城乡一体化公共图书馆服务体系构建中的社会参与研究❋——基于嘉兴市的分析

(嘉兴职业技术学院 浙江嘉兴 314036)

1 引言

党的第十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》明确指出:要以农村和中西部地区为重点，加强县级文化馆和图书馆、乡镇综合文化站、村文化室建设。〔1〕可见，农村基层图书馆事业作为农村公共文化服务体系建设的重要内容，得到了党和国家的高度重视。以构建普遍均等的城乡一体化公共图书馆服务体系、文化共享工程、农家书屋工程、公共电子阅览室建设工程的模式，开展了新时期城乡一体化公共文化服务体系建设的探索。但总的来看，这种种探索均是一种由“政府主导”的“自上而下”式的发展模式，财政分灶吃饭、人员分类分级管理等带来的多元建设主体和多层管理体制，不可避免地存在着政府供给机制的弊端。供给渠道单一，保障水平不高，项目范围狭窄，享有对象规模有限，资金缺口大且利用率低，供给效率低等。尤其是在向农村基层延伸过程中，因受我国农村群众阅读习惯、文化基础设施等因素制约，任务更为艰巨，光靠政府的力量是远远不够的。必须走“政府主导，社会参与”的道路，即坚持政府部门不放弃政策制定责任、不放弃满足人民群众基本文化权益的前提下，充分借助市场和社会的力量实现公共图书馆服务从传统的单中心提供模式向多中心、多层次、协同合作的提供模式转变，提高中国特色社会主义公共文化服务的能力和效率。西方经济发达国家的公共图书馆发展历史同样告诉我们，吸引社会力量是图书馆发展的重要途径。〔2〕

本文试图以国内公共图书馆“总分馆”制“嘉兴模式”的诞生地——嘉兴市为例，分析当前社会力量(本文所指社会力量是除政府机关和下属文化事业单位以外的其它任何组织和个人)参助公共图书馆服务体系建设的现状，分析其存在的不足，探讨借鉴国外相关经验进一步完善社会力量参与当前图书馆事业的对策措施，以期对构建并完善以“普遍均等、惠及全民”为目标的我国公共图书馆服务体系(尤其是东部沿海地区服务体系)起到抛砖引玉的作用。

2 创新机制，借助社会力量发展公共图书馆事业

2．1 建设现状

嘉兴市地处东部沿海，社会、经济高速发展，全市五县(市)、两区均已进入全国百强县前50名。在这种“经济溢出”效应的带动下，一方面公民自发改善公共文化服务水平、参助公共文化事业的主观愿望已略显雏形;另一方面随着“新公共管理(New public management)”理论和“第三部门理论”的兴起，地方行政部门也充分认识到了自身在公共管理中存在“政府失灵”，必须从传统的单一的自上而下的“统治”式管理向多元化的上下互动的“善治”模式转变〔3〕，因而通过各种途径、采取各种方法，广泛吸引社会力量参助农村文化建设。21世纪伊始，嘉兴市以统筹城乡经济、社会一体化发展为目标，开始了城乡一体化公共图书馆服务体系建设的探索，并于2007年开始以“总分馆制”形式探索公共图书馆城乡一体化发展的道路。经过多年建设已形成了被称为国内总分馆建设的“嘉兴模式”〔4〕，在前期完成市(县)、镇(街)分馆全覆盖的基础上，自2009年开始向村(社区)图书流通站建设延伸，2011年开始了“农家书屋”工程、“公共电子阅览室”工程的建设，并尽可能地实现村(社区)分馆建设与“农家书屋”工程、“公共电子阅览室建设”工程的整合，以构建“三位一体”的农村图书信息服务综合体。在建设资金筹措上，创造性地采取了“市(县)财政补一点、镇财政配一点、村里掏一点、社会募捐点”的做法;在管理和服务上大力倡导“文化志愿者行动”、“城乡结对”活动。可以说，嘉兴市坚持“政府主导”，鼓励“社会积极参与”构建农村基层公共文化服务体系方面的有益探索，同样走在了国内的前列，也积累了丰富的经验。经过两年多的建设，全市6个总分馆体系建立图书流通站214个〔5〕，农家书屋818个，全市村级图书服务点覆盖率达到了100%以上。海宁市更是在全市182个行政村建立了230个包括村级图书室在内的村级文化阵地，并制定相应制度规定了应配备图书的数量、质量及管理(服务)要求，其首创的“村级文化阵地专职管理员制度”，在2009年被浙江省文化厅评为“浙江省基层公共文化服务创新奖”一等奖〔6〕。

2．2 社会参助的实践经验

2．2．1 “政府投入，国办民助”。海宁市具有“皮革之都”、“中国潮乡”的美誉，多年来积极吸引社会力量资助村级文化建设，坚持“市财政补一点、镇里配一点、村里掏一点”的国办原则，再通过“企业助一点”的方式，拓宽了建设资金渠道。自2004年以来共计吸引社会资金4500余万元;160多家民营企业与123个行政村开展了“民企联村文化富民”的活动，文化事业资助经费600余万元〔7〕，如浙江卡森集团公司与黄湾镇签订文化共建协议，从2005年起连续三年，公司每年出资15万元资助该镇各村文化活动的开展。海宁市斜桥镇祝东村、永合村、黄墩村在新建或扩建村级文化活动室(含图书室)时，本地企业、村民“有钱出钱、无钱出力”，参助气氛热烈。

2．2．2 “企业出资，民办国助”。平湖市针对本市外来新居民多且居住集聚的特点，以镇、街道为单位，通过“企业出钱、政府资助”的方式，建立包括图书室在内的“新居民文体活动室”，使新居民免费享受当地居民一样的公共文化资源。〔8〕

2．2．3 “村企联动，冠名资助”。南湖区凤桥镇庄史村与本村“中法投资集团”合作创建“中法投资庄史村图书流通站”，该流通站在原有“职工书屋”的基础上，以“村企联动”四方共建(市总馆、总工会、村、企)模式于2010年1月创建，成为嘉兴市图书馆总分馆制建设中规模最大的基层流通点，后又整合农家书屋资源，实现了“三位一体”，2009年被评为“国家级书屋”。该流通站通过“村企联动、冠名资助”方式，实现了总分馆资源的高度整合与共享。自建成以来，共接待读者162270人次，成为本村村民及企业职工工余最乐意的去处，在寒暑假及节假日期间更是成为大批村民、职工子女自修和学习的最佳场所。

2．2．4 “城乡结对，以城带乡”。在新中国推进社会主义工业化建设过程中，农村、农民为城市及其工业化的发展作出了巨大的贡献。在改革开放前30年中，更是在工农业产品不等价交换形成的价格“剪刀差”中农村为城市提供了6000亿至8000亿元的工业化资金，用大量农副产品偿还了苏联援助的技术装备贷款，在统购统销的体制下为城市提供粮食和副食品，以很低的工资从事工业劳动和工业基地建设，而劳动在农村的广大农民却过着俭朴的生活。〔9〕在当今城市快速发展的情况下，党和国家也充分认识到缩小城乡差距、城市反哺农村的必要性。正是基于这方面的远见卓识，2005年海宁市在推进以“村级图书馆室、农村文化活动中心”为重要载体的农村文化阵地建设过程中全面推开了“双百结对·共创文明”活动，全市407个文明单位和182个行政村开展了结对共建活动。充分依托新建的文化阵地，统一制作图文并茂的宣传资料下发各村、社区，开展“百窗百栏”系列宣传活动;组建业余讲师团，深入农村基层，举办各类专题讲座，提高农民的整体素质，2005年全市共举办讲座千余场次，受教育群众达4万余人次。

2．2．5 “个人公益，文化示范”。在我国，民间图书馆事业同样具有悠久的历史，从古代的致用开放藏书楼、近代私立图书馆到现代的个体公民公益图书馆，都是社会力量参助图书馆建设的典范。2011年6月北戴河“2011民间图书馆论坛”的举行，也标志着民间公益力量正在中国公共图书馆事业中崛起。〔10〕位于海宁市斜桥镇庆云村永新组52号的“杨霄松家庭文化图书室”，是嘉兴市个人公益图书馆事业的典型。2004年，镇中心小学杨霄松老师利用自己的稿费和成果奖励费购买了千余册书籍，如今的藏书已经达到了3000多册，在家中为学生们义务办起了“假日家庭图书阅览室”，利用休息时间免费向新老居民及子女开放。7年来，杨老师坚持不懈，举办各类活动70多场次，参与学生6000多人次，得到了乡邻及社会各界的广泛赞誉，如今杨老师家已成为远近闻名的“文化示范户”，其家庭图书室也成为本地农村最有特色的“农家书屋”。

2．2．6 “个人捐赠，积沙成塔”。嘉兴市“办馆为民、为民办馆”发展图书馆事业的行动，得到了各界爱心人士的广泛捐助，嘉兴市图书馆在网站主页开设了“捐书名录”专栏，把接受的捐赠信息及时向社会公告。〔11〕除了接受本地爱心捐助外，这两年也吸引了在嘉兴工作生活的外国友人的目光。由嘉兴韩国商会对外协力室金贰男先生提议，嘉兴韩国商会妇委会向嘉兴市图书馆先后捐款15000元人民币，共建“中韩阅读空间”，秀洲分馆因此新设了韩文图书专架，新增中韩对照读本300多册，使在嘉兴居住的韩国友人和对韩文学习感兴趣的嘉兴读者有了更完备的文献资源。通过书香打开了解的窗口，通过阅读促进文化的交流，也是嘉兴市图书馆凭其良好的社会影响力吸引“外援”实现“普遍均等服务”的又一次成功实践。〔12〕

2．2．7 文化志愿者行动。为激励广大人民群众参与“江南水乡生态型文化大市”建设的积极性、主动性、创造性，根据《中国志愿者注册管理办法》，由嘉兴市文化志愿者服务工作领导小组办公室和嘉兴市志愿者协会联合招募，成立了9支各县(市、区)服务支队和8支市本级直属专业服务队(含图书服务)，构建了市、县(市、区)、镇(街道)三级文化志愿服务网络，为开展基层文化活动提供了有力的人员补充，也营造了良好的社会参与氛围〔13〕。海宁市组建农村文化阵地群众监督队伍，鼓励村民参与村级图书馆室、村级文体活动室等阵地管理，逐步实现群众阵地群众管。

2．2．8 文化实践活动。基层图书流通站或农家书屋通过开展形式多样的文化实践活动，吸引广大农民群众或青少年参与到活动中来，从而培养其阅读习惯、提高文化素养。秀洲区洪合镇良三村图书流通站与本地学校合作，开展青少年“阳光文化”社会实践活动，通过“今天我是图书管理员”、“今天我是放映员”、“你读书、我推荐”等适合青少年参与的活动，让青少年参与到村图书流通站的图书借阅、图书管理、影片放映、图书推荐等活动中来，不仅培养了青少年的文化素养，也丰富了青少年的课余生活，受到家长和小朋友的喜爱。以基层图书流通点(或农家书屋)为基地，全市组织开展暑期“万名师生进村落”实践活动，2005年全市共有54000名师生参与了此项活动，鼓励广大中小学生深入农村参与文化信息传播等农村文化服务活动。

2．3 存在的不足

2．3．1 政策不够完善，难以有效引导社会资金流向公共文化事业。在我国，自20世纪90年代以来，陆续制定和颁布了《社会团体登记管理条例》、《公益事业捐赠法》和《基金会管理条例》等鼓励慈善、捐赠的法律和条例，在《关于进一步支持文化事业发展的若干经济政策》中，详细规定了有关税收优惠政策的内容和范围，一定程度上对公益捐赠产生了积极的影响。但这些政策中关于减免税程序复杂、手续繁琐，仍然制约着公民慈善捐赠的积极性。党的第十七届六中全会通过《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》指出:引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务。〔14〕嘉兴市《关于进一步完善嘉兴市构建城乡一体化公共图书馆服务体系的若干意见》中提出:“要积极鼓励和支持社会力量参与公共图书馆服务体系建设。”但这种表述过于笼统，难以在具体工作中执行和操作，没有真正起到促进社会资金向公共文化等公益事业领域流动的作用。

2．3．2 民间社会发育滞后，群众主动参与不够，参与信心和能力有待提高。政府、政府代理机构或准政府组织基于行政服务需要，通过自上而下的倡议、发动、组织后产生的参助行为为多数，企业、团体或个人自觉、主动、持续的参助行为还不普遍，公共文化观念更多的是停留在公共文化活动的参与和文化权利的享受上。另外，我国民间社会发育滞后，社会力量尚欠薄弱，一方面使个人、社会团体或企业捐助文化事业的意识不强，另一方面导致了公共文化服务市场化竞争主体的缺失，在公共文化服务领域难以形成有效竞争。综观嘉兴市社会力量参助农村基层图书馆事业的做法，主要集中在捐资、捐物参助基础设施建设、出于“文化自觉、自愿”参与日常管理和开展文化活动，参与公共文化服务建设规划、方案设计、绩效评价等较高层次的不多。公民或各类非政府组织参与社会公共事务管理的信心和能力还不足，在一定程度上也影响了其社会参与的主动性和积极性。

2．3．3 业界缺乏主动寻找社会力量资助的意识和规范的管理运作机制。包括图书馆在内的我市文化服务机构“公共文化国办”的思想根深蒂固，业界对主动寻求私人慈善资本或社会力量共建事业的动力和意识还不强，“慈善捐助通过职业行为和主观努力得到的很少或几乎没有”〔15〕。与西方国家不同，我国大多数地区的公共文化服务机构还没有建立起专业化的接受社会资助的管理和运作机构，也未出台相应的管理体制和激励机制。

3 借鉴国内外社会参助经验推动基层图书馆事业的对策建议

3．1 进一步完善相关政策，引导社会力量参助

西方国家的经验告诉我们，有效的政策调节尤其是税收政策是引导社会力量参助包括图书馆、博物馆、艺术馆在内的公共文化事业的重要手段。在我国现有的政策、法制基础上，进一步借鉴西方国家税法中关于慈善组织免税资格取得、所得税交纳细则等税收调节的相关细则，以及税务管理部门监督慈善机构的运作的具体做法，完善现有法规，广泛宣传，简化手续，真正起到促进社会资金向公共文化等公益事业领域流动的政策作用。在地方层面，同样可因地制宜通过制订地方税收政策或其它法规来加以进一步引导和调节。

3．2 营造良好的参助氛围，培育参助意识

我国是一个文明古国，具有深厚的文化基础。儒家对桑梓的热爱，“以不忍人之心行不忍人之政”，“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的重仁义、行仁政思想〔16〕是培育慈善文化的良好基础。慈善作为一种“自觉”的社会资源配置方式，与市场工具和政府工具相比具有特殊的优势，因此理应成为构建我国社会主义公共文化服务体系的重要手段。在当代构建“和谐社会”的历史背景下，传统文化日益受到重视，可借助传统文化教育，大力宣传和推广儒家仁义思想，借鉴吸收西方宗教文化、平民主义思想的精髓，努力培育公民“坐拥财富死可耻，回馈社会荣”、“取之于民，用之于民”的财富观和“仁爱互济、给予即获取”的慈善文化。大力倡导“全员参与办文化、办好文化为全员”的文化观，以吸引个人、团体和企业等社会力量普遍地参与到公共图书馆服务体系建设中来。

3．3 增强企业、非政府组织及其它公益单位的社会责任，建立最广泛的图书馆事业联盟

企业是社会主义市场经济体制中最强大的经济主体，拥有丰富的资源，其实力远在事业单位之上。企业参助公共事业，有利于树立企业公民形象，同时也能有效地解决公共文化服务中的投资难题。因此，应积极采取措施引导并鼓励企业主动并乐于承担参与公共文化建设的社会责任。增强企业社会责任的方法，可从物质和精神两方面建立、健全激励机制。物质激励主要应通过税收优惠政策和一定的财政支持。精神激励是满足参助者追求个性发展、自我实现的心理需要，设计科学的激励方案能使慈善人士从多方面产生持续、均匀的动力，最终使合作平稳而快速地向前发展。可采用期望激励、美好蓝图激励、满意度激励、荣誉感激励、议事权激励等激励措施。〔17〕企业参与的方式可以是直接参与、承接项目或资助参股。

其它非政府组织和公益性单位是建设公共图书馆服务体系的又一重要社会力量。除了拥有丰富的信息资源外，还拥有大量优秀的人力资源，如学校、部队、各科研院所等均有各具特色的专业信息资源和人才优势，所有这些力量均是建立城乡一体化公共图书馆服务体系不可或缺的建设力量。

只有通过合理的制度安排，建立政府、企业、非政府组织及其它公益单位的最广泛的合作联盟，才能最有效地建立起城乡一体化的公共图书馆服务体系。

3．4 借鉴“一臂之距”原则，实现间接、民主管理

英美等国家在公共文化领域通过“一臂之距”原则，由“艺术理事会”等非政府组织作为代理机构来管理公共文化的做法，对指导我国公共文化服务主要载体的公共图书馆工作同样具有借鉴意义。“一臂之距”的要义是公共事务从集权走向分权、从集中走向民主，有利于促进服务质量、改善服务环境、优化服务水平。如由图书馆学会、读者协会等参与制订公共图书馆事业发展规划、图书资金使用计划、资源采购计划、信息服务和管理制度的制订等，并逐步让第三方组织行使服务评价与监督职能。

3．5 引入社会化手段，提高服务效率和水平

公民素质的提高，为公共文化服务的社会化运作奠定了基础。合理有效的社会化手段，是解决公共文化服务长期按需、高效供给的有效手段。嘉兴市采用“城乡结对、以城带乡”的方式较快地缩小城乡公共文化服务的差距、实现一体化发展。通过“文化示范”、文化志愿者行动、文化实践活动等社会化手段，使更多具有文化专长或喜好的爱心人士、专业人士参与到公共文化服务中来，有利于弥补公共文化服务人员不足、服务水平欠缺等的缺陷，特别是在公共部门效率不高的社区、农村等基层文化服务活动中，可广泛而普遍地通过社区治理和借助志愿者服务来完成，实现公共文化服务政府与社会的协同管理，更好地保障公民的公共文化权利，实现公共文化服务主体的多元化，提高公共文化服务效率。

3．6 优化公共文化服务，重视社会参助工作并规范管理

引入ISO9000服务质量管理标准，规范并提高服务质量;进一步开展服务质量评价研究，努力提高服务质量;借鉴美国图书馆界在信息资源采购中的“读者决策采购”经验，让读者充分参与到信息资源建设中来，提高信息资源的适用性，保证信息资源的利用率。在保证提供优质服务的同时，应彻底转变“单一靠财政吃饭”的观念，重视寻求社会力量的参助并规范社会参助运作与管理:(1)建立专业机构运作和管理。可以在总馆设立专职办公室，配备具有一定专长的工作人员，制定可行的工作目标，并直接对馆长负责，将寻求社会参助业绩纳入绩效考核评价体系。通过制定“企业捐资管理办法”、“个人捐资、捐物管理办法”、“志愿者招募和管理办法”等相应法规，对社会参助实行规范管理。实行灵活多样的社会参助形式，在参助主体上，既可以是个人，也可以是企业或其它社会团体;在参助途径上，既可通过网上银行或其它支付方式实行网络实名或匿名捐助，也提供方便的上门或来馆捐助服务;在参助方式的选择上，既欢迎直接捐资、捐物，也欢迎提供志愿者服务，更可以通过“冠名资助”、“合作共建”、“承办活动”、“契约补助”、“合同管理”等各种方式，畅通参助渠道、激励参助行为、规范参助管理。(2)成立“图书馆事业基金会”。通过基金会方式参助是西方国家社会力量参与公共文化事业最普遍、最有效的做法。可借鉴美国洛杉矶图书馆基金会、穆特诺玛哈县图书馆及国内杭州市图书馆基金会的经验，以公共图书馆总馆为龙头，在我国相关法律规定体系内，争取地方政府和相关部门支持，成立区域性和依附于总馆的“图书馆事业基金会”，并实行规范的管理、严格的经费审批制度，其主要任务是发展本地区的图书馆事业。就目前而言，主要任务是基层图书馆建设、基层馆员培训、大众信息素质培养等。其基金来源，应主要依靠当地的力量:①企业、行业及社会团体的资助;②政府部门的专项补助;③当地慈善基金或其它基金会的资助;④个人资助;⑤图书馆自身的力量。

3．7 培育公民参与信心和能力，提高社会参助层次

鉴于我国现阶段的公民参与现状，要实现公民的充分参与，政府首先应充分重视培育公民参与公共文化的意识与能力，创造条件使每位公民都有平等接近各项决策、获取服务信息的机会。其次，要制定有效的决策过程、公平的执行程序和完善的民众参与制度等。公民参与意识和能力的提高，首先应通过加强教育来实现，通过学校的正规教育、综合运用家庭和社区等社会化工具对公民进行教育，尤其应充分发挥大众传媒的作用。其次，应加强参与实践，增强参与信心，提高参与能力。让公民在实践中充分体会到参与的责任感和成就感，增强其参与信心和参与意识，并且在实践中不断锻炼自己，提高参与能力。通过听证制度让公众参与发展规划制订、确定布点位置、建设规模、运行模式，在信息资源配置方面广泛听取群众意见并让群众参与书刊采购、电子资源试用和采购等;在服务监督管理机制、绩效评价机制的制订过程中吸纳社会各阶层的广泛参与，形成政府牵头、社会和服务群体共同参与的服务评价、监督管理体系，不断提升社会参与的层次与水平。

4 结语

公共图书馆服务体系建设是一个重要的民生工程，不仅是各级政府要办的事，更需要全社会的共同参与。引入市场机制和社会力量，不是要削弱公共文化服务的功能、放弃政府在公共文化服务中的责任，而是为了丰富公共文化服务的微观主体、促进政府职能转变并更好地承担这种责任，解决政府供给机制的弊端，加快公共文化发展的步伐，更好地保障人民群众的基本文化权益。

1，14．中国共产党第十七届中央委员会第六次全体会议通过．中央关于深化文化体制改革若干重大问题的决定．〔2011－10－18〕．http://www．gov．cn/jrzg/2011－10/25/content_1978202．htm

2．马艳霞．国内外社会力量参助图书馆建设的特点与启示．图书情报知识，2009(11)

3．陈振明．公共管理学．北京:中国人民大学出版社，2003:79－81

4．林吕建．2010年浙江发展报告(文化卷)，2010:223

5．嘉兴市图书馆．嘉兴地区公共图书馆2010年基本情况调查

6，7，8．吴尚民，孙伟平．嘉兴市公共文化服务体系考察报告，2011:13，22

9．林凌．中国农民对城市化的贡献．〔2006－01－26〕．http://www．gmw．cn/content/2006－01/26/content_362914．htm．2011．12．12

10．王子舟，吴汉华．怀平凡心坚守图书馆公益事业．〔2011－06－17〕．http://a．xhsmb．com/html/2011－06/17/content_27334．htm．2011．12．12

11．嘉兴市图书馆．http://www．jxlib．com/dzjg/jsml．aspx

12．《规划》点对点:图书馆里的“上天入地”．南湖晚报，2011．12．6

13．嘉兴文化志愿者服务手册．嘉兴市文学艺术界联合会、嘉兴市文化广电新闻出版局，2010．7．5

15．曲晓玮．我国图书馆社会捐助的缺失分析．图书馆论坛，2005(12):144－146

16．嘉兴历史上的慈善事业．http://www．cs0573．com/lltt/cssh/200612/t20061228_965．htm

17．张秀梅．在我国利用私人慈善资本合办图书馆分馆的探讨．中国图书馆学报，2009(7):113－118