中国生态产业链治理模式及演变路径分析

(郑州航空工业管理学院管理科学与工程学院，河南 郑州 450015)

生态产业链作为可持续发展战略的重要实践工具，是循环经济在产业层面的重要体现。它是生态产业系统的核心，支撑着整个生态产业系统的稳定运行，并能带来经济效益、环境效益和社会效益的多赢效果。然而，由于环境的公共物品属性和信息不对称等因素，生态产业链接脆弱，链接活动经常受到扰动，出现剧烈波动、停滞甚至链条断裂现象，导致生态产业链失稳、失灵[1]，直接威胁生态产业系统的稳定性与可持续发展。目前，学者多采用产业经济学、循环经济、博弈经济学、工业生态学等理论来诠释、分析生态产业链的形成机理、链接机制、构建方法、稳定性及其运行效果评价，尚缺乏从治理视角开展的研究成果。蔡小军等指出生态产业链形成过程是各链接主体寻求的一种制度安排，以节省交易费用，降低成本[2]。治理作为一种与生态产业链相适应的有效制度安排，还没有得到足够的重视和研究。治理理论研究的不足其实也是实践状态的一种反映。在实践中，我国许多地方政府仍停留在依靠链接技术手段推动生态产业链体系构建的认识层面，重建设而不重治理问题严重。本文在系统分析生态产业链治理动因基础上，提出生态产业链治理体系框架，进而构建三种典型的治理模式，最后提出我国生态产业链治理模式的演变途径，以供相关管理者借鉴。

1 生态产业链治理动因

生态产业链作为生态工业园建设的基础，在蓬勃发展过程中存在不同程度的失稳现象。即使是作为国内生态产业标杆的贵糖生态工业园也存在适应市场需求能力差等影响系统稳定性的因素，环境污染仍然存在。失稳问题已经成为影响生态产业链成功运行、发展的重要障碍[3]。Deutz等研究发现许多美国生态工业园区内企业缺乏信任，链接关系薄弱，加上宏观法律法规政策、财政支持政策等因素影响，这些园区发展缓慢[3]。韩玉堂和李风岐认为生态产业链受内在动力 (经济效益、社会效益)和外在动力 (政策支持、法制保障、技术支撑、社会监督)共同作用[4]。Heeres等认为公共部门、本地企业、社区以及科研机构的积极参与是产业生态网络关系形成的基础[5]。Côté认为在政府、公共部门和社区等多方参与的基础上，构建区域范围的生态产业系统具有广泛的多样性、灵活性和稳定性[6]。Grip等分析了两个北欧地区的产业生态案例后，认为其共同的成功要素是产业、社区、研究机构等所有主体的共同参与和互动[7]。结合上述相关文献，本文认为生态产业链作为复杂的生态产业系统，具有内部整合性和外部调适性特征，造成系统失稳的主要因素也包括内部整合因素和外部调适因素两个维度，见表1。其中，内部整合因素包括资源因素、技术迎合因素、机会主义因素和结构因素。外部调适因素包括市场变动因素、法律制度因素和政策因素等。这些失稳因素在一定程度上影响着生态产业链系统的高效稳定运行，使得许多生态工业园环境恶化，生态产业链模式有名无实，亟需治理。生态产业链作为协调、整合各种资源要素的基础平台，是一个技术－制度综合体，它既包括企业清洁生产、废物资源化、废物流转、再循环、再利用等技术，也包括构建和管理这些技术的社会组织与制度体系。从表1也可看出，系统失稳因素也主要来自技术和制度两个方面，其中部分技术因素也可通过完善制度来规避。例如，良好的沟通协调机制可以大大减少因技术迎合造成的系统波动。因此，治理作为一种有效的制度安排，能够有效解决生态产业链系统的失稳现象。

表1 生态产业链系统失稳因素

2 生态产业链治理体系框架

从构成要素来看，生态产业链是由企业、政府、社会组织等组织合作构成的注重经济、社会和环境平衡发展的系统，其生态产业链的本质是工业共生关系。企业是推进生态产业链可持续发展的基础载体和关键因素。分别扮演生产者、消费者和分解者角色的企业以副产品、废物为纽带链接在一起，旨在提高资源与能源利用效率和改善环境绩效。企业采用工业共生模式的最大动机是利益驱动。在市场竞争条件下，企业采用工业共生可以保证原材料、水、能量等资源的长期供应，提高废物、副产品的利用率，从而节约成本，减少重复投资，提高企业利润率。当然，以技术链条作为联系各个企业合作的纽带只能保证生态产业链在形体上的完整性。产业生态在政策、法律、制度方面缺乏有效的支持是产业生态应用的最大障碍[15]。由于市场失灵等因素的存在，作为有限理性的企业不会在零利润甚至亏本的情况下，自觉参与生态产业链。此时，政府必须发挥作用，通过政策导向如价格补贴、税收优惠、排污税等激励约束措施，调动企业采用工业共生的积极性。然而，由于监管成本巨大等因素，政府同样存在失灵现象，这就要求代表公众利益的社会组织发挥监督、引导作用，充分参与其中。Jacobsen指出产业生态可持续发展的关键因素不是技术方法问题，社会环境的影响比具体的技术显得更为重要[16]。社会组织参与治理可以弥补国家、企业对生态产业链治理的不足。因此，生态产业链治理需要企业—市场机制、政府—政策机制、社会组织—社会机制的共同作用。当然，良好的生态产业链治理应该整合包括政府、企业、公众在内的其他营利性组织 (科研院所、中介机构)、公益性组织 (协会、环保组织)、消费者等多元主体共同参与。生态产业链治理框架既包括企业共生链接体系的内部治理，也包括共生链接体系以外的外部治理 (见图1)。内部治理是生产者企业、消费者企业、分解者企业在价值链条上的纵向治理，主要通过利益分配、信任等机制来保持生态产业链系统的稳定性、高效性。外部治理主要通过政策机制、市场机制和社会机制对生态产业链系统施加外部压力和影响，促使系统健康、稳定地发展。政策机制体现为政府自上而下的规制。市场机制是科研机构、中介机构等其他营利组织通过投入技术、人才、资金等资源发挥着横向治理作用。社会机制则是环保、协会、公众等公益性组织和个人自下而上的参与性治理。

图1 生态产业链治理体系框架

3 生态产业链治理模式类型

结合国内外生态产业链治理实践，根据处于治理中心的主体性质，将生态产业链治理模式分为企业主导型、政府主导型和利益相关者共同治理型三种治理模式。

3.1 企业主导型治理模式

在实践中，国外自发形成的生态产业链，例如卡伦堡生态产业链，以及我国具有复合实体共生性质的生态产业链[9]，例如广西贵糖集团生态产业链和山东鲁北集团生态产业链，都是企业主导治理模式的典型代表。这些共生体的形成是企业对生产要素共同需求的结果，其运行的内在驱动力是经济利益。因此，这种治理模式以企业为核心，以利益为导向，主要依靠市场机制来调节治理主体间的关系，属于内部治理。链内企业之间以副产品交易为基础，以法律契约为纽带，共担风险，共享收益。其他治理主体作为外部治理主体，适时、适当地介入治理，帮助减少生态产业链风险，提高系统抗干扰能力，从而保障产业链系统的稳定性和可持续性，属于辅助型治理主体。企业主导型生态产业链治理模式如图2所示，链内企业在进行内部治理的同时，也与政府、协会、科研机构等外部治理主体开展常态化合作，积极吸纳外部的政策、制度、资金、技术、人才等有益资源，并在环保组织、社区组织、公众、媒体等的监督下，在获取经济效益的同时，兼顾生态效益和社会效益。例如，当生态产业链运行需要政策或制度支持时，企业会向政府提出诉求，政府则积极进行制度供给，做好引导、服务工作。当生态产业链运行存在技术障碍时，链内企业会与科研院所开展合作，科研院所提供强有力的技术支撑，企业则分配利益给予回报。当然，外部主体之间也会主动为产业链系统的稳定运行进行一些偶然性合作，比如协会或环保组织作为联系链内企业与科研机构之间的纽带，积极与双方沟通，将先进技术引入生态产业链系统。

企业主导型治理模式以市场机制作为主要治理机制，以政策机制和社会机制为辅助治理机制来调节各治理主体间关系，这使得治理主体之间的链接合作并不是随意的，它首先是建立在对经济利益思考的基础上，治理主体之间能够形成长期的良好合作关系，从而增加了生态产业链系统的稳定性。Heeres通过比较研究，认为荷兰的生态产业共生系统比美国运营更稳定的原因是市场机制作用明显，政府干预少[5]。同时，这种生态产业链能够较好适应外界环境的动态变化，具有较好的系统柔性。

在这一模式中，政企关系是一种服务与被服务关系，从而减少了政企矛盾的发生。当然，企业作为系统的微观基础实体，在面对政府、协会这些宏观、中观层面的治理主体时，无法有效协调可能存在的矛盾冲突，即协调能力较差。

图2 企业主导型生态产业链治理模式

3.2 政府主导治理模式

政府主导型生态产业链治理模式主要存在于包括我国在内的一些发展中国家的生态产业链中，这些产业链多由政府主导规划、构建和管理 (见图3)。政府一方面借助自身的土地、资金、政策等资源组织或吸引相关企业参与生态链接，形成生态共生体系统。另一方面，为保证系统长期稳定地健康发展，政府通过政策、资金等手段吸引科研院所、协会、社区组织、公众等主体积极参与生态产业链的治理工作。政府通过整合、协调配置生态产业链内外部资源，对产业链进行全方位治理，以期实现经济效益、生态效益和社会效益的多赢目标。政府主导型治理模式属于外部治理类型(见图3)，其治理推动力源自政府的行政权威，政策机制是主要的治理机制，政府通过行政制度来激励、约束和引导其他治理主体的行为。

政府主导型治理模式在生态产业链形成或构建初期往往效果显著，一些企业 (特别是中小企业)可能看不到交换副产品或废弃物的获利潜力和机会，缺少主动参与生态产业链的动机和积极性，需要政府加以组织、推动。科研院所、协会或社区公众的积极参与往往也需要政府的政策引导或资金支持。在生态产业链运行过程，政府也担负起与产业生态链内外部主体间的沟通、协调工作，以保证系统的平稳运行。与企业主导型治理模式的企业协调能力相比，政府主导型治理模式中政府的协调能力要强得多，但在手段上具有一定强制性。当然，政府主导型治理模式也存在不少弊端。例如，行政调节手段高于市场调节手段，企业参与系统链接的经济动力缺失。同时，政府的拉郎配行为使得企业间的链接、配套关系比较松散，链接结构单一，极易出现波动、失稳现象。另外，政企关系主要是依附型的，政府与企业之间被设计成管与被管的角色关系，处理不慎就会变成对抗式关系。企业在执行产业生态化政策时往往存在逆反情绪，为了减少自身的运营成本会通过各种方式绕过制度规范，导致政府治理失效。

图3 政府主导型生态产业链治理模式

3.3 利益相关者共同治理模式

生态产业链治理主体的多元化意味着要突破单纯的工业共生关系，倡导利益相关者多方互动治理，要突破传统的企业主导或政府主导的单治理中心模式，倡导利益相关者共同治理模式 (见图4)。利益相关者共同治理模式可以有效地防止寄生关系和偏利共生关系，从而形成互惠共生的合作关系[18]。在实践中，比较接近利益相关者共同治理模式的生态产业链主要是日本、加拿大、荷兰等国以政产学研联合治理为特征的生态产业链，尤其是日本的生态产业链基本形成了企业化运作，产 (企业)—学(高校、科研院所)—官 (各级政府)—民 (公众)紧密协作，共同治理的良好局面。日本的北九州生态工业园通过政产学研多方努力成功实现了产业生态化建设转型。企业接受零排放理念，主动参与生态链接。中央政府则建立了生态产业同区补偿金制度，北九州市政府也对链接企业进行费用补助。在国家循环经济法律体系框架下，北九州市还制定了“北九州市公害防止条例”，并与市内的重要企业签订了“公害防治协议书”。同时，政府、企业、高校还联合起来研发先进的废物处理、再生利用等技术。当地银行也对发展循环经济的企业和项目给予了贷款优惠支持。此外，政府通过举办以市民为主的环境学习和环保知识讲座、展示生态再生技术和再生产品、介绍市内生态产业，吸引民众广泛参与。共同治理模式遵循市场发展规律，将市场机制作为调节利益相关者之间关系的重要机制，力图形成“委员会负责、企业为主、政府支持、社会协同、公众广泛参与”的良好结构。其中，治理委员会代表利益相关者的多方利益，由各治理主体签约并派驻代表组成，是生态产业链治理的最高领导机构，主要负责组织协调工作。委员会根据生态产业链构建、运行的实际情况实时地向各治理主体反馈治理效果、存在问题，并向相关治理主体提出法律制度、政策、技术、资金和人才培训等方面的治理需求。同时，采用民主集中方式，在平等、协商、沟通基础上，通过谈判、调解、仲裁、第三方介入等方法与治理资源的提供者达成一致性意见，并由治理委员会协同监督治理需求的提供过程。治理委员会的主要作用是将各治理主体的利益诉求开诚布公地放到协商平台中，在较完备信息情况下，各主体通过公开、平等的理性对话、沟通，反复理性博弈，逐步达成均衡的利益分配协议，形成多主体良性互动下的正和博弈格局，确保治理的有效性。在共同治理模式中，治理主体之间是合作互利的伙伴关系，是一种协作补充关系而非竞争对立关系，各个治理主体相互信赖，平等协商，采取合作策略以实现各自的目标。借助委员会的协调功能，使市场机制、政策机制和社会机制有机结合，共同作用于生态产业链，确保企业、政府、社会组织、公众等主体之间达到利益均衡，从而增强系统的柔性和稳定性。

图4 生态产业链利益相关者共同治理型治理模式

与其他治理类型相比，利益相关者共同治理模式具有以下特征:

(1)主体多元化。生态产业链治理强调集体行动。世界生态治理实践已经证明，单纯的行政主导治理或企业末端治理无法有效解决生态环境与经济发展问题，必须吸纳社会组织、公众等主体参与。良好的生态产业链治理也需要在生态产业链构建、运行过程直接或间接相关的众多利益主体的广泛参与。这与联合国全球治理委员会对治理多元化特征的描述相一致。

(2)正和博弈的伙伴关系。从制度功能角度来看，政府治理的核心是命令，优点在于权威，缺点是行政官僚化。企业治理的核心是市场交易，优点在于高效，缺点是具有外部性。利益相关者共同治理核心是合作，能够兼顾政府、企业等单边治理的优点。它打破了组织界限，形成了开放的治理体系，治理主体之间是平等协商、合作互利的伙伴关系，是一种协作补充关系而非竞争对立关系。各个治理主体相互信赖，采取合作策略以实现各自的目标。

(3)过程互动化。生态产业链治理是各利益相关者共同参与治理生态产业链的过程，是一个持续地双向或多向互动过程。持续互动过程实际上是利益平衡过程。生态产业链利益相关者治理强调利益平衡，通过平等的协商和对话，交换各自的利益要求等信息，使相互冲突的或具有不同利益要求的治理主体得以调和，形成一致性的契约。

(4)方式协调化。利益相关者共同治理不是控制与被控制的过程，而是相互协调的过程。政府不再以行政命令方式来强制企业的治理责任，而是通过财政税收等方式激励企业参与生态产业链的链接与运行，通过颁布法规扶持社会公众和组织积极参与。企业也不再仅仅重视短期收益，而是通过绿色制造、绿色产品、绿色链接等手段提升企业的品牌效应和声誉。治理手段除了政府行政手段外，更多的是强调各个主体之间的自愿平等合作。

4 我国生态产业链治理模式演变路径分析

由于各国经济发展水平、历史文化传统和生态保护意识等条件存在差异，在生态产业链治理方面会形成多种模式和演变路径。就我国而言，现阶段我国生态产业链治理模式仍以政府主导治理类型为主，是有理论和现实依据的。理论基础方面，网络治理模式认为，在复杂和动态的环境中，治理只有在政策网络中才可运行。生态产业化本质上是政府行为，需要政府制订较完善的制度约束企业行为[19]。因此，生态产业的实现需要政府制度作为依托，而制度也促进了生态产业的建立和完善;实践方面，传统计划经济的粗放发展模式下，企业生态环保意识和社会责任意识淡薄，往往为了自身经济利润，完全不顾生态环境的保护。除非受到经济利益驱使或法律的严格约束，企业不会主动参与生态链接。此外，我国多数生态产业链表现为在特定区域内的产业集聚，生态工业园是生态产业链的基础载体，而这些生态工业园多由政府投入巨额资金进行基础设施建设，甚至包括厂房建设。受长期的中央集权思想影响，政府往往垄断对生态工业园的管理和生态产业链的治理工作，不愿向企业、社会组织和公众分权。我国的协会、环保组织等社会组织发展滞后，力量相当弱小，这种“强政府、弱社会”的社会格局使得社会组织在生态产业链治理中的作用有限。

对于生态产业链治理模式而言，它不是静止的、一成不变的，它会随着生态产业链发展初始条件和外部环境的改变而改变。我国政府主导型的生态产业链治理模式虽然在产业链构建初期作用重大，但在系统运行过程却问题不断。由于巨大的监管成本，政府在生态产业链治理中总是有意无意地缺位。欧盟的一些研究也表明，由政府规划创建的生态产业链对市场的反应灵敏性不高，且规划、管理成本过高。从治理功能角度来看，政府治理的核心是命令，优点在于权威，缺点是行政强制化。生态产业链的核心是企业间的工业共生关系，经济利益是其链接的重要纽带。产业生态网络关系形成的原始动因来源于企业绩效的提升而不是政府等外部利益相关者的推动[20]。因此，政府主导下的这种自上而下的治理模式无法适应生态产业链可持续发展的需要，必然朝着面向市场的企业主导治理模式甚至更高模式转变。

依赖市场机制形成和运作的生态产业链具有更高的效率和生命力[21]。我国的两个生态产业链典范——贵糖生态产业链和鲁北生态产业链的运行实践也证明了这一点。这些生态产业链的成功发展表明，以企业为中心的治理理念在一定程度上要优于政府主导的治理模式。原因是企业主导治理的核心是市场交易，它能够以市场机制配置资源，调节各主体间的关系，具有高效性。当然，这种治理模式同样存在缺点，即居于治理中心地位的企业的协调能力较差。当面对多个性质各异的参与主体，企业主导的这种自下而上的治理模式无法有效协调企业与政府、协会、环保组织甚至社会公众等主体的关系。当条件成熟时，这种模式同样需要向更有效的治理模式演变。目前，作为更高层面的世界生态环境治理已经从政府主导、企业控制演变为政府—企业—社会共同治理模式。与此相适应，中观层面的生态产业链治理模式也应逐渐向利益相关者共同治理模式演变。因此，我国生态产业链治理模式应该遵循政府主导→企业主导→共同治理的演变路径 (见图5)。

图5 我国生态产业链治理模式演变路径

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