于特殊区域。调查显示，3000个贫困村中，分布在山区、库湖区、黄河滩区、盐碱涝洼区的贫困村占到75.5%。其中，山区村占32.6%，主要集中分布在沂蒙山区、徂徕山区、牙山山区、鲁山山区等;库湖区村占8.4%，集中分布于雪野水库、太行堤水库、峡山水库等以及东平湖、微山湖一带;滩区村占14.2%，主要集中分布于沿黄河故道区;盐碱涝洼区村占20.3%，主要集中分布于滨州、德州、聊城、菏泽等市的低洼区域。这些区域工业化、城市化水平较低，交通信息闭塞，地方经济发展缓慢，群众小农经济思想严重，多数单纯依靠农业收入养家糊口。导致农业综合效益低的主要因素为:一是人多地少、土地瘠薄、缺乏水源、耕地质量差、旱涝灾害频发。3000个贫困村中，人均耕地面积不足0.5 亩且农民人均纯收入低于4000元的村45个，占全部重点村的1.6%;基本无旱涝保收农田且农民人均纯收入低于4000元的村460个，占16.4%;旱涝保收农田不足耕地面积的50%且农民人均纯收入低于4000元的村1505个，占53.7%。二是交通闭塞、群众思想落后并缺乏技术与技能、农业经济结构单一。3000个贫困村中，单纯种植粮食且农民人均纯收入低于4000元的村117个，主要集中分布于德州、聊城、菏泽、济宁的盐碱涝洼区。基本无旱涝保收农田且农民人均纯收入低于4000元的村中，几乎无蔬菜面积、无林地面积、无果茶面积、无淡水养殖面积的村119个。主要分布于德州武城、滨州无棣等盐碱涝洼区和泰安东平等滩区，以及济宁泗水等低山丘陵区。三是村集体收入低，公共设施无力建设，整体生活环境恶劣，基础设施条件落后。3000个贫困村中，基本无村集体收入且农民人均纯收入低于4000元的村657个，占重点贫困村的23%;村集体收入低于1 万元且农民人均纯收入低于4000元的村1055个，占重点贫困村的38%;村集体收入低于5 万元且农民人均纯收入低于4000元的村1509个，占重点贫困村的54%。

(三)农民致富能力低

主要表现为种植业结构单一，生产条件差，缺少发展资金和技术，群众思想守旧。通过对3000个贫困村农民人均纯收入与调查项目的相关性分析，呈显著正相关的项目依次为:①加入农村社会养老保险人数，②当地居民最低生活保障金额，③人均旱涝保收农田面积，④行政村集体收入，⑤人均蔬菜面积，⑥人均水产养殖面积。从这六项的相关性上，可以看出，农民增收致富能力与区域经济发展环境条件、生产条件、村集体经济以及致富项目直接相关。因此，也可以得出一个重要结论，解决贫困问题要靠发展，要靠解决生产基础设施条件，要靠发展产业致富项目。

(四)农民社会保障水平低

年最低生活保障标准总体水平较低，最高为1800元。年最低生活保障标准低于1200元的村2139个，占重点贫困村的76%;低于800元的村558个，占重点贫困村的20%;还有28个村年最低生活保障标准低于300元。从新型合作医疗保障水平看，纳入新型农村合作医疗保障人数低于80%的村还有422个，占重点贫困村的15%。其中低于60%的村76个，低于40%的村40个，基本无医疗保障的村还有19个。从农村社会养老保障水平看，全部纳入农村社会养老保障的村仅有5个，基本无农村社会养老保障的村844个，占重点贫困村的30%。纳入农村社会养老保障的人数不足50%的村2196个，占重点贫困村的78%。

(五)农民生活基础设施条件差

一是交通道路状况。3000个贫困村中，未通柏油(水泥)公路的行政村750个，占26.73%。其中，无村集体收入的行政村有309个，占41.2%;山区有233个，占31.07%。村内无硬化道路的行政村1566个，占55.81%。其中，无村集体收入的行政村有647个，占41.32%;山区村518个，占33.08%。既未通柏油(水泥)公路也无硬化道路的行政村680个，占24.23%。其中无村集体收入的行政村有291个，占42.79%;山区村518个，占33.08%。从交通状况来看，山区村应是建设的重点。二是通自来水状况。3000个贫困村中，未通自来水的行政村1406个，占50.11%。其中，无村集体收入的行政村有481个，占34.2%。三是通电状况。3000个贫困村中，未通电的行政村有225个，占8.01%。其中，无村集体收入的行政村有97个，占43.11%。四是通广播电视、通讯、互联网状况。3000个贫困村中，无通讯讯号的行政村284个，占10.12%。其中，无村集体收入的行政村有120个，占42.25%。未通广播电视的行政村766个，占27.30%。其中，无村集体收入的行政村350个，占45.69%。未通互联网的行政村1039个，占37.03%。其中，无村集体收入的行政村401个，占38.59%。广播电视、通讯、互联网均未通的行政村有251个，占8.95%。其中，无村集体收入的行政村112个，占44.62%。五是有无卫生室状况。3000个贫困村中，无卫生室的行政村1274个，占45.4%。其中，无村集体收入的行政村有459个，占36.03%。六是农家书屋和健身广场状况。3000个贫困村中，无农家书屋和健身广场的行政村2377个，占84.71%。其中，无村集体收入的行政村有930个，占39.12%。七是垃圾集中处理状况。3000个贫困村中，垃圾未集中处理的行政村2361个，占84.14%。其中，无村集体收入的行政村有915个，占38.76%。八是危房状况。3000个贫困村中，存在危房的村2310个，占82.36%。其中山区村743个，占32%;库区村194个，占8.4%;湖区村324个，占14%;盐碱涝洼区村543个占23.5%;少数民族集聚区村14个，占0.6%;其他区域492个，占21.3%。危房户数低于10 户的村992个，占42.9%;危房户数10～50 户的村1004个，占43.5%;50～100 户的村210个，占9%;100 户以上的村104个，占4.5%。九是需搬迁情况。3000个重点贫困村中，有需要搬迁农户村1037个，占37%。有10%以上搬迁户的村317 村，占有搬迁户村的30.56%。有50%以上搬迁户的村65个。需要整村搬迁的村33个。

总体上看，我省新时期扶贫开发工作形势严峻、任务艰巨。一是农村贫困人口群体大。按照“十二五”期间我省制定的2500元的扶贫标准测算，2011年对应的全省贫困人口还有820 万人，占乡村总人口的11.4%，占到全国贫困人口的6.4%。这主要因为我省的农民基数大，农村人口占全省总人口的60%，我省的820万人贫困人口比新疆、西藏、青海的总人数还要多，与河南、河北、湖北、湖南等省的贫困人口大体相当。如果2016年起扶贫标准调整到4600元，我省农村贫困人口群体可能还要加大。二是贫富差距拉大的趋势还没有得到根本改善。我省城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入相比，由2001年的2.53:1 扩大到2011年的2.73:1;地市间农民人均纯收入最大差距，由1989元扩大到5250元;农户间收入差距，也由5.12:1 扩大到5.75:1。这种收入差距的扩大，导致了许多社会矛盾的激化，不利于经济社会的协调持续发展。三是扶贫开发的标准要求逐步提高。十八大报告提出到2020年全面建成小康社会的奋斗目标，在发展平衡性、协调性、可持续性明显增强的基础上，实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，并明确提出了人民生活水平全面提高，基本公共服务均等化总体实现，收入分配差距缩小，扶贫对象大幅减少的更高要求。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区;没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。同时，十八大将城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径，要求加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。城乡区域发展格局的变化，城乡发展一体化思路的提出，对扶贫开发工作提出新的要求。也就是说，新阶段扶贫开发工作，在解决农村生存温饱问题基础上，赋予了更新的工作内涵，既要解决生存需要，也要解决发展需要;既要减少穷人，又要缩小差距;既要改变条件，又要提高素质;既要发展经济，又要社会进步;既要开发资源，又要保护环境;既要立足农村，又要统筹城乡。

三、山东农村扶贫对策建议

针对我省农村贫困状况，我省新时期扶贫开发工作，必须紧急围绕统筹城乡发展和改善民生，不断创新工作思路，提高扶贫工作水平。在扶贫工作战略上，由主要解决绝对贫困，向重点关注并着力解决相对贫困转变;由主要解决温饱，向促进收入增加、改善贫困地区生产生活生态条件和增强贫困地区的自我发展能力转变。在扶贫重点上，坚持重点区域重点突破，对集中连片的贫困区域加大投入，重点扶持。在扶持方式上，以财政专项扶贫为基础，更加注重在调动政府有关部门和社会各方面的积极性，加快巩固发展“专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫”三位一体的扶贫工作大格局。

(一)落实部门分工责任，改善基础设施条件

根据3000个重点贫困村基础设施建设需求和实际状况，特别是水利设施、农田整理、建硬化道路、通水、危房改造、村委会办公场所、卫生室、健身场所、文化设施、通电、环境综合整治、社会保障、通电视信息等，直接将建设任务下达到省直相关部门，以贫困村为单元，逐村规划、分批治理，彻底改善贫困村生产生活条件。各行业部门要把改善贫困地区发展环境和条件作为行业发展规划的重要内容，按职能分工，在资金、项目等方面向贫困地区倾斜，完成本行业的扶贫任务。各市直部门参照省直相关部门分工，完成市级重点扶贫村任务。

(二)强化产业扶贫开发，提高农业综合效益

针对山区、库区、湖区、盐碱涝洼区、少数民族集聚区等特殊的自然禀赋和经济条件，按照发挥资源优势、强化市场引导、扶持市场主体、培育主导产业的要求，加大对贫困地区产业发展的扶持力度。山区、库区村重点发展果树、苗木、山地畜牧业、林下食用菌以及中草药种植等产业项目;盐碱涝洼区、滩区重点发展设施蔬菜、规模化设施养殖等产业项目;种粮集中区域大力推进土地流转和机械化生产，强化劳动力转移培训就业。

(三)实施整村异地搬迁，根本消除生存困难

坚持自愿原则，对生存条件恶劣、灾害频发和生态保护重点区域的贫困户实行扶贫易地搬迁。从调研情况看，3000个重点贫困中，有整村搬迁村33个。

(四)动员社会力量帮扶，健全社会帮扶机制

构建多渠道扶贫合作机制，动员军队和武警部队、社会团体、民间组织、慈善机构、企业和个人参与社会扶贫，建立制度化、规范化的社会帮扶体系，健全社会帮扶机制。

(五)增加政府财政投入，落实农村社会保障

从我省各级财政投入情况看，我省财政投入偏低。从目前农村社会保障水平看，农村最低生活保障标准总体水平较低，纳入新型农村合作医疗保障人数比例不高，还有大部分农村贫困人口未纳入农村社会养老保障。同时，前述分析表明，越是贫困区域，保障水平越低，因此落实贫困农村社会保障，必须增加政府财政投入。

［1］中共中央 国务院关于印发《中国农村扶贫开发纲要(2011 -2020年)》的通知，中发(2011)10 号，2011 -05 -27 日.

［2］《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书，中华人民共和国国务院新闻办公室，2011 -11 -16.