新西兰反腐败的“制度笼子”

□许春华

在透明国际“全球清廉指数报告”上，新西兰连续7年位居榜首

透明国际去年底公布了2012年全球清廉指数报告。新西兰、丹麦、芬兰排名并列第一。由此，新西兰连续7年位居榜首。

透明行政，严管预算

新西兰议会行政监察专员公署首席专员约翰·贝尔格雷佛在谈到产生腐败的根源时，概括了一个公式：C=M+(D－A)，即Corruption （腐败）=Monopoly （垄断）+［Discretion （暗箱操作）-Accountability(公众参与)］。

这个国家也正是从“限制权力并确保权力的公开透明运行，同时，激发公众的参与热情，实施广泛而严密的监督”出发，来遏制腐败的。在体制机制上，主要着力于“制度笼子”的构建，达到“关进”权力的效果。

新西兰从1980年代中后期开始的政府管理体制改革，把过去侧重于循规蹈矩、上下分明的“公共行政”模式，转变为侧重于工作成效和自主管理的“公共管理”模式。政府部门设立首席执行官，执掌具体事务，并向部长负责。政府管理体制的革新，精简了机构，强化了绩效责任，且将政府相当一部分的职能转移或下放给半官方或民间的机构。最终，形成了“小政府，大社会”的架构，中央和地方政府都是“小而精”的建制，只负责提供交通、住房、供水、供电等公共服务，且只扮演政策统筹和调控角色，不再涉足具体运作。管理体制的革新，使政府的管理范围和权限都十分有限，从而避免了政府拥有垄断性的权力。

即便对这有限的权力，新西兰也通过健全的法律把它关进了“制度笼子”。1982年《政府信息法》规定，除涉及国家机密，政府所有事情都必须公开。尤其是，决策彻底公开透明。政府在制定、修订法律，出台某项政策或决定某项工程前，必须将有关草案、背景和相关情况向社会公布。

不仅政府的运作高度透明，严密监督政府的议会，也公开透明，它的所有正式会议都对公众开放，议员发言通过广播、电视等同步向全国播出。

预算制度也是关键的“制度笼子”之一。根据1989年《公共财政法》，议会的每笔拨款必须有明确的目的，并按部门向公众提供公共产品和公共服务所需的费用计算，且以应收应付制为基础加以核算。同时，议会拨款没有预算外支出。更新资产，必须首先从本部门的资金中支出，不够，才能申请议会增加拨款。议会如此严格地监督政府预算的执行，不仅使政府使用纳税人的钱完全透明，还能全面考核政府部门预算执行的目标及绩效。

独立监督，立体监督

新西兰设有独立的反腐败机构，主要有议会行政监察专员公署、审计署和反重大欺诈局。1962年成立的议会行政监察专员公署，它的任何“动作”政府都无权干预，更不随政府的更迭而更迭。行政监察专员每年都要多次到地方巡视，巡视前还通过媒体广而告之，接受公众投诉并进行调查。它也明确重点监督对象，即警察署、移民局、事务办这样的重要部门、重要岗位。办案的客观、公正性和良好的工作效率，使行政监察专员公署拥有相当的公信力。

新西兰对媒体的舆论监督“呵护有加”。该国媒体自成体系，往往扮演反对党的角色，与政府“对着干”。常有专职记者整天盯着政府，发现问题，就穷追不舍。因此，政府官员对舆论都非常在意，每天早上必先浏览当天报纸的头版，因为头版的内容基本是揭露问题的批评性报道，如果官员上了头版，那就“情况不妙”，一般情况下就得乖乖申请辞职。

新西兰还对民众的监督制定了保护制度。民众有权随时举报上至总理下至普通公务人员的违规违法行为，证据不足也可举报，没有诬陷罪之说。因此，民众的举报热情十分高涨。

公务员腐败成本高昂

新西兰在公务员管理体制和队伍建设上，同样重视制度的作用，在队伍建设上主要有《国家部门法》和《雇佣关系法》，在廉政建设上主要有《公务员行为准则》。

新西兰设有独立于政府的国家服务委员会，负责招聘公务人员，包括政府部门的首席执行官。国家服务委员会向社会公开招聘时，用人单位不得参与招聘。同时，由部门首席执行官负责管理本部门的所有人、财、物，代表政府与本部门的公务员签订雇佣合同，确定完成本部门任务和工作所适宜的组织机构和管理模式，由此，与部长形成权力制衡。

公务员在工作中若出现责任事故或考评不合格，一般都会辞职或遭解聘。

《公务员行为准则》强调“敬业、廉洁和政治中立”三大原则，把促进团结和与不正之风作斗争列为公务员的道德规范。同时，设有“避免利益冲突或影响廉政”的条款。

在新西兰，只要涉嫌利益冲突，下台是“没商量”的事。国会议长仅仅因停车被罚然后用国会的一纸信笺陈述原委，就被看作利用公权影响私事，最终辞职。

同时，新西兰虽然实行高薪，但对官员的待遇享受，作出了严格规定。政府总理和部长中只有少数可以住在政府官邸，其余部长或住在私宅或住在由政府租用的公寓。总理因公出访，多数情况下只能乘搭航空公司的飞机，随行人员也被严格限制。政府各部基本没有公务车辆，首席执行官及其副手也没有专车，最多有一个作为职位待遇的免费车位。官员外出办事或出差都得乘坐公共汽车或私车，车费随后报销。年薪，从总理到各部部长也都公开透明，若要加薪，须在媒体公布，以接受公众对其收入的监督。

在新西兰，对腐败行为的处罚，常常是纪律、刑事和经济处罚三管齐下，使当事官员有切肤之痛，且要痛入骨髓，悔恨终生。如果受到处罚，此人便失去养老金等政府福利，在社会上也被人瞧不起，更很少再有人雇用。腐败成本高昂，官员一般不敢轻易以身试法。