松辽流域地下水利用与保护规划编制概要

丁元芳，崔新颖

（1.松辽水利委员会水文局（信息中心），吉林 长春 130021；2.水利部松辽水利委员会，吉林 长春 130021）

地下水作为水资源的重要组成部分，在保障供水安全和维系良好生态环境方面发挥着十分重要的作用。近年来，由于地下水的不合理开发利用，严重影响供水安全和生态安全。为科学指导地下水开发、利用、保护和管理，提高地下水涵养、应急和战略储备、安全供水保障以及监控管理能力，实现地下水资源可持续利用，依据《中华人民共和国水法》，对地下水利用与保护进行全面系统的规划是必要的。

1 编制背景

2002年，水利部会同国家发展改革委在全国组织开展了全国水资源综合规划工作，提出了地下水资源及其开发利用调查评价成果。2005年，水利部下发《关于开展全国地下水功能区划定工作的通知》（水资源［2005］386号），布置开展全国地下水功能区划工作。2007年，水利部办公厅下发了《关于做好全国地下水利用与保护规划编制工作的通知》（办规计函［2007］409号），开展地下水利用与保护规划编制工作。整个规划编制工作由水利部规计司和水资源司直接领导，水利部水利水电规划设计总院为规划编制的负责单位，会同中国水利水电科学研究院、各流域机构和各省（自治区、直辖市）的项目承担单位共同完成。

全国地下水利用与保护规划既是全国水资源综合规划的专项规划，也是流域综合规划修编的专项规划。因此，松辽流域地下水利用与保护规划既是全国地下水利用保护规划的组成部分，也是松花江流域和辽河流域综合规划修编的专项规划。针对目前地下水开发利用与保护存在的问题，根据地下水管理工作的需要和经济社会发展及生态与环境保护的要求，编制流域地下水利用与保护规划，科学指导地下水开发、利用、保护和管理，对保障流域饮水安全、供水安全、粮食安全和生态安全，促进区域经济社会与资源环境协调发展，实现地下水资源的可持续利用具有重要意义。

松辽流域地下水利用与保护规划是按照《全国地下水利用与保护规划技术大纲》的要求，在全国规划负责单位的指导下，由水利部松辽水利委员会组织流域内四省（自治区）水利部门共同完成。流域机构负责相关水资源一级区内各省级行政区规划编制工作的协调和成果的汇总，提交水资源一级区的规划编制成果表、电子版地图和文字报告。

2 编制目标和任务

根据地下水的功能特点和水资源合理配置的需要，针对地下水利用和保护中存在的问题，提出分区分类地下水利用与保护的方案，提出地下水的合理开发、高效利用、有效保护、修复治理和科学管理，促进地下水资源的可持续利用。划分浅层地下水功能区，评价功能区现状，提出功能区管理目标，通过治理保护和管理措施，使规划期末地下水功能区达到要求的水位、水量和水质目标。划分地下水超采区，提出严格保护地下水超采区的措施。

地下水利用与保护规划是进行地下水管理的基础和依据，是进行地下水开发、利用、治理、保护、修复工作的纲领性文件。根据人水和谐、可持续利用，保护为主、合理开发，统筹协调、优质优用，因地制宜、现实可行，全面规划、突出重点六项原则开展规划编制工作。该规划的主要任务如下：

1）根据地下水功能属性和流域及区域水资源合理配置的需要，划分地下水功能区，确定各功能区地下水利用与保护的目标；

2）针对分类分区地下水的现状和存在问题，制定地下水开发利用与保护修复的方案，提出分类分区对策；

3）研究制定地下水管理的制度框架，提出地下水管理的对策措施；

4）分析规划实施效果，提出规划实施的保障措施。

3 地下水功能区划分

3.1 功能区划分

地下水功能区划是地下水利用与保护工作的基础平台。按照《关于开展地下水功能区划的通知》（水资源［2005］386号）的要求，全国开展浅层地下水功能区划工作，明确浅层地下水的功能定位。对于深层承压水，按照储备为主的原则，暂不进行地下水功能区的划定。

根据水文地质条件，地下水水质状况，补给和开采条件，结合规划期水资源配置对地下水开发利用、生态与环境保护要求，以水文地质单元的界线为基础划分地下水功能区，再以地级行政区和流域分区的边界进行切割，作为地下水功能区的基本单元。系统分析地下水资源开发利用现状及存在的问题，根据地下水功能区的主导功能，兼顾其它功能的用水要求，因地制宜确定地下水功能区的开发利用和保护目标，提出地下水开发利用的总量控制目标，维系供水安全的水质保护目标和维持地下水良性循环的合理生态水位控制目标。

根据区域地下水自然资源属性、生态与环境属性、经济社会属性和规划期水资源配置对地下水开发利用的需求以及生态与环境保护的目标要求，地下水功能按两级划分。地下水一级功能划分为开发区、保护区、保留区3类；其中开发区是指地下水补给、赋存和开采条件良好，地下水水质满足开发利用的要求，当前及规划期内（2030年）地下水以开发利用为主且在多年平均采补平衡条件下不会引发生态与环境恶化现象的区域，根据地下水资源的主导功能，开发区划分为集中式供水水源区和分散式开发利用区2种二级功能区；保护区是具有生态与环境保护意义，应保持地下水位不低于其生态控制水位的区域，保护区内在满足生态保护目标的前提下，允许少量和适度的地下水资源开发利用，根据地下水资源的主导功能，开发区划分为生态脆弱区、地质灾害易发区和地下水水源涵养区3种二级功能区；保留区指当前及规划期内由于水量、水质和开采条件较差，开发利用难度较大或虽有一定开发潜力但宜作为储备水源的区域，保留区划分为不宜开采区、储备区和应急水源区3种二级功能区。

3.2 划分成果

根据地下水功能区划技术要求，松辽流域共划分地下水二级功能区746个，其中松花江区454个，辽河区292个；从地貌类型来看，其中山丘区274个，平原区472个。见表1。

从松辽流域地下水二级功能区个数来说，分散式开发利用区258个，占二级功能区总数的36.8%；地下水水源涵养区211个，占总数的28.3%；集中式供水水源区145个，占总数的19.4%。

从松辽流域地下水二级功能区面积来说，地下水水源涵养区面积72.26万km2，占总面积的58.0%；分散式开发利用区面积为44.15万km2，占35.5%；生态脆弱区面积4.03万km2，占3.2%。从流域范围来看，地下水水源涵养区是地下水的主要功能区，占功能区划总面积的58.0%，主要由于涵养区多位于山丘区，松辽流域山丘区面积占总面积的60%左右。

山丘区地下水功能区划总面积为74.57万km2，地下水水源涵养区面积是72.12万km2，占山丘区区划面积的96.7%，是山丘区功能区划的最主要类型。平原区地下水功能区划总面积为49.94万km2，分散式开发利用区面积为44.01万km2，占平原区划面积的88.1%，平原区是地下水开发利用的主要区域，除了城镇和工矿业的集中式供水水源地以外，分散式开采是主要开发形式。

表1 松辽流域地下水二级功能区划分成果

3.3 保护目标

在地下水功能区划分的基础上，根据地下水功能区保护的原则、指标和目标，确定松辽流域地下水二级功能区的水量、水位和水质目标。

水量目标：根据该功能区2030年规划开采量为控制指标。根据功能区保护目标要求，严格按照各功能区水量标准来控制水量目标。水位目标：由于各功能区单元内的水位变化比较大，因此一部分功能区地下水水位目标按各功能区水位标准均值定量确定，一部分为文字定性陈述，不能详细地定量化。水质目标：根据各功能区主导功能，按照水质标准来确定，满足各功能区用水水质要求。

4 浅层地下水超采区保护

结合功能区保护目标及流域水资源综合规划配置方案，对每个功能区未来的地下水开采增减量、水质、水位都做了合理的规划，保护与利用并重，最终目标是实现地下水功能达标和地下水资源的可持续利用。对于超采区，按照地下水超采情况划分为严重超采区、一般超采区，在规划中制定压减方案并采取措施，压减地下水开采量，逐步恢复地下水资源利用的可持续性。

4.1 地下水超采区规划

1）基准年

松辽流域严重超采区的现状开采量为15.87亿m3，超采量为7.56亿m3。其中，松花江区严重超采区现状开采量为2.26亿m3，超采量为1.41亿m3，主要集中在黑龙江省哈尔滨市和吉林省白城市；辽河区严重超采区的现状开采量为13.61亿m3，超采量为6.15亿m3，主要集中在辽宁省沈阳市、鞍山市、营口市、阜新市等。

松辽流域一般超采区的现状开采量为11.52亿m3，超采量为3.01亿m3。其中，松花江区一般超采区现状开采量为1.75亿m3，超采量为1.06亿m3，主要集中在黑龙江省哈尔滨市、吉林省吉林市和松原市；辽河区一般超采区的现状开采量为9.77亿m3，超采量为1.95亿m3，主要集中在内蒙古自治区的通辽市和辽宁省鞍山市、锦州市等。

2）2020年

按超采区统计浅层地下水开采量，松辽流域严重超采区规划开采量为7.92亿m3，较现状年实际开采量减少7.95 m3。其中，松花江区规划开采量为0.98亿m3，较现状年实际开采量减少1.28亿m3；辽河区开采量为6.94亿m3，较现状年实际开采量减少6.67亿m3。

松辽流域一般超采区规划开采量为8.57亿m3，较现状年实际开采量减少2.95亿m3。其中，松花江区规划开采量为0.44亿m3，较现状年实际开采量减少1.31亿m3；辽河区开采量为8.13亿m3，较现状年实际开采量减少1.64亿m3。

2020年松花江区浅层地下水超采区超采量基本退还，规划开采量较可开采量小0.12亿m3；辽河区浅层地下水超采区超采量为0.91亿m3，超采系数为0.06，较现状年超采量压缩7.19亿m3。

3）2030年

按超采区统计浅层地下水开采量，松辽流域严重超采区规划开采量为7.62亿m3，较2020年规划开采量减少0.30亿m3。其中松花江区开采量0.85亿m3，较2020年规划开采量减少0.13亿m3；辽河区开采量为6.77亿m3，较2020年规划开采量减少0.17亿m3。

松辽流域一般超采区规划开采量为7.49亿m3，较2020年规划开采量减少1.08亿m3。其中，松花江区开采量为0.35亿m3，较2020年规划开采量减少0.09亿m3；辽河区开采量为7.14亿m3，较2020年规划开采量减少0.99亿m3。

2030年松花江区浅层地下水规划开采量较可开采量小0.34亿m3，地下水超采区超采量全部退还，超采区逐步恢复并达到采补平衡；辽河区浅层地下水超采量8.10亿m3到2030年全部退还，规划开采量较可开采量小0.66亿m3。

4.2 超采区治理

地下水超采治理需要通过合理配置各类水源，统筹考虑当地地表水、地下水、外调水和非常规水源的利用，开展替代水源工程，将替代水源输送到需要压采的地下水用水户，减少地下水开采量。本规划确定的超采区地下水压采量主要包括两部分：1）浅层地下水超采区（包括一般超采区和严重超采区）内地下水超采量的压减；2）深层承压水开采量的压减。

地下水压采的替代水源主要有跨流域调水、当地地表水和其他水源3类。跨流域调水以松辽流域综合规划确定的水资源配置和跨流域调水方案为依据，合理确定跨流域调水可用于地下水超采治理的替代水量，如吉林中部城市群的松花江引水工程、辽宁大伙房二期工程；利用当地地表水替代地下水开采有两类情形：1）结合调水工程和水资源配置，将原城市和工业挤占农业的当地地表水退还出来，作为农业地下水压采的替代水源；2）新建地表水开发工程，为地下水超采区提供新水源，替代地下水开采；除跨流域调水和当地地表水外，还规划利用再生水、微咸水等其他水源替代农业、工业的地下水开采。

5 深层承压水保护

5.1 深层承压水定义

GB/T 23598-2009《水资源公报编制规程》中，地下水源供水量指水井工程的开采量，应按浅层水、深层水、微咸水分别统计。浅层水指与当地降水、地表水体有直接补排关系的地下水，深层水指承压地下水。由于水资源公报中的深层水根据各省区的实际按照大致深度划分，有的省区按100 m或80 m埋深，而内蒙古草原采用50 m。因此，与此次深层承压水概念上有较大区别，一些省区没有统计或只有较少深层承压水。各省（自治区、直辖市）基于水资源公报成果上报的深层承压水现状实际开采量包含了部分易于补给更新的承压水和岩溶水。

此次规划对于深层承压水采用的概念是，将与当地大气降水和地下水体有直接水力联系的潜水以及与潜水有密切水力联系的承压水统称为浅层地下水；将埋藏相对较深、与当地大气降水和地表水体没有直接水力联系而难于补给的地下水称为深层承压水。为解决在地下水利用与保护规划中深层承压水实际开采量统计不准的问题，根据全国水资源综合规划对浅层地下水和深层承压水的界定，并结合国土资源部的研究成果，对有关概念进一步明确：浅层地下水包括潜水、易于补给和更新的承压水以及岩溶水；深层承压水是指极难更新补给，基本不参与现代水循环的承压水。

此次规划经过多次汇总后确定采用极难更新的地下水作为深层承压水，依据全国和流域以及各省区的地下水现状供水量对深层承压水进行了调整。

5.2 深层承压水保护

松辽流域深层承压水现状开采量为11.88亿m3，其中松花江区开采量为11.00亿m3，辽河区开采量为0.88亿m3。见表2。

根据规划总体目标，中期规划水平年（2020年）深层承压水的保护目标是严重超采区禁止开采，压缩一般超采区的年均开采量，实现地下水水位的基本稳定；远期规划水平年（2030年）深层承压水禁止开采，使其水位逐步恢复；尚未开发利用深层承压水的地区，作为储备和应急资源在规划期不进行大规模的日常开采。按照上面的总体目标，除作为农村生活饮用水源外，深层承压水作为战略储备资源和应急水源，原则上不开采，严格保护。

6 地下水保护措施

为了合理开发和有效保护地下水资源，促进地下水资源的可持续利用，支撑经济社会的可持续发展，落实规划水平年地下水保护规划方案，需要采取必要的工程措施与非工程措施。

工程措施包括地下水监测、地下水保护和地下水修复工程等。其中地下水监测工程主要是建设和使用浅层和深层的水质监测井、水位监测井、水温监测井、计量监测井，对区域地下水的水量和水质情况进行监测，以便为地下水的开发利用和保护提供科学依据；地下水保护工程主要为地下水水质保护工程建设，重点针对集中式供水水源地，集中式供水源地是解决城市饮水安全问题的重要保障，规划的主要措施包括增加保护区面积和围栏长度等；地下水修复工程主要采用人工回灌补源、地下水污染治理等手段。

表2 松辽流域深层承压水现状开采量 亿m3

非工程措施主要包括加强地下水管理设施及能力建设等。完善法规体系，在国家层面，建议研究制定《地下水管理条例》，为地下水管理工作提供法律依据；优化管理体制，应认真贯彻落实《水法》，优化地下水管理体制，逐步形成集中统一、高效协调、依法行政、具有权威的地下水管理体制，为实现地下水资源可持续利用提供组织保障；健全管理制度，研究制定地下水功能区管理制度，健全总量控制和定额管理制度，强化取水许可管理制度，为实现地下水合理开发、有效保护、综合治理和科学管理创造条件；重视经济杠杆，通过调整水价和合理征收地下水资源费等经济手段来控制超采区地下水、限制深层承压水的开采；强化执法监督，要进一步加强执法队伍建设，深化执法机制改革，认真落实行政执法责任制，加大执法力度，全面提高执法水平和执法成效。要加强对地下水开发、利用、保护、管理等各环节的监督力度，使各项管理措施落到实处。

7 结语

目前，辽河流域综合规划和松花江流域综合规划均已获得国务院的批复，松辽流域地下水利用与保护规划报告作为流域综合规划的专项报告顺利完成；同时，全国地下水利用保护规划在2012年5月通过水利部的审查，正报送国务院进行批复。

在此次地下水利用与保护规划基础上，结合最严格水资源管理制度、国家地下水监测工程和东北四省区节水增粮行动等，加强重点地区和集中水源地的地下水资源管理，落实地下水利用与保护规划的有关措施，确保规划目标的实现。