公共图书馆绩效工资改革若干问题及思考——以浙江图书馆绩效工资改革实践为例

(浙江图书馆 浙江杭州 310007)

事业单位绩效工资的改革，国家提出了“分类指导、分步实施、因地制宜、稳慎推进”的十六字方针。从浙江的情况来看，义务教育和公共卫生事业单位的绩效工资改革已于2009年先后完成，公共图书馆等其他事业单位的绩效工资改革也从2011年8月开始启动实施。笔者以浙江省直事业单位的绩效工资改革政策为视角，结合单位绩效工资改革的实践，在对改革主要内容和问题进行探析的基础上，提出一些建议和思考。

1 浙江省直事业单位绩效工资改革的主要内容

1．1 规范现行津贴补贴

浙江政策规定，省直事业单位实施岗位绩效工资后，除了岗位工资、薪级工资和特殊岗位津贴补贴按照国家规定执行之外，其他发放项目均需作为规范津贴补贴的内容纳入单位绩效工资管理的范畴。〔1〕从浙江图书馆实施绩效工资改革前后工资项目构成情况看(见表1)，实施绩效工资改革可以较好地规范国家、省地和单位现行发放的津贴补贴项目，有效搭建简明清晰、规范统一的绩效分配总体架构，实现事业单位2006年工资制度改革以来一直没有建立的绩效工资制度。

表1 浙江图书馆实施绩效工资改革前后工资项目构成对比

1．2 限定绩效工资水平

实施事业单位绩效改革，缩小收入差距，规范津贴补贴是基础，合理确定绩效工资水平和调控的基准线则是关键。浙江根据省地经济发展、财力状况、物价消费水平、城镇单位在岗职工年平均工资水平、公务员现行的津补贴水平，以及已实施绩效工资事业单位绩效工资水平等因素，按照与省直事业单位工作人员平均工资水平相衔接的原则〔2〕，确定以当前全额事业单位在职人员平均工资水平6万元作为省直事业单位绩效工资水平，以及调控不同单位绩效工资总量的基准线。就此，对省直事业单位绩效工资按照“限高、稳中、托低”的原则进行管理。

1．3 设置绩效调控措施

根据单位的分类、财政经费保障力度等因素，建立分类规范的调控制度是实施事业单位绩效工资改革的重要内容。浙江政策规定，省直事业单位绩效工资水平根据事业性质和财政保障情况采用不同的调控手段。〔3〕比如，根据单位财政保障100%、50%(含)以上、50%以下不同的比例，可分别按省直事业单位绩效工资基准线水平，或在基准线水平基础上按30%或50%上浮，以此作为单位绩效工资水平上限的控制标准。超过上限发放，则按超过基准线额度的100%比例征收调节金。其目的在于通过绩效工资水平调控，激励单位创收，减少财政负担。

1．4 完善退休保障机制

浙江政策规定，在实施绩效工资的同时，对其他事业单位离退休人员发放补贴。〔4〕以浙江图书馆为例，2010年单位自行发放退休人员补贴为人均1．8万元。首次实施绩效工资后，人均约增长2万元，退休人员收入水平有了较大幅度提高，充分体现了国家关爱离退休人员的政策。在单位增发退休补贴的经费保障方面，浙江采用与单位在职人员绩效工资水平相捆绑的机制，以此达到单位在职人员绩效水平高，则单位所需承担的退休补贴增发经费则多的调控目的。比如，在职人员绩效工资在基准线水平内发放的单位，其退休人员增发补贴的经费由单位和财政按照财政保障比例共同分担;超过基准线水平发放的，则由单位100%承担。

1．5 确定基础绩效比例

绩效工资包含基础性绩效工资和奖励性绩效工资两部分。其中:基础性绩效工资由省里统一标准〔5〕，奖励性绩效由单位自行拉开档次进行分配。浙江省地政策同时还规定，不同性质事业单位执行不同的基础性绩效工资标准。〔6〕比如，对承担行政职能、公益性较强、财政保障比例100%的事业单位，主要执行基础性绩效工资占绩效工资70%比例的标准;对具有一定公益性，财政给予经费补助的事业单位，主要执行基础性绩效工资占绩效工资60%比例的标准。

2 公共图书馆绩效工资改革的难点探析

2．1 津贴补贴界限仍显模糊

严格规范事业单位津贴补贴，是事业单位实施绩效工资的前提。〔7〕而在实际操作过程中，事业单位规范津贴补贴仍存有界限模糊的情况。就单位而言，目前的操作难点主要在于理清偶然性收入项目，并明晰其是否必须纳入单位绩效工资总盘。常见的问题如:省级以上公共图书馆接受主管部门托办的职称评审、共享工程项目验收等评审工作，其中本单位专家获取的评审费是否必须纳入单位绩效总盘管理，对此，有关部门至今没有明确的指导性意见;不同省份或不同单位把握口径也不尽相同。

2．2 绩效总量核定不尽合理

在实施绩效工资改革过程中，省地对核定单位绩效工资水平和绩效工资总量的政策设定不尽合理。从浙江图书馆的情况看，主要体现在三个方面:一是由于受财政保障等各种调控政策限制，实施绩效工资后，单位只能以5．98万元的绩效工资平均水平申报与核定，与改革前的5．89万元相比虽略有增长，但仍达不到公益一类事业单位应有的基准水平。二是同样是公益一类事业单位，由于财政保障比例的不同，单位职工的绩效水平也不尽相同，100%财政保障的单位却比承担了部分创收的单位政策更优，职工绩效工资水平更高，绩效核定不尽合理。三是主管部门对单位年度考核优秀的奖励需事先在单位核定的绩效总量中进行预留，考核优秀绩效水平可适当上浮的政策没有得到有效体现。

2．3 绩效调控政策有失偏颇

从浙江图书馆看，尽管是纯公益性事业单位，但由于目前财政保障经费比例为82%，由此单位期望按照100%财政保障比例进行绩效分类管理的申请没有批准。虽然政策允许浙江图书馆等同类财政保障比例单位绩效工资水平上限为7．8万元。但深入分析，其政策对绝大多数公益一类事业单位而言，显然是有名无实。究其根源，一是随着国家对公共图书馆等公益性事业单位实行免费开放等公益性服务的逐步推进，单位的创收项目、能力及实际收益将受到越来越大的制约。二是不同事业单位拥有行政职权和占有公共资源不同，即从根本上决定了单位的创收能力和绩效工资水平。更值得忧虑的是，随着省地今后绩效基准水平的调升，单位承受的创收压力将越来越大，难免出现为财政分担越多，收入增加却越困难的不合理现象，绩效调控政策有失偏颇，也有悖于国家对公益性事业单位工资改革的指导。

2．4 补贴保障政策显有失衡

由于单位退休补贴增发经费保障机制与在职绩效工资发放水平采取捆绑式的调控规定，致使单位在职人员绩效工资水平虽具备略高于去年水平发放的能力，但又不得不牢牢控制在6万元基准线水平以内。以浙江图书馆为例，如果在职人员绩效水平控制在6万元以内，退休人员增发补贴所需总经费534．78万元，可由财政按比例补助468．02万元。否则，退休人员三百多万元的补贴年增量需由单位全额承担。这样的调控手段和退休经费保障机制，离退休人员多的事业单位显然有失公平。此外，按照财政保障比例补助单位增发退休补贴的经费，势必出现改革前单位为退休人员承担的补贴越多，改革后财政对单位的经费补助则越少，其政策对事业单位难以起到正确的引导作用。

2．5 奖励绩效比例相对缩小

由于此次实施的绩效工资中包含了按照省定政策发放的基础性绩效工资。为此，对于许多之前已试行内部绩效分配制度改革的单位来说，此次实施绩效工资改革后单位内部可自主分配的奖励性绩效会相对缩小。从浙江图书馆情况看，按照财政保障比例分类执行60%基础性绩效比例，单位可自主分配的奖励性绩效工资总量大约比改革前减少30%。单位结合岗位拉开档次分配的差距缩小，用于各级别岗位激励的奖励力度相应减少。

3 公共图书馆实施绩效工资改革的建议和思考

3．1 争取财政配套支持

公共图书馆是国家公益一类事业单位，以社会公益为主要发展方向，政府应加大扶持的力度，充分给予履行社会职能所需的各项经费，全面促进公共图书馆事业的可持续健康发展。〔8〕而现实中，图书馆财政保障力度与其公益性质相比普遍存有差距。在国家推进公共图书馆免费开放等公益事业进程中，要善于抓住时机，争取配套经费支持，弥补由收费转向免费中的资金缺口，实现公益事业政府买单，百姓受益的良性循环。比如，浙江图书馆在推进免费办证取消工本费和年费中，得到财政按年度补足的百余万元配套经费支持。此外，在实施绩效工资制度中，图书馆一方面要理清因政策因素带来的实际问题，另一方面要紧紧抓住自身纯公益性质和行业特点，加强与省人事、财政部门沟通，争取操作层面给予政策倾斜和资金支持。比如，法定节假日对外开放支付的加班工资、带薪年休假工资，以及评审费等偶然性收入项目等，争取在绩效总量之外进行管理，减轻单位压力。

3．2 把握各种分配要素

在基本工资和基础性绩效工资遵照国家规定标准执行的情况下，奖励性绩效工资是单位搞活内部分配，发挥激励导向作用，避免平均主义，体现多劳多得的关键要素。在分配过程中，妥善把握好“效率优先，兼顾公平”的分配原则和“改革、发展、稳定”的关系至关重要。从浙江图书馆的分配设计来看，主要有两点:一是实行国家标准工资 (含岗位工资、薪级工资、基础性绩效工资)与职务聘任相统一 (职务聘任是指实施事业单位岗位设置中的管理、专技和工勤技能三类岗位的职务聘任)，其分配主要体现职工的职务职称和工龄等;二是建立奖励性绩效工资分配以员工所聘的岗位系数为主体要素，其他各类奖励为辅助要素的模式。其中，主体分配与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系，主要体现管理、技术、责任等分配要素，约占奖励性资金总量的86%;辅助性分配主要用于一线服务岗位补贴、考核和评优、学术成果奖励等项目的激励，以此鼓励创新和学术研究，以及适当向一线服务窗口人员和优秀人才倾斜的分配激励机制。

3．3 完善岗位考核制度

完善的岗位考核是绩效分配实现按岗取酬和优劳优酬的关键，其中制度建设是根本。公共图书馆要通过有效的岗位分析，在明确每个岗位的工作职责、工作责任、工作权限、工作关系、工作强度、工作流程、任职资格、工作标准等内容〔9〕的基础上，进一步建立和完善与绩效分配制度相配套的管理制度，健全岗位人员聘任和聘后考核，更好地体现职责与待遇挂钩，分配与绩效相统一，更好地调动员工的工作积极性和主动性，促进图书馆服务、科研、管理水平的全面提升。比如浙江图书馆，根据岗位设置和人员聘用及绩效工资分配的制度配套需求，修订了《考核方案》、《奖惩制度》、《财务管理办法》、《学术成果奖励办法》、《加班制度管理规定》等用于共性考核的总体制度，完善了《部门目标任务书》、《岗位说明书》、《岗位人员聘任办法》等部门岗位考核办法。在此基础上，部门还可进一步结合部门的工作性质和特点，制定出切实可行、科学合理、简单易操作的考核办法，作为岗位日常考核的重要依据。以此真正实现和完善以图书馆战略目标为导向的绩效管理考核体系。

3．4 衔接新老分配方案

表2 浙江图书馆奖励性绩效工资主体分配

近些年来，不少公共图书馆早已在单位内部进行了收入分配的改革和探索，形成一套较为完整的分配体系。比如，浙江图书馆自2003年被国务院确定为全国文化体制改革纯公益性事业单位改革试点以来，已率先试行了内部9级岗位绩效工资分配方案(表2)，起到一定的激励作用且得以平稳实施。如今，按照国家政策实施绩效工资分配制度改革，单位自主分配的资金总额缩减了约30%，势必再一次触及到单位职工的切身利益。对此，公共图书馆既要坚持改革的方向，在绩效分配中坚持以引导和激发职工不断地进行工作创新、业绩创新、管理创新、服务创新、学术创新的原则〔10〕，又要注意把握好新老制度的衔接，尽可能减少与现行制度之间的矛盾和冲突。比如，浙江图书馆采取沿用单位现行的9级岗系数分配模式，以避免重新制定规则会带来的矛盾，同时通过反复测算新老制度职工收入水平变化情况来确定主体分配的比例，尽可能减少和避免收入水平下降的人数，以平稳推进新老绩效工资分配制度的衔接，确保绩效工资制度改革在事业单位的顺利实施。

1－6．浙江省人力资源和社会保障厅．省直其他事业单位实施绩效工资有关问题的解答，2011(8):1－30

7．岳颖．绩效工资实施重点环节解析．决策探索，2010(5):33－34

8．袁彪，胥南燕．公共图书馆绩效工资制度初探．国家图书馆学刊，2009(2):56－58

9．罗双平．事业单位绩效工资实施需解决的有关问题．人事天地，2010(7):31－32

10．赵厚洪．关于图书馆全面实施绩效工资管理的思考．新世纪图书馆，2010(2):84－86