城镇化、非农化与农民利益保护※

○ 魏长仙

2013年3月，李克强总理在答中外记者问中指出：“我们强调的新型城镇化，是以人为核心的城镇化。新型城镇化必须和农业现代化相辅相成，要保住耕地红线，保障粮食安全，保护农民利益。”[1]可见，新型城镇化是以民生改善为目的的城镇化，保护农民利益，解决三农问题是未来城镇化的重要任务。但过往实践显示，在城镇化推动非农化的进程中，农民始终处于弱势地位，利益被侵占的现象时有发生。因此，探索城镇化、非农化与农民利益保护的关联性，对农民利益受损做出制度解释，并通过机制构建和制度建设，最终实现在推进城镇化的同时保护农民利益具有重要的现实意义。

一、城镇化、非农化与农民利益：互动关系

城镇化与农民利益并非直接产生联系，而是通过一个中间机制来相互作用。西方发达国家城镇化的进程表明，城镇化、工业化往往伴随着非农化。所谓非农化，是指资源不断由农业部门转向非农业部门的社会经济过程，根据转移资源的不同又可细化为农地非农化（指农用地转变用途，成为工业、交通、服务业等非农产业和城镇建设用地的过程）和农民非农化（指农业剩余劳动力向非农产业转移的过程）。非农化直接作用于农民或农业资源，从而使得城镇化与农民利益产生联系。一般而言，城镇化的推动必然会带来非农化的加速，我们可以用一个图表更清晰地描述这一进程。

图1 城镇化推动非农化

如图1所示，城镇化意味着城镇人口的增加、城镇面积的扩大和经济更好的发展，这必然会增加对土地和劳动力的需求。城镇资源供给主要有两种来源：一是存量供给，即挖掘城镇内部资源，提高资源利用率，如通过城中村改造来缓解城市土地供需矛盾。但这种供给对于城镇化的巨大需求而言显然是不足的，因此就需要第二种方式，即增量供给，将劳动力、土地等社会资源从农业部门转向非农部门，也就是非农化。可见，城镇化带动非农化具有客观必然性。

值得注意的是，非农化的形成并不仅仅是由于城镇化的“拉力”，在农业部门内部，资源本身存在非农化的动力，这种动力进一步加速了城镇化。如图2所示，在资源总是倾向于由经济效益低的部门流向经济效益高的部门这一基本经济规律的作用下，农村剩余劳动力进城务工显然是一个更为理性的选择，由此造成部分土地闲置，在非农化收益的吸引下，农民本身尤其是已脱离土地的进城务工人员有将农地非农化的动机。由此，转变农业身份的进城务工人员被城市消化成为市民，实现人口城镇化，农地在非农化收益的吸引下完成农地非农化，实现土地城镇化，人口城镇化与土地城镇化同步，城镇化水平得以提高。

图2 非农化促进城镇化

以非农化作为传导机制，来探究城镇化与农民利益的互动关系，我们至少可以得出以下两个结论：第一，城镇化与农民务农天然存在矛盾，这种矛盾具体体现为对土地和劳动力这两种资源的争夺；第二，城镇化本身并不必然造成农民利益受损。在理想路径里，劳动力和土地作为一种资源从农业部门转向非农部门可以获得更高收益，从而实现价值补偿。从这个角度而言，城镇化还会带来农民利益的提升和社会福利的增加。当然，第二条结论的得出有两个至关重要的前提：一是各市场主体是平等的，资源自愿进行交易并能等价获得收益；二是非农化与城镇化是协调进行的，农民完成非农化便能实现市民化，享受城镇化的果实。

二、城镇化与农民利益保护：制度解释

显然，现实的城镇化进程与理想路径是有偏差的，农民个体或许曾从城镇化中获益，但从总体而言，农民集体为城镇化输送了资源却并没有获得等价回报。失地农民的补偿安置问题、进城农民工的社会保障问题、留守儿童、农村孤寡老人、农民子弟上学等问题成为困扰中国社会稳定，影响我国城镇化质量的重要问题。

（一）农民利益受损的表现

农民利益受损表现为生存利益和发展利益受到侵害。

首先，农民生存利益受到侵害。生存是人最基本的利益诉求，农民的生存利益包含拥有持续的收入来源、基本的社会保障和稳定的住所。农业经济时代，农民的生存利益一般依附于土地而存在，土地所带来的连续不断的潜在收益为农民的生存和代际传承提供保障。对于农民而言，失去土地意味着这些功能的丧失。城镇化的推动加速了农地非农化，失地农民数量不断增加，据民进中央预测，2020年我国失地农民总数将达1亿人以上[2]。农民的土地被征用，生存利益迫切需要以其他形式得到保障。但我国现阶段对失地农民的补偿安置多是一次性的，且安置费用较低，农民失去土地，不能再回归农业生产，又不能顺利实现市民化，为城市所吸收。于是相当一部分失地农民就成为“务农无地、上班无岗、低保无份”的三无农民。

其次，农民的发展利益受到侵害。按照我国宪法规定，每个公民都享有不受侵犯的财产权、公平的受教育权、劳动权以及表达权等，这些构成了农民的发展利益。但在实际的城镇化进程中，农民的发展利益被有意弱化以降低城镇化的成本。现今最为广大学者和社会人士所诟病的土地征用制度即是弱化农民财产权益的典型。按相关法律规定，所有土地进入城市市场都必须先由政府征用，然后配置给资源使用者，在强大的国家机器面前，农民缺乏话语权并往往无法享受农地非农化后所带来的增值收益。再比如农民工的问题。国际职业分类中并没有农民工这个定义，一个从业者要么是农民，要么是工人，但中国的进城务工农民从事着产业工人的工作，却是农民的身份，无法享受均等的城市公共服务。此外，农民工工资待遇低、缺乏利益表达渠道、维权难等也成为农民工利益受损的突出问题，并由此衍生出留守儿童、留守老人、农民工子弟上学难等社会问题。

（二）农民利益受损的制度解释

通过第一部分的分析，我们可以发现，造成农民利益受损的根源并不是城镇化本身，而是在推动城镇化过程中各方力量的博弈和相关制度的落后。因此，本部分将由表及里地剖析农民利益受损的深层原因。

1.表象：非农化与城镇化的失衡

从表象来看，城镇化进程中农民利益受损可以归结为三个方面的原因。一是“农民非农化”与“市民化”不同步。一部分农民转变为农民工，实现非农化，但却不能同步“市民化”，无法享受与城镇职工同等的待遇，显失公平，造成利益受损。二是“农地非农化”过快过急。土地供给有存量供给和增量供给，但在利益的驱使下，地方政府大多走上征地城镇化的道路。过快的农地非农化一方面造成土地资源浪费，另一方面形成庞大的失地农民群体。三是“农地非农化”快于“农民非农化”，两个非农化失衡。一般而言，失地农民只有实现非农化和市民化才能真正摆脱对土地的依赖，但现实的情况往往是，土地被征用了，失地的农民却没有实现非农化的就业，更没有完成市民化，生活失去保障，生存利益和发展利益受到损害。

2.深层：制度建设的落后

三个失衡造成农民利益受损，而导致这种失衡长期存在则有更深刻的制度原因。

第一，户籍制度阻碍了农民“市民化”。我国现行户籍制度是在20世纪50年代国家工业化进程曲折发展的情况下逐步建立和形成的，是短缺经济情况下的制度安排，起着让农村支撑城市、农业为工业化提供积累的功能。户籍人口管理职能上附加了许多利益分配的功能，固化和加重了城乡二元社会结构。城镇居民享有福利待遇和劳动就业机会，而农民则被束缚在土地上。有专家统计，户口本上曾附着67项城乡不平等待遇。落后的户籍制度成为农民实现“市民化”的主要阻力。

近年来，国家对户籍制度进行了一些调整。一是逐步放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇的落户条件。二是进一步完善暂住人口登记制度，用居住证取代暂住证[3]。但从实际政策效应来看，改革力度依然落后于新型城镇化的需求。非农化劳动力主要流向大中城市，户籍制度放宽则集中于中小城市和中心镇，能惠及的群体有限。而目前在多个城市试点推广的居住证制度所体现出来的管理功能较为明显，所承诺的服务功能仍大多停留在理论层面。从本质而言，居住证所标志的依然是城市户籍人口与外来人口这两大阵营，居住证要成为弱化城乡二元结构的“绿卡”还需添加更多的公共服务的内容。同时，由于缺乏全国统一的居住证制度标准，各地在试点过程中“各行其是”，城市政策不统一，也将会影响新一轮的户籍改革。

第二，土地制度不合理侵占农民的合法利益。中国现行的土地制度是建立在“城市土地国家所有和农村土地集体所有”的基础之上，这种二元分割决定了政府对土地配置的垄断性权利。在中国的法律中，很少有对政府强制征地权力进行明确的限制，它为政府垄断土地一级市场并进行权力寻租提供了便利。在这一背景下，土地产权制度对集体所有的模糊界定造成农民集体产权虚置，土地征用制度对补偿标准的过低规定扭曲了土地要素价格，土地补偿制度对农民权利的过度稀缺弱化了农民的维权作用，从而导致了事实上的“中央政府失权，农民集体无权和地方政府擅权”的局面[4]。

日前，中央政府对于修改不合理的土地制度也开始进行一些有益的探索。《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》已通过国务院常务会议，等待全国人大常委会表决。修正案从四个方面对现有土地制度做出了调整：一是删除按土地原有用途补偿和30倍补偿上限，明确了公平补偿的基本原则；二是增加社会保障补偿内容，着力解决土地城市化和农民城市化不匹配的问题；三是补偿资金不落实不得批准和实施征地，加强对政府征地行为的约束；四是授权国务院制定征地补偿安置具体办法。这些修改显示了中央政府推进新型城镇化的决心，但现有修改主要集中于土地征用补偿制度，而对于修改政府集土地管理和土地经营于一体的体制以及构建城乡统一建设用地市场尚未涉及。此外，修正草案何时能真正获得表决，获批后各项政策的实施效应如何也成为大众关注的焦点。

第三，制度设计的悖论决定了城镇化制度创新的低速低效。新型城镇化的核心是人口城镇化，人口城镇化的核心是农民的市民化，从这个角度来说，相应制度创新最大的受益方是农民，而制度创新的成本则由地方政府和市民承担。但从我国的制度设计机制看，农民缺乏利益表达的渠道。这就形成了一个制度创新的悖论——受益方不能成为创新的推动力量和第一团体，拥有发言权的市民却是制度创新的利益受损方，作为制度决定者和制度供给者的政府是制度创新成本的主要承担者。在公共资源十分有限的前提下，他们有着显而易见的理由回避创新甚至阻碍创新。

3.根源：国家战略的偏倚

户籍制度也好，土地制度也罢，都是基于一定经济形势下国家战略的制度安排。农民利益缺乏保护的根源在于我国曾长期奉行的“优先发展工业，以农补工”的发展战略。在这一战略下，农村为我国工业化和城镇化输送了大量低廉的劳动力和土地资源，使我国迅速从一个落后的农业国变成一个先进的工业国，但各种制度设计对于农民利益的弱化和回避也就成为降低非农化成本的必然选择。事实上，政府力量介入后，非农化水平发生了一定变化，农民利益也一定程度受损。产生这一现象的原因是，在我国经济发展的初期，国家承担过高的社会成本显然不利于经济的腾飞，所以在以经济增长为主要目标的战略安排下，政府力量的介入使非农化资源的价格下降，低廉的非农化资源为我国工业化和城镇化输送力量，但这势必引起非农化资源的透支和过度非农化，而由此造成的福利损失主要由处于市场弱势地位的非农化资源提供者即农民承担。

这种以透支资源为代价的粗放式发展模式显然难以为继，目前，我国工业化水平已进入以工惠农的阶段，中央政府也反复强调新型城镇化是以人为核心的城镇化，要富农惠民，调整产业结构，转变经济发展方式。我们欣喜地看到，国家战略的调整为从根本上解决农民利益受损问题提供了方向。

三、保护农民利益，提升城镇化质量：政策建议

通过上述分析，我们可以发现，农民利益保护同城镇化、非农化之间存在着紧密的关联性和互动关系，因此，新型城镇化的推进应在理解三者关系的基础上，通过政策组合来实现多赢。

（一）改变政府主导的局面，形成“政府+市场+民主协商”的市场秩序

由于市场失灵和政府失灵的存在，纯市场机制和政府机制都无法实现城镇化的最优模式。因此，我们需要构筑一种新的机制，使政府、市场和民主的力量都能得到有效发挥，而又能相互制约。

1.各级政府分工协作，合理干预市场

推进城镇化是一个大课题，要统筹人口管理、土地管理、财税金融、行政管理、生态环境等若干重要领域。在推进过程中，各级政府，各个部门以及各市场主体都有自己的利益目标，存在多方博弈。如何保证城镇化能惠及最广大的人民群众，避免资源浪费，确保新型城镇化的可持续发展，这就需要中央政府从全局出发，立足长远，加强城镇化的顶层设计，对城镇化的方向、模式、速度和诸如农民利益保护、制度建设等关键问题进行把握。在中央政府的宏观调控下，地方政府应根据当地实际，因地制宜，制定城镇化的中长期规划。将中央政策进一步细化、落实，并反复论证政策的可行性，预估其外部性，在政策实施过程中，加强监控，并将实际情况及时反映给中央政府。各级政府分工协作，对市场失灵的领域进行合理干预。

2.通过价格反映资源的稀缺性，利用市场配置资源

研究表明，在我国现有制度不完整的情况下，由政府推动而导致的过度城镇化所造成的福利损失要远超由市场作用的结果[5]。因此，在推动城镇化的过程中，我们主要依靠市场的力量。一是通过价格来反映诸如土地、劳动力等资源的稀缺性，减少政府干预，通过市场引导资源使用者集约利用资源。二是赋予各市场主体平等的市场地位，公平竞争，形成良好的市场秩序。

3.提升农民利益表达的组织化程度，加强民主协商

农民利益表达具有特殊性。经济上的贫困、社会资本的缺乏和政治上的弱势显示了农民处于社会底层。在城镇化中，农民利益诉求的对象往往是地方政府和房地产商等企业组织，他们分别是国家权力和资本在地方的代表。双方所拥有的社会资源差异巨大导致其行动能力的极不对称，更遑论在政治生活中，中国农民阶层仍然处于严重的碎片化状态。因此，畅通农民的利益表达渠道的核心是提升农民利益表达的组织化程度。一是完善乡村治理格局，坚持集体决策、科学决策。作为基层群众自治组织的村集体应当肩负起保护农民利益的重担，而不是成为地方政府在基层的代言人。二是加强农民社会组织建设，鼓励乡村精英回归。在“谁来表达”这个问题上，社会化组织显然优于原子化个人。现阶段，政府应出台相应政策鼓励农村发展社会组织。一方面，可大力推动已有的农村专业经济协会等行业性合作组织的发展，另一方面，政府可以考虑发展专门的农民利益表达组织，如允许农民在政府的引导下成立农会。

“政府+市场+民主协商”市场秩序的形成，既能保证在市场失灵的领域由政府进行合理干预，又能通过市场主导和民主协商来制约政府公共权力的滥用，并通过社会组织拓展农民利益表达的空间，从而实现各方力量的制约与平衡。

（二）以工业化和产业化驱动城镇化，从根本上解决农民的就业和生计问题

城镇化不是简单的农民进城，大量农村人口进入城市，如果没有稳定的职业和收入来源以及可靠的社会保障，将可能造就一大批城市“贫民”，城乡二元结构可能转换成贫富二元矛盾，加剧社会的不和谐。因此，要让进城农民真正转变成“城里人”，“放宽中小城市、小城镇户籍限制”固然重要,但更应关注如何让进城农民融入城市经济。

1.用工业化的生产方式改造传统农业,解放生产力

城镇化伴随农业现代化，只有农业生产效率提高了，才能使更多的土地和劳动力从农业部门转向非农部门。用工业化的生产方式改造农业，首先要以农业科学技术和现代化的农业装备改造农业生产；其次，要以市场化的组织方式来推动农民由农户小生产、小流通的半自给自足经营转向专业化的商品生产，从而促进农民增收和农村发展。在农村工业化发展改变了人们经济面貌的基础上，农村人口就有条件和动力进入城市生活，实现“进厂又进城，离土又离乡”，改变农民的社会关系。

2.将产业规划同城市规划相结合，推动产业向小城镇集聚

目前，从全国范围来看，大中城市产业集聚的功能较为明显，而小城镇的产业支撑较为薄弱，这就导致非农资源不断向大中城市集聚，对城市公共服务形成巨大压力，而小城镇则缺乏发展的动力。因此，在进行产业规划和城市规划时，应促进产业向小城镇下沉，形成社会范围内资源的优化配置。

（三）深化制度改革，为农民利益保护和城镇化质量提升提供保障

加强制度创新和改革，是推动城镇化发展，保护农民利益的有力保障。

1.弱化户籍制度的利益分配功能，渐进式推进公共服务均等化

户籍制度本质上是一种人口管理制度，但在我国的制度演进中逐步同利益分配相挂钩，大家对户籍制度的不满也主要集中于户籍背后差异巨大的权益与福利。因此，户籍制度改革的方向是弱化户籍的利益分配功能，回归其人口管理的本源，而原来附着在户籍之上的权益则“低门槛，渐进式”[6]地实现均等化。公民基本权利如选举权、就业权、接受义务教育权、参加社会保险权等只要获得居住证即可拥有，而保障性住房、子女异地高考等福利则根据居民参保年限的长短逐步享有，权益获得方式由过去的“高门槛，一次性”向“低门槛，渐进式”过渡。

2.改革不合理的土地制度，赋予农民更多权益

土地制度的不合理主要体现在对农民权益的过渡稀缺和对政府公共权利的缺乏限制，国务院已出台了土地管理法修正草案，对征用补偿制度进行了较大调整，而土地制度的进一步改革应侧重于以下方面：一是改革土地产权制度，赋予农民更稳定，更完整的土地使用权、转让权和收益权，使农民真正成为二级市场的主体；二是改革土地管理制度，建立有效的土地非农化监督管理机制，限制政府公共权利的滥用。改变目前土地管理部门隶属于同级政府管理的现状，实行中央垂直管理体系，各级土地管理机构依法对地方政府的征地、用地行为进行监督。

3.加强配套制度的改革，促进改革的深化

制度之间具有关联性，为保证制度创新的不断深化，要加强配套制度的改革。如改革财政收支制度，理顺中央和地方的关系，建立财权与事权相匹配的财政支付体系；加强金融创新，鼓励民营金融机构的发展，为城镇化拓宽融资渠道；加强收入分配改革，缩小城乡收入差距等等。可见，短期制度改革应与长期制度建设相结合，确保改革的果实为人民所共享。

[1]中国国务院官网，http://www.gov.cn/2013lh/zb_zongli.htm。

[2]中国民主促进会中央委员会：《关于制定<失地农民社会保险条例>的提案2010》。

[3]《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》。

[4][5]王定祥、李伶俐：《城镇化、农地非农化与失地农民利益保护研究——一个整体性视角与政策组合》，《中国软科学》2006年第10期。

[6]王俊秀：《户口承载的福利可分步骤获得》，《中国青年报》2010年6月4日。